§ 3. Планирование работы в органах прокуратуры

§ 3. Планирование работы в органах прокуратуры

359
0

Планирование — разработка системы мероприятий по совер­шенствованию
деятельности прокуратуры на определенный пе­риод времени с обязательной их
реализацией в работе проку­рорских органов.

Планирование представляет собой важнейшее организацион­ное
мероприятие, активно влияющее на осуществление проку­рорского надзора за
соблюдением законности, способствующее повышению его эффективности, оно
позволяет определять пер­спективы борьбы с правонарушениями, выяснять
недостатки в работе прокуратуры и принимать меры по их устранению. Не­обходимость
планирования обусловлена большим объемом текущей работы по рассмотрению и
разрешению жалоб, проведению различных проверок, участию в судах по
рассмотрению уголов­ных и гражданских дел и пр. Часто прокурорам приходится
стихийно разрешать различные вопросы, касающиеся устране­ния правонарушений,
восстановления нарушенных субъектив­ных прав и охраняемых интересов, привлекать
виновных лиц к установленной законом ответственности. Но, как показывает
практика, не все нарушения законности попадают в сферу про­курорского надзора,
некоторые оказываются за рамками те­кущей работы. Во избежание подобных
упущений необходимо планировать работу прокуратуры, разрабатывать меры по
выявлению, устранению и предупреждению правонарушений.

Планирование способствует совершенствованию деятельно­сти
прокуратуры. Известно, что при осуществлении надзора за соблюдением законности
подчас выявляются различные недо­статки: не всегда правильно устанавливаются
нарушения закон­ности, используется устаревшая методика проведения проверок,
допускаются ошибки в толковании и применении норм права. Необходимо выяснять
причины и условия происшедшего, при­нимать надлежащие меры.

В прокурорской практике применяется четыре вида планиро­вания:
перспективное, текущее, оперативное и координационное.

Перспективное — это планирование мероприятий на один год,
основанное на прогнозировании правонарушений. Преступ­ления и другие нарушения
законности — явления стихийные, но выделить закономерности все же можно. Они
связаны со временем, территорией, численностью и составом населения,
переселением людей из стран ближнего зарубежья, челночной торговлей, спадом
производства и т.д. На основе анализа состояния законности в регионе
определяются главные направле­ния деятельности прокуратуры, выявляются наиболее
неблаго­приятные (с точки зрения соблюдения законности) органы, учреждения,
предприятия, организации. На базе этого разрабатываются мероприятия по борьбе с
правонарушениями. Главное внимание необходимо сосредоточить на устранении
причин и условий, способствующих совершению правонарушений, осо­бенно тяжких
преступлений. Важно, например, принять меры по предупреждению преступности
несовершеннолетних, по борьбе с наркоманией, уклонением от уплаты налогов и т.
д. Перспек­тивные планы целесообразно согласовывать с администрацией районов,
городов, областей, краев. Все финансовые расходы по реализации плановых
мероприятий возлагаются на органы мест­ного самоуправления исполнительной
власти субъектов РФ.

Текущее — это планирование на период относительно устой­чивого
состояния законности в регионе. Оно представляет со­бой своеобразную программу
борьбы с нарушениями законности в течение полугодия. Состояние законности
постоянно меняется, и планирование, будучи оперативным, должно отражать его.
План — своеобразный акт комплексного реагирования на сло­жившуюся обстановку в
районе, городе, области, крае, респуб­лике. Текущее планирование является
основным и обязательным для каждого прокурорского органа. Вот почему к нему
предъявляется жесткое требование: планирование должно быть реальным. Иногда в
планы включаются мероприятия, реализа­ция которых не приносит пользы, причем
порой они указыва­ются просто для видимости, с тем чтобы создать мнение об
интенсивности работы прокурорского органа.

Реальность планирования обеспечивается тщательным изу­чением
состояния законности в районе, городе, области, крае, республике. Перед
составлением плана должны быть выяснены виды совершаемых в регионе правонарушений,
степень их тяжести и распространенности, места совершения, недостатки в работе
прокуроров, следователей, инспекторов по дознанию и других должностных лиц.

Выделяются два вида информации: внутренняя и внешняя.
Внутренняя находится в самой прокуратуре (рассмотренные жалобы, материалы об
отказах в возбуждении уголовных дел, о прекращении производства, расследуемые
уголовные дела, ко­пии исковых заявлений, направленных в суд, и др.). Необходи­мо
использовать и опыт осуществления надзора за исполнением законов, ибо при
проведении проверок прокуроры обнаружива­ют различные правонарушения в
деятельности тех или иных органов, учреждений, предприятий, организаций, им
становятся известны неблагополучные, ненадежные субъекты.

Внешней информацией располагают администрации учреж­дений,
предприятий, организаций. Например, в судах из рас­смотренных ими гражданских
дел можно выявить нарушения трудовых прав граждан, нарушения законов о
приватизации го­сударственного имущества, об охране природы и т.д. Сведения о нарушениях
законности могут быть также истребованы от различных компетентных органов, в
частности, от контрольно-ревизионных управлений, статистических инспекций,
вневедом­ственной охраны и т. д.

Полученные данные подлежат тщательному изучению: на их основе
выявляются виды совершаемых нарушений законности, степень их
распространенности. В итоге разрабатываются и вклю­чаются в план наиболее
существенные мероприятия, реализа­ция которых наверняка окажется
результативной, принесет большую пользу в укреплении законности в районе,
городе, об­ласти и т. д. Незначительные мероприятия в него включаться не
должны, ибо они могут вызвать большую потерю времени, но не иметь должного
результата.

В текущий план обычно включаются два вида мероприятий.

Проверки исполнения законов в неблагополучных в этом
отношении учреждениях, предприятиях, организациях, органах власти, управления.
С учетом данных о правонарушениях про­куроры планируют проверки исполнения
законов о невыплате заработной платы рабочим и служащим, пенсий и пособий для
детей, несоблюдении льгот для инвалидов, участников Великой Отечественной войны
и приравненных к ним категорий граж­дан, об увольнении и трудоустройстве
граждан, охране приро­ды, о приватизации государственного и муниципального иму­щества,
об уплате налогов, о соблюдении законодательства об административных
правонарушениях и т.д. Как показывает практика, в условиях спада производства
именно эти законы нарушаются особенно часто. Средства же реагирования не пла­нируются,
ибо выбор их зависит от установленных правонару­шений, степени их
распространенности и опасности.

Обобщение прокурорской, следственной и судебной прак­тики –
комплексная проверка деятельности этих органов по вы­явлению недостатков в
работе по борьбе с правонарушениями. Часто невиновные лица незаконно
привлекаются к ответствен­ности, а лица, совершившие преступления, либо
освобождаются от нее, либо уголовное наказание оказывается необоснованно
мягким. Обобщение — это способ совершенствования деятельности
правоохранительных органов, в ходе которого выясня­ются виды совершаемых в
регионе нарушений законности, степень их распространенности и социальной
опасности и де­лаются организационные выводы о том, как бороться с ними в
дальнейшем.

С учетом допускаемых нарушений законности планируют обобщение
практики по приему заявлений и сообщений о пре­ступлениях, отказу в возбуждении
уголовных дел, прекраще­нию производства дознания и предварительного следствия.
Как показывает практика, отделы внутренних дел неохотно прини­мают заявления о
бесперспективных преступлениях (когда лич­ность преступника неизвестна), а в
случаях неустановления преступника выносят постановления либо об отказе в
возбуждении уголовного дела, либо о прекращении по нему производства (если оно
уже возбуждено).

Целесообразно планировать обобщение практики избрания ареста
в качестве меры пресечения как наиболее существенной меры принуждения. При
анализе ее применения изучаются уго­ловные дела, по которым судом вынесены
оправдательные при­говоры или приговоры, не связанные с лишением свободы. Про­веряются
и материалы дел, по которым судом рассматривались жалобы на избрание ареста в
качестве меры пресечения.

В планы включается изучение практики о соблюдении сро­ков
расследования и рассмотрения уголовных дел. В соответ­ствии со ст. 239 УПК
уголовное дело должно быть рассмотрено не позднее 14 суток с момента вынесения
судьей постановления о назначении судебного заседания. В действительности же
дела не рассматриваются месяцами и даже годами. Длительное вре­мя подсудимые
находятся в переполненных следственных изо­ляторах, лишенные необходимых
средств к существованию.

Планируется обобщение практики поддержания государст­венного
обвинения в целях выяснения разногласий между про­курором и судом, вынесшим
приговор. При обобщении изуча­ется кассационная практика. Нужно выяснить,
приносил ли прокурор кассационные и частные протесты, были они правиль­ны и
обоснованны или нет. Затем по результатам обобщения разрабатываются меры по
совершенствованию поддержания государственного обвинения и прокурорского
надзора за выносимы­ми судами приговорами, определениями, постановлениями.

Обязательно нужно планировать изучение исполнения зако­нодательства
о несовершеннолетних, совершающих тяжкие пре­ступные деяния: убийства, грабежи,
разбои, кражи, бандитизм и многое другое. Необходимо выяснять причины и
условия; способствующие тому, что они встали на путь преступлений. Очень часто
в этом повинны родители, воспитатели, руководи­тели детских учреждений,
предприятий, организаций, где они работают. Вот почему целесообразно проверять
в школах, тех­никумах, колледжах, приемниках-распределителях, на фабри­ках,
заводах, в инспекциях и комиссиях по делам несовершен­нолетних исполнение
законов о несовершеннолетних и привле­кать виновных лиц к установленной законом
ответственности. Полезно обобщать и практику расследования и рассмотрения
уголовных дел, по которым несовершеннолетние являются по­дозреваемыми,
обвиняемыми, подсудимыми.

Планируется также обобщение практики участия прокурора в
рассмотрении судами гражданских дел. Различают два вида такого участия:
обращение прокурора с заявлениями об устра­нении выявленных нарушений
законности, восстановлении нарушенных прав и охраняемых законом интересов
граждан, уч­реждений, организаций и привлечению виновных лиц к ответ­ственности;
участие прокурора в рассмотрении гражданских дел, возбужденных по инициативе
истцов, заявителей. При изучении материалов выясняются позиции суда, прокурора,
им дается соответствующая оценка. Если судебное решение или определение
признано незаконным и необоснованным, то про­веряется правомерность принесения
прокурором кассационного или частного протеста и удовлетворение (или
неудовлетворе­ние) его судом второй инстанции. Может проводиться и обоб­щение
судебной и прокурорской практики по важнейшим кате­гориям гражданских дел.

При осуществлении надзора за соблюдением законности в ме­стах
ограничения и лишения свободы в план включается изу­чение состояния
преступности в тюрьмах и колониях. Главная цель отбытия уголовных наказаний —
воспитание и перевоспи­тание осужденных в духе добросовестного отношения к
труду, соблюдения законности. При осуществлении надзора необходи­мо изучать
причины и условия, способствующие совершению таких тяжких и социально опасных
правонарушений, как убий­ства, разбои, грабежи, причинение тяжких телесных
поврежде­ний, побегов и т.д. и принимать меры по их устранению, пре­дупреждению
рецидивной преступности. Нужно анализировать и нарушения законности,
совершаемые администрацией уголов­но-исправительных учреждений, ибо они
зачастую способствуют совершению осужденными новых преступлений. Можно плани­ровать
проверки исполнения законов об условно-досрочном освобождении граждан, твердо
вставших на путь исправления (известно, что администрация исправительных
учреждений не всегда своевременно проявляет такую инициативу). В план вклю­чаются
проверки исполнения наказаний, не связанных с лишением свободы.

План составляется с учетом плана вышестоящей прокурату­ры,
который, однако, имеет для нижестоящей прямое руководя­щее значение только в
части сквозных заданий. Иногда в нем содержатся предписания, обязывающие
регионального прокуро­ра выполнить то или иное мероприятие (например, провести
проверки исполнения законов о выплате заработной платы, пенсий, трудоустройстве
безработных). Но в основном план ра­боты прокуратуры должен отражать состояние
законности в ре­гионе.

План — упорядоченная система мероприятий, указывающихся по
отраслям надзора: по общему надзору, надзору за исполне­нием законов органами
дознания и предварительного следствия и т.д. Целесообразно планировать
мероприятия, которые связаны между собой, хотя и относятся к разным
направлениям деятельности прокуратуры. Это позволит комплексно вести борьбу с
нарушениями законности. Подтверждение тому — про­верки исполнения законов о
труде и обобщение практики по рассмотренным судом гражданским делам о
восстановлении на работе.

Для обеспечения реальности в плане обязательно указыва­ются
сроки проведения мероприятий и их исполнители. План об­суждается на оперативном
совещании работников прокуратуры, где могут быть высказаны деловые соображения
о дополнениях или исключении из плана отдельных мероприятий. Прокурор должен
внимательно отнестись к подобным предложениям, вне­сти соответствующие
коррективы, утвердить план (после чего по­следний становится административно-распорядительным
актом, обязательным для исполнения), контролировать ход запланиро­ванных
мероприятий. Копия плана обязательно направляется вышестоящему прокурору для
информирования его о предстоящей работе и надзора за его выполнением; в случае
необходи­мости вышестоящий прокурор вправе внести в план нужные коррективы.

Реальность текущего планирования обеспечивается опера­тивным
планированием — это планирование работы индивиду­ально каждым помощником,
заместителем прокурора района, города. Оперативный план составляется на один
месяц, в него включаются мероприятия из основного плана. Это делается для того,
чтобы каждый работник знал о порученных ему заданиях и своевременно их
выполнял, мог вносить в него те или иные дополнения, связанные со служебными
обязанностями.

Непременное условие эффективности борьбы с преступно­стью —
объединение усилий всех правоохранительных органов. Проводимая изолированно,
обособленно она малоэффективна (низкая раскрываемость преступлений, нарушения
сроков рас­следования уголовных дел, непринятие профилактических мер и т.д.).
Борьба с преступностью должна проводиться общими усилиями всех
правоохранительных органов по единому коор­динационному плану, инициатива
составления и выполнения которого принадлежит прокурору.

В соответствии с п. 1 ст. 8 Закона о прокуратуре Российской
Федерации Генеральный прокурор и подчиненные ему проку­роры координируют
деятельность по борьбе с преступностью органов внутренних дел, Федеральной
службы безопасности, налоговой полиции, таможенной службы и других правоохрани­тельных
органов. Обязанность координации возложена на про­куратуру, потому что она
более всех других правоохранительных органов информирована о состоянии
преступности в районе, го­роде, области, крае, республике, федерации. Надзирая
за испол­нением законов всеми органами дознания и предварительного следствия,
прокуроры получают сведения о видах преступле­ний, степени их
распространенности, местах совершения, рас­крываемости и т.д. Сами же
правоохранительные органы осве­домлены лишь о расследуемых преступлениях.

Координационный план составляется на полугодие и включа­ет в
себя мероприятия, согласованные с руководством. В его составлении могут
принимать участие руководители судов и ор­ганов юстиции. Хотя суды и не
относятся к правоохранитель­ным органам, но их деятельность неразрывно связана
с послед­ними — суды рассматривают уголовные дела и выносят приго­воры,
определения, постановления, т. е. выполняют главное — определяют наказание
виновным в совершении преступлений лицам. Борьба с преступностью немыслима без
применения к ви­новным мер принуждения, а значит, суды тоже должны прини­мать
участие в координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с
преступностью.

Это нашло закрепление в Положении о координации дея­тельности
правоохранительных органов по борьбе с преступнос­тью, утвержденном указом
Президента РФ от 18 апреля 1996 г. № 567. В ст. 14 этого положения сказано: «В
целях повышения эффективности координации деятельности правоохранительных
органов осуществляется взаимодействие с судами и органами юстиции». Само же
взаимодействие есть не что иное, как коор­динация деятельности всех органов,
которые объединяет общность задач по борьбе с преступностью. Тем более, что
произ­водство дознания и предварительного следствия, рассмотрение судами
уголовных дел происходят в рамках уголовного процес­са и регламентируются
уголовно-процессуальным законодатель­ством. При этом никакого посягательства на
независимость судей не происходит. В единый координационный план обычно включается
три вида мероприятий.

Анализ состояния преступности в регионе (в районе, го­роде,
области и т.д.). Обычно планируется изучение кримино­генной обстановки в целях
установления числа преступных деяний, их видов, степени тяжести, мест
совершения, а также изучение причин и условий, способствующих развитию пре­ступности
в целом и отдельных видов преступлений в частно­сти. Особому анализу
подвергаются причины и условия, способствующие совершению наиболее тяжких
преступлений, таких как убийства, бандитизм, организованная преступность, пре­ступность
несовершеннолетних, преступления в финансово-кредитной сфере, взяточничество и
т. д. Такое изучение необходимо для разработки и реализации комплекса мер по их
пре­дупреждению.

Мероприятия по совершенствованию деятельности самих
правоохранительных органов по борьбе с преступностью, в ра­боте которых, как
показывает практика, допускаются весьма существенные недостатки, снижающие ее
эффективность. Орга­ны дознания и предварительного следствия не всегда полно и
правильно устанавливают обстоятельства уголовных дел, не­законно прекращают по
ним производство, скрывают сообще­ния о трудно раскрываемых преступлениях и
т.д. Планируется изучение качества расследования уголовных дел, по которым суд
вынес оправдательные приговоры, возвратил на дополни­тельное расследование или
вообще прекратил производство. Обычно при этом выявляются недостатки в
действиях органов дознания и предварительного следствия по раскрытию преступ­лений,
а также недочеты в работе прокурора, осуществлявшего надзор за расследованием.
Планируется также обобщение прак­тики незаконных отказов в возбуждении
уголовных дел и пре­кращении производства, избрания мер пресечения (особенно
арестов по уголовным делам, по которым суды вынесли либо оправдательные
приговоры, либо приговоры, не связанные с ли­шением свободы). В план включается
кроме того изучение работниками правоохранительных органов нового
законодательства и правоприменительной практики.

Мероприятия по проверке исполнения законов, наруше­ния
которых служат причинами или условиями, способствую­щими совершению
преступлений. Нередко планируют проверки исполнения законов о банках,
банковской деятельности, приватизации, налогового законодательства,
законодательства о со­хранности цветных металлов и пр. Выявляя подобные наруше­ния
законности и принимая меры по их устранению, прокуроры предупреждают совершение
связанных с ними преступлений.

Планы разрабатываются и принимаются на координацион­ных
совещаниях руководителей правоохранительных органов и ими подписываются. Председательствует
на этих совещаниях соответствующий прокурор. В планах указываются время
выполнения и исполнитель мероприятий. Прокурор района, города, области
контролирует выполнение плана. На координационных совещаниях (не реже одного
раза в квартал) заслушивается ин­формация исполнителей и разрабатываются меры
по совершенствованию деятельности правоохранительных органов. На засе­даниях
секретарь прокуратуры ведет специальный протокол, в котором отражаются
содержание выступлений, высказываемые предложения. В координационный план
прокуратура может включать и мероприятия, указанные в текущем плане, если они
касаются борьбы с преступностью.

НЕТ КОММЕНТАРИЕВ

ОСТАВЬТЕ ОТВЕТ