Главная

Разделы


Теория государства и права
Аграрное право
Государственное право зарубежных стран
Семейное право
Судебные и правоохранительные органы
Криминальное право
История государства и права России
Административное право
Гражданское право
Конституционное право России
История государства и права зарубежных стран
История государства и права Украины
Банковское право
Правовое регулирование деятельности органов ГНС
Юридическая психология
Финансовое право
Юридическая деонтология
Трудовое право
Предпринимательское право
Конституционное право Украины
Разное
История учений о государстве и праве
Уголовное право
Транспортное право
Авторское право
Жилищное право
Международное право
Международное право
Наследственное право
Налоговое право
Экологическое право
Медицинское право
Информационное право
Судебное право
Страховое право
Торговое право
Хозяйственное право
Муниципальное право
Договорное право
Частное право

  • Вопросы
  • Советы
  • Заметки
  • Статьи

  • «все книги     «к разделу      «содержание      Глав: 25      Главы: <   14.  15.  16.  17.  18.  19.  20.  21.  22.  23.  24. > 

    Тема 16. Романская система

    Общие характеристики систем местного управления, существующих в данных странах, возникли благодаря взаимодействию целого ряда факторов, происходившему на протяжении последних двух тысячелетий. Однако, непосредственной причиной создания общих, до некоторого времени почти идентичных структур местной власти, является конкретное историческое событие: создание наполеоновской империи. Если в других странах, входивших в состав империи, французское влияние либо было вытеснено более поздними влияниями (Польша), либо существенно трансформировано на основе местных традиций (Нидерланды, Германия, Дания), то в Италии, Испании, Португалии оно оказалось во многом соответствующим местной культуре и закрепилось надолго. Наличие общего источника влияния обусловило и его длительность: многие изменения, происходившие во французской системе управления Х1Х - ХХ вв., непосредственно отразились и на близких странах.

    Распространение французской системы не ограничилось ближайшими соседями: во-первых, она легла в основу систем управления бывших французских колоний (Квебек, многие африканские страны); во-вторых, прямолинейная эффективность и логическая стройность французской системы способствовали ее распространению в ряде унитарных государств, выбравших централизованные методы регулирования: Греция, Турция. Наконец, французская система представляется зачастую очень удобной для стран с недавним авторитарным прошлым, поскольку сочетает в себе классическую западную демократию с доминированием центральной администрации, - примеры Испании, Португалии и Греции отвечают, таким образом, сразу нескольким критериям.

    Бурное развитие местного самоуправления во второй половине ХХ века привело к существенным трансформациям во французском местном управлении; с другой стороны, накопилось большое количество различий между отдельными странами. Тем самым сходства в конкретных институтах и нормах становится все меньше, но логика развития систем управления в этих странах по-прежнему определяется преимущественно их изначальным родством.

    Логика формирования того, что принято называть французской системой, отнюдь не линейна; в зависимости от расставленных акцентов она может рассматриваться либо как ряд парадоксов, либо как вариации вокруг некоей золотой середины. Два базовых принципа, остающихся неизменными, во многом противоречат друг другу: признание естественного и правомерного существования объединений жителей определенной территории с целью решения общих для них проблем - и, с другой стороны, централизация государственного управления, явно доминирующего над самоуправлением. Первый принцип связан, в плане философском, с некоторыми аспектами теории естественного права; в плане историческом он появляется как результат коммунального движения, приведшего к своеобразной сакрализации городских свобод. Второй принцип во многом вытекает из руссоистских и близких им концепций общего интереса, представленного государством и, исторически, появляется как следствие непрерывной и ожесточенной борьбы центральной власти с сепаратистскими и локалистскими тенденциями,- либо, в случае с соседями Франции, привнесения жесткого централизаторского начала в крайне раздробленное общество.

    Однако, противоречие во многом условно: именно осознание (и признание) особой природы местного самоуправления ведет к усилению контроля и давления со стороны центра по отношению к этому потенциальному противовесу. В области юридических норм исконное своеобразие местной власти проявляется в существовании принципа общей компетенции: применение к местным органам самоуправление негативного регулирования их деятельности - все, что не запрещено - разрешено. С другой стороны, коммунальное самоуправление исторически является символом демократии и существования политических прав; это постоянно подкреплялось реальной ролью институтов местного самоуправления в повседневной жизни населения. Централизация управления также приобрела характерные формы, во многом существующие по сегодняшний день: многоуровневая система правительственной администрации, отчасти дублирующая, отчасти контролирующая либо подчиняющая себе местное самоуправление на каждом уровне. Современная трансформация местной власти в рассматриваемых странах во многом является серией компромиссов между традиционными чертами модели и демократизацией местного самоуправления.

    В практике организации местного управления эти общие черты проявляются следующим образом:

    - существуют административно-территориальные единицы, где нет самоуправления, т.е. выборных органов власти;

    - в базовых, созданных государством административно территориальных единицах присутствует правительственный чиновник, обладающий полномочиями по контролю за деятельностью органов местного самоуправления;

    - параллельно с администрацией самоуправляющихся сообществ на их территории действуют представители центральных министерств и ведомств, осуществляющие отраслевое управление;

    - неправомерные действия местных органов власти могут быть санкционированы в административном (внесудебном) порядке;

    - четко выражена тенденция к унификации статуса местных сообществ и органов управления на всей национальной территории.

    Франция

    Общие принципы организации местного самоуправления

    Основы правового регулирования статуса местных органов власти заложены в действующей Конституции 4 октября 1958 г.: Раздел ХII О территориальных сообществах. Фактически к организации местных властей на территории континентальной Франции относятся лишь распоряжения ст.72.

    Согласно этой статье, коммуны, департаменты и заморские территории объявляются территориальными сообществами (collectivités territoriales) Республики. Термин территориальные сообщества остается крайне неопределенным (во многом он был создан авторами Конституции для обозначения нового понятия, но не определен); однако, можно выявить некоторые его характеристики. Сообщество в данном случае обозначает особое социально-политическое образование, включающее в себя как население, так и органы власти. В этом смысле термин сообщество применяется и к государству в целом, характеризуя одну из его сторон. В известном смысле можно говорить о территориальном сообществе как о самоуправляющемся образовании. Законом от 2 марта 1982 г. регион также был объявлен территориальным сообществом, но это решение вошло в силу лишь после избрания в 1986 г. региональных советов.

    Территориальные сообщества являются юридическими лицами публичного права. Это предполагает возможность формирования самостоятельного бюджета, отстаивания своих интересов в суде и т.д. Наконец, территориальность является их обязательным признаком. Однако, территория департамента как местного сообщества полностью совпадает с территорией департамента как административно-территориальной единицы государственного управления, которая сообществом не является. То же самое справедливо по отношению к коммунам и регионам. Термин местные сообщества используется в юридических документах как синоним территориальных сообществ, несмотря на споры относительно его применимости к регионам.

    Ст.72 устанавливает, что эти сообщества свободно управляются избранными советами и на условиях, предусмотренных законом. Вопрос о свободном управлении постоянно обсуждается французскими юристами и количество разных точек зрения крайне велико. В большинстве случаев (не без влияния европейского опыта) интерпретации сводятся к двум аспектам: общая компетенция и самостоятельное принятие решений (т.е. отсутствие давления и априорного контроля). С этих позиций роль префекта до 1982 г. представляется достаточно спорной с точки зрения ее конституционности. В то же время, подчеркнут управленческий, административный, а не политический статус местных сообществ: речь идет именно об управлении.

    Та же ст.72 предписывает существование в департаментах представителя правительства, отвечающего за национальные интересы, административный контроль и соблюдение законов. Тем самым, должность префекта, как бы ни менялось ее название, обладает конституционными гарантиями: текст статьи закрепляет одну из самых характерных особенностей французской системы.

    Основы современного статуса местных органов власти регулируются, помимо Конституции, следующими законодательными актами: закон от 2 марта 1982 г. о правах и свободах коммун, департаментов и регионов; закон от 7 января 1983 г. о распределении компетенций между государством и коммунами, департаментами и регионами; закон от 6 января 1986 г. о выборах в региональный совет; закон от 3 февраля 1992 г. о статусе местных депутатов; закон от 6 февраля 1992 г. о территориальном управлении Республики. Все перечисленные законы относятся к политике децентрализации, предпринятой французским правительством в 1982 г. и продолжающейся до сих пор. Общее число нормативных актов, относящихся к этой политике превысило 300 в 1992 г. Большое количество изменений, связанных с реформой, привело к необходимости новой кодификации. Законом от 21 февраля 1996 г. утвержден Кодекс территориальных сообществ (Code général des collectivités territoriales), точнее - его законодательная часть. Регламентарная часть Кодекса, состоящая из актов правительства, утверждена декретом от 7 апреля 2000 г. С этого момента перестает действовать Кодекс коммун и организация всей системы местного управления во Франции регулируется единым кодексом. Кодекс включает в себя систематизированные положения всех принятых ранее правовых актов, относящихся к местному управлению. Любые новые положения связаны с изменением Кодекса.

    Децентрализация является политикой центральной власти по передаче местным органам власти (= органам самоуправления) ряда компетенций, до этого осуществлявшихся государством и по обеспечению финансовых, правовых и организационных условий для их выполнения. Проведение этой политики связано с двумя основными группами причин. Во-первых, к 70-м - 80-м гг. стала достаточно очевидной неэффективность централизованного управления во многих вопросах, связанная с неповоротливостью государственной бюрократической машины, столичным, т.е. искаженным и приблизительным видением местных проблем, слишком большим количеством промежуточных этапов между принятием решения и его реализацией. Во-вторых, централизованная система управления стала оцениваться как недемократичная: спад активности избирателей, наметившийся в 70-х гг., стал одним из проявлений кризиса современного государства как государства демократического и роста аполитизма граждан. В этой ситуации развитие местного самоуправления оказывается основным способом сделать управление более демократичным, а население - более политически организованным и активным.

    Постепенное смещение акцентов от местного управления к самоуправлению подразумевает, во французском случае, важную характеристику, закрепленную законодательно (закон 2.3.82 г.): не существует никакой иерархии между территориальными сообществами, никакого контроля одного уровня власти над другим. Все местные сообщества взаимонезависимы юридически и подконтрольны только государству. Ни одно из сообществ не может давать указаний другому. В то же время, исключительные права государства в сфере контроля и частичное сохранение иерархических отношений - опять же между государством и местными органами власти - во многом позволяют сохранить общую тенденцию: абсолютное доминирование центра, который не допускает возникновения реальных политических конкурентов на местном уровне, сохраняя за собой исключительное право верховного регулирования.

    Вопрос о том, насколько децентрализованная Франция стала демократичнее вызывает много противоречий. Передача местным властям новых компетенций неизбежно связана с передачей ответственности. Поскольку и то, и другое осуществлено государством односторонне, в законодательном порядке, местные органы власти отвечают за гораздо большее число вопросов, но гораздо менее свободны в своих действиях: переданные компетенции являются обязательными. В связи с этим многие французские юристы говорят о фактическом отходе от принципа общей компетенции, при его формальном сохранении: распределение обязательных компетенций между разными уровнями власти, которое становится все более подробным, почти не оставляет возможностей, как юридических, так и финансовых, для реального осуществления общей компетенции.

    Наконец, децентрализация коснулась лишь одного аспекта якобинской традиции, роли центральной власти в местном управлении. Второй же аспект - унификация систем местного управления и самоуправления - остался без изменений. Это проявляется не только в существовании единых статусов для всех органов власти одного уровня, но и в поразительном сходстве статусов территориальных сообществ разного уровня. Даже выборы в местные органы власти одного уровня проходят одновременно на всей территории Франции.

    Местные органы самоуправления

    Коммуна

    По данным на 1990 г., во Франции насчитывалось 36 551 коммуна. Среднее число жителей одной коммуны - 1500; фактически различия очень велики - более 25 000 коммун насчитывают менее 700 жителей каждая, тогда как население Парижа превышает 2 миллиона жителей. Все коммуны обладают общим, единым для Франции статусом, закрепленным в Кодексе коммун и регулирующим структуру органов власти, механизм выборов и назначений, основные компетенции и т.д. Закон предусматривает лишь несколько различий, обязательных для коммун, попадающих под определенные критерии. Во-первых, коммуны Париж, Марсель и Лион обладают особым статусом. Во-вторых, в коммунах действуют разные избирательные системы в зависимости от численности населения; от численности населения зависит и число членов муниципального совета (от 9 до 69). Наконец, некоторые коммуны обязаны образовывать органы межкоммунального сотрудничества по схеме, предложенной законодателем.

    В каждой коммуне образуется, путем всеобщего прямого голосования, муниципальный совет, который избирает из своего состава мэра - главу исполнительной власти - и, по предложениям мэра, его заместителей. Мэр и заместители образуют муниципалитет - исполнительный орган коммуны.

    Муниципальный совет является основой местного самоуправления на уровне коммун: он избирается прямым голосованием, решает основные вопросы, связанные с компетенциями коммун, не связан в своих решениях ничем, кроме действующего законодательства.

    Системы выборов в муниципальный совет различаются в зависимости от того, более или менее 3 500 жителей в коммуне (закон от 19 ноября 1982 г.). Совет избирается сроком на 6 лет.

    В коммунах с числом жителей менее 3 500 выборы проходят по мажоритарной системе в два тура, с привлечением как списков, так и изолированных кандидатов. Списки являются открытыми и разрешено панаширование.

    В первом туре считаются избранными кандидаты (не списки), набравшие одновременно абсолютное большинство голосов и не менее 1/4 голосов от общего числа избирателей. При этом дпускается панаширование: избиратели могут дополнять списки именами других кандидатов, вычеркивать имена из списка, но общее число кандидатов, поддержанных одним избирателем (исправленный список) не должно превышать число мест в совете.

    Во втором туре для победы достаточно относительного большинства. В этом случае также избираются отдельные кандидаты, а не списки в целом. Перед вторым туром разрешено объединение списков, полное или частичное. Разрешены также новые списки.

    В коммунах с числом жителей 3 500 и более при выборах используется смешанная система - мажоритарная с элементами пропорциональности. Выборы также проходят в два тура. Необходимо официальное объявление кандидатур путем регистрации списка в префектуре департамента. Списки обязательно должны быть полными.

    Список, получивший абсолютное большинство голосов в первом туре получает 1/2 мест в совете с округлением в большую сторону (в меньшую, если незанятыми остаются 4 или менее мест). Остальные места распределяются пропорционально между списками, получившими более 5% голосов. Список, набравший абсолютное большинство также участвует в этом распределении.

    К участию во втором туре допускаются списки, получившие в первом не менее 10% голосов. Перед вторым туром возможны изменения в составе списков за счет включения в них кандидатов из списков, набравших менее 10%, но не менее 5%. При этом кандидаты, состоявшие в одном списке в первом туре не могут находиться в разных списках во втором. Список, получивший относительное большинство голосов получает 1/2 мест, оставшиеся места распределяются по пропорциональной системе между списками, набравшими не менее 5% голосов, включая победивший список.

    При выборах территория коммуны представляет собой единый избирательный округ. Крупные коммуны могут разделить территорию на ряд избирательных округов; для Парижа, Лиона и Марселя это деление обязательно.

    Обе системы являются результатом продолжительных разработок, сделанных специалистами, и преследуют две основных цели: создание дееспособного совета (т.е. совета, в котором есть устойчивое большинство, принадлежащее к одной партии либо к одному избирательному объединению) и поддержание определенного уровня демократии путем предоставления оппозиции возможности присутствовать в совете. Использование порогов в 5 и 10% исключает возможность избрания случайных кандидатов и представителей малочисленных движений и групп. Это несомненный прогресс по сравнению с предшествовавшей системой: по закону 1964 г., действовавшему до 1982 г., в коммунах с числом жителей более 30 000 человек список, набравший большинство голосов, получал все места в совете.

    Возможны довыборы, в случае освобождения мест в совете. Активное и пассивное избирательное право зависит в основном от тех же критериев, что и при национальных выборах. С 1992 г. местные депутаты имеют право на денежное содержание, связанное с их деятельностью. Не имеют права быть избранными в совет предприниматели, имеющие концессию коммуны, служащие силовых ведомств и префектуры, жители, пользующиеся услугами коммунального центра социальной помощи (помощь трудным семьям, безработным и т.д.); существует ряд других ограничений.

    Принимаемые советом решения относятся к сферам его компетенции и охватывают следующие основные вопросы:

    - утверждение бюджета и финансового отчета мэра;

    - создание муниципальных служб и их организация;

    - управление имуществом коммуны;

    - регулирование общественных работ, предпринимаемых коммуной;

    - контракты, заключаемые коммуной;

    - утверждение коммунального плана землепользования и т.д.

    Муниципальный совет должен сам выполнять свои полномочия и не имеет права (за редкими исключениями, предусмотренными законом) передавать их ни мэру, ни государству, ни избирателям путем референдума. Закон от 6 февраля 1992 г. предусматривает проведение местных референдумов, но они могут носить исключительно консультативный характер.

    Любое решение муниципального совета может быть опротестовано в административном трибунале либо префектом, либо любым физическим или юридическим лицом, чьи интересы пострадали в результате решения.

    Мэр избирается муниципальным советом из своего состава на срок, равный сроку полномочий совета, т.е. на 6 лет. Выборы проходят в три тура по мажоритарной системе: в двух первых турах необходимо абсолютное большинство, в третьем - относительное. При выборах должны присутствовать все члены совета. По представлению мэра совет избирает из своего состава его заместителей, не менее 2-х, но не более 1/3 от состава совета. В отличии от совета и от мэра, заместители не имеют собственных полномочий, мэр может лишь делегировать им некоторые свои полномочия.

    Мэр обладает двойным качеством главы исполнительной власти коммуны и представителя центральной власти в коммуне. Однако, совет может реально воздействовать на мэра, в отсутствие права отзыва, лишь путем обращения в суд, тогда как дисциплинарная власть государства гораздо более велика. Мэр может быть временно отстранен префектом от исполнения своих полномочий представителя государства, если он с ними не справляется; мэр может быть временно отстранен от всех своих обязанностей решением министра внутренних дел либо снят с должности декретом Совета министров.

    В качестве представителя государства мэр обладает следующими полномочиями:

    - регистрация актов гражданского состояния;

    - функции представителя общей полиции;

    - публикация государственных законов и постановлений;

    - организация выборов;

    - удостоверение подписей;

    - составление списков военнообязанных и организация гражданской обороны;

    - надзор за функционированием начальных школ;

    - выдача разрешений на застройку и т.д.

    На практике исполнение этих функций делегируется представителям муниципальной администрации.

    В качестве представителя коммуны мэр обладает тремя типами полномочий: 1) собственные полномочия мэра; 2) полномочия мэра по исполнению решений совета; 3) полномочия, делегированные мэру советом. Кроме того, мэр председательствует на заседаниях совета и готовит проекты решений.

    При осуществлении своих собственных полномочий мэр неподотчетен совету и действует независимо. К основным полномочиям этого типа относится руководство и организация муниципальной полиции и руководство муниципальными службами.

    В двух других случаях совет может давать мэру указания по исполнению и контролировать не только сам факт исполнения, но и соответствие действий указаниям. Могут быть делегированы лишь второстепенные полномочия совета; совет может вернуть себе делегированные полномочия в любой момент. Мэр действует лишь как исполнитель воли совета при выполнении бюджета, при подписании контрактов, при защите интересов коммуны в суде и т.д.

    В принципе мэр должен лично осуществлять все свои полномочия. Однако, закон разрешает ему делегировать часть своих полномочий заместителям либо, если речь идет о полномочиях представителя государства, служащим коммуны. В крупных коммунах делегирование - единственный реально возможный способ осуществления мэром его полномочий.

    Законом от 26 января 1984 г. мэру официально дано право создавать свой кабинет. Кабинет состоит из советников и доверенных лиц, которые назначаются и отстраняются лично мэром по любым мотивам.

    Структура муниципальной администрации как правило соответствует основным компетенциям коммуны. Высшим должностным лицом является генеральный секретарь муниципальных служб, подчиняющийся непосредственно мэру. Генеральный секретарь координирует деятельность муниципальных служб и является прямым начальником муниципальных служащих.

    Департамент

    Департамент, несмотря на появление и быстрое усиление регионов, остается наиболее влиятельным уровнем местной власти. Помимо славного прошлого, это объясняется важностью департаментальной помощи для маленьких коммун (т.е. для подавляющего их большинства), ролью префекта департамента, территориальной организацией политических партий (большинство из них имеют департаментальные отделения, но не имеют региональных), существующей системой выборов в Сенат.

    Во Франции существует 95 департаментов, обладающих единым статусом. К этому числу добавляется Париж, являющийся одновременно департаментом и коммуной, и 4 заморских департамента, являющихся одновременно регионами. И в том, и в другом случае общий статус служит основой, но присутствует и ряд существенных исключений из него.

    На департаментальном уровне существует представительный орган - генеральный совет,- а также президент генерального совета, являющийся главой исполнительной власти, и постоянная комиссия.

    Члены генерального совета избираются прямым всеобщим тайным голосованием сроком на 6 лет. При этом каждые три года происходит ротация, т.е. выборы производятся раз в три года, касаясь при этом лишь половины состава генерального совета. В 1990 г. был принят закон, предусматривавший полное обновление генеральных советов раз в 6 лет, но он был отменен в 1994 г. Выборы проводятся по мажоритарной системе в два тура на основе одномандатных округов, роль которых играют кантоны (единственная функция кантонов, сохранившаяся до сих пор и оправдывающая существование этого уровня территориальной организации). В первом туре необходимо абсолютное большинство голосов, во втором - относительное. Допускаются к участию во втором туре кандидаты, за которых проголосовали в первом не менее 25% от общего числа избирателей кантона.

    Существует определенное число ограничений, относящихся к возможности быть избранным в генеральный совет. Эти ограничения повторяют либо общенациональные принципы (обвинение в суде и т.д.), либо принципы, применимые к выборам в другие местные органы власти (не могут быть избраны префекты и супрефекты, профессиональные военные, работники полиции, служащие департамента и т.д.). Кандидат должен быть каким-то образом связан с данным департаментом (постоянное место жительства, постоянная уплата одного из прямых налогов, недвижимость), но закон допускает выборы лиц никак не связанных с департаментом при условии, что их число не составит после выборов более 1/4 членов генерального совета. Никто не может быть одновременно членом нескольких генеральных советов (за исключением членов Совета Парижа, которые могут быть членами совета еще одного департамента).

    Генеральный совет собирается на пленарные заседания не реже одного раза в триместр. Для того, чтобы заседание состоялось, необходимо присутствие абсолютного большинства генеральных советников. На заседаниях совета председательствует его президент. Префект имеет право присутствовать на заседаниях, как и любой гражданин, но слово ему предоставляется лишь по решению президента совета либо по требованию премьер-министра (до 1982 г. слово предоставлялось префекту по первому требованию).

    Полномочия генерального совета идентичны полномочиям других местных ассамблей во Франции: принятие бюджета, решения по поводу контрактов департамента, создание административных служб депаратмента и т.д. Генеральный совет регулярно использует свое право выражать мнение или позицию совета: это может быть сделано как по инициативе самого совета, так и вследствие обращения других органов власти (государство, региональный или муниципальный совет). Маленькие коммуны довольно часто обращаются за такого рода поддержкой к департаменту. Ни мнения, ни позиции не являются документами, обязательными к исполнению.

    Президент является главой исполнительной власти департамента. Совет избирает его из своего состава сроком на 3 года; новые выборы следуют за очередной ротацией. Выборы проводятся по мажоритарной системе в три тура.

    Полномочия президента генерального совета идентичны полномочиям председателя регионального совета. Основное отличие заключается в том, что президент генерального совета обладает определенными полномочиями в области руководства полицией: он руководит дорожной полицией и полицией портов, управление которыми относится к компетенции департамента. Кроме того, президент осуществляет общее руководство пожарной службой (оперативное руководство является функцией префекта).

    Постоянная комиссия генерального совета избирается последним из своего состава по пропорциональной системе на основе списков. Функцией комиссии является осуществление текущей работы совета в перерывах между сессиями; совет и президент делегируют членам комиссии ряд своих полномочий. Как и в случае с другими уровнями местной власти, делегирование не может касаться основных полномочий (связанных с принципиальными решениями, с бюджетом и т.д.). Одновременно проводятся и выборы заместителей президента, входящих в состав постоянной комиссии. Комиссия обладает некоторыми собственными полномочиями, в частности - правом внеочередного созыва генерального совета.

    Администрация департамента повторяет структуру региональной администрации. Высшее должностное лицо - генеральный директор департаментальных служб - подчиняется непосредственно президенту.

    Рисунок 6. Организационная структура французского департамента.

    Несмотря на сравнительно недавнее создание регионов последние приобретают все большее значение в системе управления и самоуправления. Это связано с двумя характеристиками регионального уровня: расширенные компетенции в области экономического планирования и регулирования и статус региона как основного партнера органов Европейского Союза на инфранациональном уровне.

    В континентальной Франции 21 регион с общим для всех статусом (незначительные вариации предусмотрены для региона Иль-де-Франс, в котором находится Париж). Кроме того, остров Корсика является территориальным сообществом с особым статусом и существует 4 заморских региона (Гийана, Реюньон, Мартиника и Гваделупа), являющиеся одновременно департаментами и пользующиеся рядом исключений из общего статуса.

    Органами управления на уровне региона являются региональный совет, президент совета, постоянная комиссия.

    Выборы в региональный совет регулируются законом от 10 июля 1985 г. Число членов регионального совета варьируется в зависимости от численности населения (например, 197 в Иль-де-Франс, 83 в Аквитании). Депутаты избираются сроком на 6 лет. При выборах используется пропорциональная система, выборы происходят по спискам. Списки обязательно должны быть полными, панаширование и предпочтительное голосование не допускаются. Списки, набравшие менее 5% голосов не участвуют в распределении мест. Перед проведением выборов обязательно объявление кандидатур путем регистрации списков в префектуре, также как внесение залоговой суммы. В 1999 г. в эту систему внесены элементы мажоритарного голосования, в результате она стала смешанной.

    Совет собирается на пленарные заседания не реже одного раза в триместр; возможны и внеочередные заседания. Региональные советы не имеют права проводить свои заседания одновременно с сессиями парламента.

    Региональный совет полномочен принимать решения по любым вопросам, относящимся к компетенции региона, - будь то компетенции, переданные государством, или вытекающие из принципа общей компетенции. Основные полномочия совета сводятся к следующему:

    - принятие бюджета;

    - назначение органов исполнительной власти региона;

    - создание служб администрации региона;

    - принятие программ развития, регионального плана и других документов. Эти документы обязательны для исполнения только для самого региона, но они также регулируют региональные субсидии другим органам власти и способ распределения государственных субсидий.

    Помимо совета на региональном уровне существует еще один коллективный орган: экономический и социальный комитет. Фактически, ассамблея, представляющая экономические и общественные объединения, существовала на региональном уровне с 60-х гг., т.е. еще до создания региональных советов. Деятельность комитета во многом копирует функции экономического и социального совета, существующего на национальном уровне. Функционирование экономического и социального комитета регулируется декретом от 11 октября 1982 г.

    Комитет включает от 40 до 110 членов и формируется следующим образом:

    - 35% представляют предпринимателей и независимые профессии;

    - не менее 35% представляют профсоюзы работающих по найму, обладающие репрезентативностью на национальном уровне и профсоюз преподавателей;

    - не менее 25% представляют организации и объединения, участвующие в общественной жизни региона;

    - не более 5% составляют личности, активно содействующие региональному развитию.

    Выборы представителей происходят в представляемых организациях и объединениях, но выбор этих организаций и распределение квот остается за региональным советом. Экономический и социальный комитет обновляется полностью раз в 6 лет.

    Комитет является исключительно консультативным органом. Однако, по ряду вопросов совет и его президент обязаны запрашивать мнение комитета, хоть и не обязаны ему следовать. Это относится к следующим вопросам:

    - подготовка и осуществление национального плана в регионе;

    - подготовка регионального плана и оценка его результатов;

    - основные направления бюджета.

    Комитет также может высказывать свое мнение по любому вопросу регионального интереса.

    Президент совета является главой исполнительной власти в регионе. Президент избирается региональным советом из своего состава сроком на 6 лет. Выборы проходят по мажоритарной системе в три тура: в двух первых турах необходимо абсолютное большинство, в третьем - относительное.

    После выборов президента региональный совет проводит выборы постоянной комиссии (закон от 6.2.92 г.); этот орган ведет работу в перерывах между сессиями совета. И совет, и президент могут делегировать комиссии (совет) или ее отдельным членам (президент) ряд своих полномочий. Выборы комиссии проводятся по пропорциональной системе, на основе списков. Одновременно проводятся и выборы заместителей президента, входящих в состав постоянной комиссии. Комиссия обладает некоторыми собственными полномочиями, в частности - правом внеочередного созыва регионального совета.

    Президент совета председательствует на заседаниях регионального совета, устанавливает порядок дня и разрабатывает проекты решений. Президент отвечает за выполнение регионального бюджета; он руководит деятельностью региональной администрации, подписывает контракты, утвержденные советом и представляет регион в суде. Кроме этого, президент управляет собственностью региона. Часть своих полномочий президент может делегировать вице-президентам (=членам постоянной комиссии), либо членам совета. При наличии необходимости президент может также делегировать часть своих полномочий, связанных с выполнением компетенций региона, начальникам служб центрального государства на местах. Все перечисленные полномочия президента являются следствием децентрализаторских реформ; до 80-х г. они осуществлялись префектом региона.

    Президент совета единолично руководит администрацией региона. Высшим должностным лицом администрации является генеральный директор региональных служб, непосредственно подчиняющийся президенту регионального совета. Кроме того, президент совета руководит деятельностью тех служб государства в регионе, которые переданы под его начало законом в связи с передачей региону компетенций (при этом служащие сохраняют статус служащих центрального государства, а не региона). Совместно с префектом региона президент совета отвечает за координацию деятельности региональной и государственной администрации на территории региона.

    Территориальные сообщества с особым статусом

    Ряд упомянутых выше исключений из единых для каждого уровня статусов местных сообществ представляет особый интерес. Эти исключения представляют собой попытку учета специфики данных территорий, сочетающуюся со стремлением максимально приблизиться к унифицированным формам управления.

    Регион Корсика

    Предоставление Корсике особого статуса связано прежде всего с мощным автономистским движением, существующим на острове. Тем не менее, в своем решении от 9 мая 1991 г. Конституционный Совет Франции отказался признать существование корсиканского народа, отличного от французского народа.

    Место регионального совета на Корсике занимает Ассамблея Корсики, избираемая по тем же правилам, что и остальные региональные советы. Ассамблея, однако, обладает рядом дополнительных полномочий (закон от 2 марта 1982 г.):

    - право адресовать премьер-министру предложения, касающиеся организации местного самоуправления на Корсике, с учетом возможных изменений в существующем законодательстве или его адаптации;

    - право адресовать такие же предложения, относящиеся к экономическому, социальному и культурному развитию Корсики;

    - право адресовать премьер-министру предложения, касающиеся функционирования служб государства на Корсике.

    Премьер-министр обязан подтвердить получение и дать, в указанный им срок, обстоятельный ответ Ассамблее.

    Наряду экономическим и социальным советом при Ассамблее действует также совет по культуре, образованию и образу жизни. Он формируется из представителей соответствующих сфер деятельности на основе тех же принципов, что и экономический и социальный совет (=комитет в континентальных регионах). Оба совета имеют консультативные полномочия.

    Регионы (департаменты) Гийана, Мартиника, Гваделупа и Реюньон

    Каждый из четырех заморских регионов является одновременно департаментом. Первоначально децентрализаторские реформы предполагали создание в каждом из этих сообществ единого совета, объединяющего функции генерального и регионального советов. Однако, Конституционный Совет признал такое объединение противоречащим Конституции, поскольку предполагающим слишком большое отличие от основной схемы. Таки образом, на территории каждого заморского сообщества функционирует по два совета.

    Региональные советы пользуются теми же дополнительными правами, что и Ассамблея Корсики. При них также действуют два консультативных комитета, сформированных на основе вышеназванных принципов. Кроме этого, правительство может запросить мнение совета по поводу проектов договоров и соглашений о сотрудничестве между Францией и странами Карибского бассейна (в случае с Гийаной, Мартиникой, Гваделупой), Францией и странами Индийского океана в случае с Реюньоном.

    Генеральные советы также имеют дополнительные полномочия. Во-первых, их мнение обязательно запрашивается относительно всех проектов законов и декретов, касающихся возможных мер по адаптапции общих принципов управления к специфике заморских департаментов. Во-вторых, генеральные советы могут обращаться к правительству с предложением принять специальные меры по отношению к ним.

    Коммуны Париж, Лион, Марсель

    Три самых крупных коммуны Франции разделены на округа (arrondissements). В Париже 20 округов, в Марселе 16 и в Лионе 9. Выборы в муниципальный совет проводятся по округам; число членов муниципального совета - 163 в Париже, 101 в Марселе, 73 в Лионе. Одновременно избираются советники округа. Совет округа состоит из советников округа и муниципальных советников, избранных на территории данного округа, тогда как муниципальный совет состоит только из муниципальных советников. В каждом округе советом избирается мэр из числа членов муниципального совета; он не может быть одновременно мэром коммуны. Полномочия совета округа крайне малочисленны (преимущественно выражение мнений и пожеланий), но совету или его отдельным членам могут быть делегированы некоторые полномочия мэра коммуны или муниципального совета. На практике служащим округа делегируются полномочия мэра как представителя государства. При совете округа действует консультационный и инициативный комитет, объединяющий представителей местных ассоциаций.

    Совет Парижа

    Париж одновременно является коммуной и департаментом. На его территории действует единый выборный орган - Совет Парижа - объединяющий функции муниципального и генерального советов. Выборы в Совет Парижа проводятся раз в 6 лет, в рамках округов, по пропорциональной системе на основе списков. Мэр Парижа является одновременно президентом генерального совета. У Парижа два разных, взаимонезависимых бюджета - департамента и коммуны - принимаемые одной и той же ассамблеей, Советом Парижа. Совет проводит одни заседания в качестве муниципального, другие - в качестве генерального; при этом соблюдаются соответствующие случаю национальные нормы.

    Компетенции территориальных сообществ и средства их выполнения

    Принципы распределения компетенций

    С формальной точки зрения реформа по децентрализации осуществила не перераспределение компетенций, а распределение тех компетенций, которые переданы местной власти государством. Фактически же различия между этими двумя понятиями почти незаметны. Реформаторы исходили из двух основных посылок: во-первых, необходимо передать каждому уровню власти те полномочия, которые максимально соответствуют (и могут быть эффективно организованы) именно этому уровню. Во-вторых, компетенции должны быть объединены в блоки, с тем чтобы обеспечить их сравнительную однородность и сгруппированность и чтобы обеспечить минимум ясности в разграничении сфер деятельности.

    Наряду с компетенциями, переданными государством в рамках децентрализации, местные органы власти продолжают подчиняться действию принципа общей компетенции. Его реальное применение подчиняется ряду ограничений и обладает рядом характерных черт. Деятельность любого органа власти в рамках принципа общей компетенции не может затрагивать сферы полномочий, законодательно закрепленные за другим уровнем власти, будь то местное сообщество или государство. Ряд компетенций, прежде всего переданные государством, являются обязательными для выполнения, - и, следовательно, должны обязательно присутствовать в бюджете и отражаться в структуре административных служб местного сообщества. Лишь остающиеся ресурсы используются для расширения сферы компетенций. Наконец, некоторые компетенции могут быть законодательно признаны факультативными компетенциями местной власти (например, организация внеклассных мероприятий в школах, организация преподавания факультативных предметов, отдельные меры в области экономического развития, контакты с зарубежными местными органами власти и т.д.). Законодательное признание в данном случае не носит разрешительного характера, поскольку эти и другие компетенции теоретически считаются дозволенными, не будучи запрещенными. Однако, юридическое оформление любой компетенции регламентирует ее, устанавливая границы дозволенного. С другой стороны, при выполнении предписанных нормативным актом условий местное сообщество может рассчитывать на организационную, информационную и финансовую поддержку государства в данной области.

    При наличии необходимых ресурсов, французские местные власти охотно расширяют сферы своей деятельности. Однако, реально это остается возможным лишь для меньшинства территориальных сообществ.

    Таблица 14. Распределение компетенций между разными уровнями власти во Франции, произведенное в 80-х гг.

     

     

    Муниципальные власти

    Департамент

    Регион

    Государство

     

     

     

     

     

     

    1

     

    2

    3

    4

    5

    ОБРАЗОВАНИЕ

     

    Создание, строительнство и содержание зданий начальных школ

    Создание, строительнство и содержание зданий средних школ

    Создание, строительнство и содержание зданий лицеев (старшие классы) и специально-технического образования

    Высшее образование. Разработка программ, набор и оплата преподавателей, организация учебного процесса на всех уровнях образования

     

     

     

     

     

     

    ДОРОГИ

     

    Содержание и строительство улиц и дорог местного значения (проселочные и т.д.)

    Содержание и строительство дорог департаментального значения (шоссейных)

    Содержание и строительство дорог регионального значения

    Содержание и строительство национальных автомагистралей

     

     

     

     

     

     

    ОБЩЕСТВЕННЫЙ ТРАНСПОРТ

     

    Городской общественный транспорт. Школьный транспорт в пределах городской черты

    Пригородный и междугородный транспорт внутри департамента. Школьный транспорт за пределами городской черты

    Междугородный транспорт

    Железнодорожный транспорт, общий контроль и регламентирование

     

     

     

     

     

     

    ПОРТЫ

     

    Порты отдыха

    Торговые и рыболовные порты

    Содержание судоходных рек и каналов, порты регионального значения

    Порты национального значения, регламентация и контроль

     

     

     

     

     

     

    ЭКОНОМИЧЕСКОЕ ПЛАНИРОВАНИЕ

     

    Межмуниципальные договора

    Программа помощи сельским коммунам

    Региональный план; приоритетные программы

    Национальный план

     

     

     

     

     

     

    ТЕРРИТОРИАЛЬНОЕ ПЛАНИРОВАНИЕ, УРБАНИЗМ

     

    Муниципальная схема застройки. Выдача разрешений на строительство. Участие в градостроительстве, жилищное строительство

    Департаментальная схема организации территории. Организация зон отдыха и туризма

    Региональная схема обустройства территории. Создание региональных природных парков

    Контроль и регламентирование. Национальные парки, охрана памятников

     

     

     

     

     

     

     

     

    Общественная санитария и гигиена

    Контроль и регламентирование

     

     

    Деятельность в области культуры, создание библиотек и музеев

    Контроль и регламентирование

     

     

     

     

     

     

     

     

    Коммунальные услуги. Мусоросборка и переработка

    Социальная помощь и деятельность в области здоровья: помощь материнству и детству, семьям, пенсионерам, инвалидам, борьба с раком и туберкулезом. Профессиональная реабилитация и проблема занятости

    Профессиональное обучение, повышение квалификации, обучение без отрыва от производства, наставничество и ученичество

    Социальное страхование и медицина. Борьба с долговременной безработицей и т.д. Контроль и регламентирование

    Финансы местных органов власти

    Местные органы власти имеют самостоятельные бюджеты. Бюджет на каждый год готовится главой исполнительной власти и утверждается, с возможными дополнениями и изменениями, соответствующим советом. В течение финансового года, но до начала следующего принимается, как правило, дополнительный бюджет, выравнивающий возникающие несоответствия между первоначальным бюджетом и фактическими поступлениями и расходами. По истечении финансового года глава исполнительной власти предоставляет совету отчет о выполнении бюджета.

    Реальная способность местных органов власти осуществлять свои компетенции определяется, помимо прочего, структурой и размерами бюджетных поступлений, также как и степенью свободы при распоряжении этими ресурсами. Как и во многих других областях, в области финансов нормы, управляющие деятельностью разных уровней власти близки, почти идентичны.

    Финансовые поступления в местные бюджеты состоят из следующих элементов:

    - прямые собственные местные налоги;

    - сборы и косвенные налоги;

    - налоги и сборы, переданные государством в связи с децентрализацией;

    - трансферты и субсидии государства либо других территориальных сообществ;

    - плата за услуги, доходы от экономической деятельности и собственности сообществ, займы.

    Таблица 15. Приблизительная структура доходов территориальных сообществ в во Франции (в %):

    Тип сообщества

    Тип ресурсов

    Коммуны

    Департаменты

    Регионы

    Налоги и сборы

     

    40

    50

    54

    Трансферты и субсидии

     

    32

    37

    30

    Займы

     

    16

    9

    11

    Доходы от экономической деятельности и собственности

    12

    4

    5

    ИТОГО:

    100

    100

    100

    Местные прямые налоги

    Сложная и противоречивая система налогообложения на местном уровне, основанная на так называемых фиктивных налогах, была отменена ордоннансом от 27 января 1959 г. Однако, новые налоги, введенные этой реформой, реально применяются лишь с 1974 г., поскольку потребовалась длительная предварительная работа по переоценке недвижимости на всей территории Франции. Эти налоги являются общими для коммун, департаментов и, с некоторыми исключениями, регионов. Современная система основана на четырех основных прямых налогах:

    - поземельный налог с незастроенных участков;

    - поземельный налог с застроенных участков (налог на строения);

    - жилищный налог;

    - налог на профессию.

    Поземельный налог с незастроенных участков уплачивается собственниками участков по состоянию на 1 января отчетного года. Не подвергаются налогообложению участки, являющиеся собственностью государства и не используемые для получения дохода. Базой налогообложения являются 80% кадастровой наемной стоимости. Ставка налога устанавливается местным советом. Существует установленный на национальном уровне максимальный предел ставки: она не может превышать более, чем в 2,5 раза среднюю ставку по данному департаменту (для коммун) или среднюю ставку по стране (для департаментов и для коммун, если она выше средней ставки департамента). Кроме того, повышение или понижение ставки этого налога должно одновременно вызвать повышение или понижение, соответственно, ставки жилищного налога на то же количество пунктов. Последняя полная ревизия базы налога проводилась в 1961 г.; в 1980 г. была проведена рыночная переоценка.

    Налог на строения уплачивается собственниками любых строений. Не облагаются налогом объекты, являющиеся собственностью государства и не приносящие дохода и строения, использующиеся для нужд сельского хозяйства. Базой налогообложения служат 50% кадастровой наемной стоимости строения; ставка устанавливается советом. Существуют те же ограничения ставок, что и для предыдущего налога. Фактически, около 19% площадей, потенциально подверженных действию этого налога, им не облагаются, за счет временных освобождений на основе различных критериев (новостройки, покупка с использованием льгот или кредитов и т.д.).

    Жилищный налог отменен в 2001 г., но фактически продолжает собираться (некторые статьи закона вступают в силу лишь через несколько лет). Он должен платиться каждым физическим лицом, проживающим в жилом помещении на территории данного сообщества. Является ли жилец собственником или квартиросъемщиком, для налогообложения значения не имеет. От налогообложения освобождаются интернаты и общежития. Налоговая база определяется на основе кадастровой наемной стоимости жилья. Ставка принимается советом с учетом перечисленных выше ограничений. Этот налог часто рассматривается как несправедливый; в 1990 г. была начата реформа, направленная на изменение базы налогообложения (пока - только применительно к департаментальной части налога). Базой должен служить доход нанимателя (собственника). Фактически этот аспект уже давно учитывается при сборе налога (на всех уровнях) путем введения ряда скидок: обязательная скидка на содержание семьи (10% при двух иждивенцах плюс еще 15% при большем их количестве); факультативные скидки с базы (максимальная величина - 30%). От налога частично или полностью освобождаются лица, не облагаемые подоходным налогом. Жилищный налог собирается только в пользу коммун и департаментов.

    Налог на профессию, в отличии от предыдущих, введен в своем нынешнем виде законом от 29 июля 1975 г. (применяется с 1976 г.). Налог уплачивается всеми физическими и юридическими лицами, занимающимися ненаемной деятельностью с целью получения прибыли (от крупных предприятий до кустарей-одиночек, врачей или адвокатов с частной практикой и т.д.). База налогообложения складывается из двух элементов:

    - 84% наемной стоимости основных фондов, рассчитанной для определенного периода;

    - 1/5 совокупной заработной платы, выплаченной предприятием в предпоследний год по отношению к отчетному году (1/10 для предприятий с некоммерческими доходами, если общее число работающих по найму меньше 5).

    К установленной таким образом базе применяется обязательная скидка равная 16%; кроме того, существуют дополнительные скидки с базы, устанавливаемые в зависимости от абсолютной стоимости фондов, при приеме на работу новых работников и т.д.

    Ставка налога на профессию устанавливается местным советом, но существуют ограничения. Ставка не может быть выше ставки жилищного налога, принятой тем же советом, либо выше среднего арифметического ставок трех предыдущих налогов, либо превышать более чем в 2 раза среднюю национальную ставку налога на профессию. Минимальной ставки не существует. Налог на профессию поступает только в бюджеты коммун и департаментов, минуя регион.

    Налог на профессию требует очень большой деликатности в своем применении. Во многих случаях (т.е. за исключением маленьких коммун) он является основным налоговым источником дохода. Однако, высокий налог отпугивает предпринимателей и лиц свободный профессий,- тем более, что он может оказаться значительно меньше в радиусе нескольких километров. Чтобы избежать замкнутого круга, государством в обязательном порядке установлены многочисленные освобождения от налога, применяемые к малым предприятиям и индивидуальным предпринимателям, особенно в сфере традиционных сельских профессий, специальные льготы при обустройстве территории и т.д. В конечном счете, более 40% потенциальных налогоплательщиков данным налогом не облагаются.

    Поскольку именно с налогом на профессию преимущественно связано неравенство коммун в области финансов, часть поступлений от этого налога отчисляется в государственный фонд выравнивания. Средства из этого фонда распределяются между коммунами, имеющими финансовые трудности. Однако, фактическая значимость этого перераспределения крайне невелика, поскольку отчисляемый процент достаточно мал, а перераспределение касается более, чем половину коммун. Своеобразный фонд перераспределния существует и на уровне департаментов: часть профессионального налога, полученного с предприятий с особым налоговым статусом (металлургические, химические предприятия, электростанции и порты), распределяется между коммунами.

    В настоящий момент разрабатывается проект (далеко не первый) по замене профессионального налога на налог с добавленной стоимости.

    Наряду с четырьмя основными налогами, коммуны могут вводить другие, в частности - налог сборки мусора и транспортный налог. Оба налога имеют достаточно неопределенный юридический статус: с одной стороны, они взимаются за конкретные услуги и с этой точки зрения могут рассматриваться как доходы от деятельности коммунальных служб (оплата деятельности). С другой стороны, налоги взимаются унифицированно с лиц и организаций, соответствующих определенным критериям, вне зависимости от конкретного объема услуг,- т.е., приближаются по своим характеристикам к другим налогам.

    Налог сборки мусора выплачивается теми же лицами и организациями, что и налог на постройки. База обоих налогов идентична, ставка устанавливается отдельно муниципальным советом.

    Транспортный налог, доходы от которого используются для организации общественного транспорта, выплачивается предприятиями, на которых работает более 9 человек. Базой служит совокупный размер заработной платы, а ставка не может превышать 0,5% (1% в коммунах с числом жителей более 100 000).

    Число косвенных налогов очень велико, но их доля в доходах крайне мала, ввиду низких ставок и баз налогообложения (исключением является региональный налог на сделки по отчуждению имущества). Основные косвенные налоги:

    - налог на оснащение и оборудование. Взимается при строительстве и расширении зданий с ведущего строительство. Выплачивается при получении разрешения на строительство, база определяется по единой национальной шкале, исходя из стоимости зданий.

    - налог на использование электроэнергии. Взимается с пользователей низкого и среднего уровня потребления, т.е. преимущественно с частных лиц. База определяется на основе потребляемого количества энергии. Выплачивается при оплате электроэнергии.

    - налог на превышение плотности заселения. Взимается с подрядчиков, строящих здания, использование которых приведет к превышению коэффициента плотности заселения. Коэффициент устанавливается на национальном уровне, но коммуны могут его ужесточать. Выплачивается при получении разрешения на строительство.

    - налоги на сделки по отчуждению имущества. Фактически, эти налоги являются дополнительными к основным регистрационным сборам. Коммуны получают дополнительный налог при уплате государственных и департаментальных (см. ниже) сборов, департаменты - при уплате государственных сборов, регионы - при уплате департаментальных сборов. Кроме этого, регион устанавливает дополнительный налог на выдачу водительских прав.

    Другие косвенные налоги приносят мизерные доходы. Это налог на спектакли и концерты, налог на право на разлив спиртных напитков, на право на охоту, на игру в шары и кегли и т.д.

    В связи с децентрализацией государство передало департаментам и регионам ряд сборов. Их доля в доходах соответствующих бюджетов достаточно велика и продолжает расти.

    Автомобильная виньетка, переданная департаменту, является налогом на автотранспотрные средства. Не подлежат налогообложению автомобили старше 25 лет, общественный транспорт, автомобили пожарной службы, скорой помощи, такси, катафалки и т.д. База определяется на основе мощности двигателя. Ставки определяются государством и департаменты могут лишь незначительно изменять их: в пределах 5% от установленной ставки. Налог выплачивается ежегодно.

    Налог на технический паспорт передан региону. Подлежат налогообложению все автотранспортные средства при выдаче технического паспорта на территории региона. База определяется на основе мощности двигателя, ставка принимается региональным советом.

    Регистрационный сбор за заключение сделок по продаже недвижимости осуществляется департаментом. Это не единственный сбор, выплачиваемый при заключении такого рода сделок; остальные уплачиваются в пользу государства. Департамент взимает также сбор за рекламу недвижимости с целью продажи.

    Государственные трансферты

    Французское государство осуществляет значительное число трансфертов в пользу местных сообществ. Если в среднем по стране трансферты составляют около трети доходной части местных бюджетов, то в сообществах с незначительным фискальным потенциалом их объем может превышать 80% фактических поступлений в местный бюджет.

    Общая дотация децентрализации (dotation générale de décentralisation) предназначена для финансовой компенсации расходов, которые несут местные сообщества в связи с децентрализацией и передачей им компетенций. Ее адресатом являются все территориальные сообщества, а сумма индексируется каждый год в соответствии с реальными расходами по выполнению переданных компетенций за предшествовавший год. В последние годы намечается отчетливая тенденция к сокращению государственных выплат в рамках общей дотации. В начале 90-х гг. эта дотация составляла около 25% от общей суммы государственных трансфертов в пользу территориальных сообществ.

    Глобальная дотация функционирования (dotation globale de fonctionnement) также адресована всем сообществам; они вправе использовать эту дотацию по своему усмотрению в рамках своих компетенций. Основанием для исчисления суммы дотации, предназначенной каждому конкретному сообществу, являются такие показатели как численность населения, фискальный потенциал, протяженность дорожной сети и их отношение к средним для данного типа сообщества показателям. Для более дробного и дифференцированного подхода к коммунам - получающим, впрочем, 77% от суммы, предназначенной всем типам сообществ - дотация изначально делится на три части. Распределение каждой части основано на разных критериях. Базовая дотация рассчитывается исходя из численности населения коммуны, причем расчетная сумма на жителя увеличивается с увеличением числа жителей коммуны; дотация выравнивания опирается на расчет фискального потенциала коммуны, ее расходов и, с другой стороны, доходов населения; дотация компенсации, расчет которой основан на численности школьников на территории коммуны, протяженность дорог, объем социального жилищного строительства и эксплуатации.

    Существует также значительное число менее значительных трансфертов, предназначенных как всем сообществам, так и их отдельным группам: дотация на оборудование; возврат суммы НДС, уплаченного в рамках ивестиционных проектов; специфические (целевые) субвенции; дотация городской солидарности; дотация сельскохозяйственного развития и т.д. Однако общая (25% всех трансфертов) и глобальная (40 %) дотации формируют основной объем трансфертов. По значительности их догоняют лишь государственные компенсации, выплачиваемые территориальным сообществам за убытки, полученные в результате введения государством налоговых льгот (21%). В самом деле, если государство, путем принятия закона или декрета, устанавливает новые налоговые льготы, это может принести ущерб бюджету местных сообществ, на территории которых проживают лица или находятся предприятия, подлежащие льготному налогообложению, - если льготы распространяются и на местные налоги и сборы. В этом случае сумма ущерба высчитывается и возмещается сообществам государством.

    Межкоммунальное сотрудничество

    Неспособность к полноценному самостоятельному выполнению компетенций является нормой для большинства французских коммун, ввиду их малочисленности и, соответственно, небольшого налогового потенциала. С другой стороны, все крупные городские агломерации представляют собой совокупность самостоятельных коммун, руководство которых может принадлежать к разным политическим партиям, а уровень экономического развития существенно различаться. Фактически, необходимость сотрудничества становится очевидной в двух основных формах: проблема сотрудничества между сельскими коммунами с целью объединения финансовых и организационных усилий, и, с другой стороны, проблема сотрудничества между коммунами, входящими в одну агломерацию с целью рационального управления городом как единым социо-экономическим образованием.

    Французское административное право предусматривает возможность создания большого количества разных органов сотрудничества. В большинстве случаев (см. ниже об исключениях) речь идет о добровольном создании. Однако, государство сохраняет за собой контроль и регулирование межкоммунального сотрудничества. Коммуны не имеют права создавать органы сотрудничества, не предусмотренные законом,- в этой области действует позитивное регулирование. То же самое справедливо и по отношению к внутренней структуре, фискальному режиму и полномочиям органов сотрудничества.

    Три основные формы сотрудничества, используемые преимущественно сельскими коммунами - это синдикат коммун, дистрикт и сообщество коммун.

    Синдикат коммун (syndicat des communes) создан как форма сотрудничества законом от 22 марта 1890 г., впоследствии неоднократно измененным и дополненным. Существует два типа синдикатов: монофункциональные (syndicat à vocation unique), т.е. созданные для выполнения одной какой-либо задачи (электроснабжение, водоснабжение и т.д.) и полифункциональные (syndicat à vocation multiple). Инициатром создания синдиката являются либо заинтересованные советы, либо префект департамента. В любом случае именно префект устанавливает, по своему усмотрению, список заинтересованных коммун. Решение принимается на основе этого списка путем голосования советов (с конца 70-х гг. насильственное создание не применяется). Решение считается принятым, если большинство советов проголосовали за (при этом в состав синдиката входят и те коммуны, советы которых проголосовали против). Большинство должно быть квалифицированным: либо 2/3 советов, представляющие не менее половины общего населения будущего синдиката, либо половина советов как минимум, представляющих не менее 2/3 общего населения. Решение утверждается декретом министра внутренних дел; в случае единогласного решения достаточно постановления префекта. Синдикат управляется Комитетом, состоящим из представителей муниципальных советов (по 2 от совета). Комитет утверждает устав синдиката, указывающий его задачи, обязательно входящие в рамки компетенций коммун, и срок, на который он создается. Синдикат является юридическим лицом и обладает самостоятельным бюджетом. Бюджет составляется за счет взносов коммун (основная составляющая доходов синдиката), государственноых субсидий, займов и платы за предоставляемые услуги. Синдикат не обладает собственными налогами. В период существования синдиката коммуны не имеют права выполнять те компетенции, которые они ему передали.

    Несмотря на достаточно жесткое регулирование условий создания и деятельности синдиката, эта форма сотрудничества пользуется большим успехом. К началу 90-х гг. во Франции насчитывалось около 2 000 полифункциональных и около 12 000 монофункциональных синдикатов.

    Дистрикт (district) был создан ордоннансом от 5 января 1959 г. Первоначально он существовал в виде городского дистрикта; однако, успех этой формы сотрудничества в сельской местности привел к отмене в 1970 г. термина городской. Фактически дистрикт объединяет в большинстве случаев небольшие города с окружающими их пригородными и сельскими коммунами. Механизм создания дистрикта полностью повторяет механизм образования синдиката. Для руководства дистриктом создается совет, включающий представителей муниципальных советов в количестве, пропорциональном населению каждой коммуны. Ряд компетенций обязательно передается дистрикту: жилищное строительство и пожарная служба. Кроме этого, в компетенцию дистрикта автоматически включаются функции существовавших на данной территории синдикатов. К числу источников бюджетных поступлений добавляются налоговые поступления: совет дистрикта устанавливает ставку налогообложения по прямым местным налогам на тех же правах, что и территориальные сообщества. Однако, дистрикт может принять решение о переходе на режим финансирования синдиката. К началу 90-х гг. во Франции существовало около 200 дистриктов.

    Сообщество коммун (communauté des communes) создано законом от 6 февраля 1992 г. Основной задачей этой формы сотрудничества является экономическое развитие входящих в нее коммун. Механизм образования остается тем же, что и для синдикатов и дистриктов. Совет сообщества состоит из представителей муниципальных советов пропорционально численности населения, причем каждая коммуна должна иметь как минимум одного представителя и ни одна коммуна не может иметь более половины мест в совете. Все полномочия по территориальному планированию и благоустройству, также как и все полномочия в области экономического развития передаются сообществу в обязательном порядке. Сообществу автоматически передаются все функции существовавших на данной территории синдикатов и дистриктов. Кроме того, сообществу обязательно передается как минимум одна из следующих компетенций: охрана окружающей среды; жилищное строительство; содержание дорожной сети; спортивные и культурные сооружения, содержание начальных школ и детских садов. Что касается финансовой базы, сообщество коммун может выбирать между режимом городского сообщества и сообщества городов (см. ниже).

    Перечисленные формы сотрудничества могут использоваться и городскими коммунами - в частности, дистрикт и сообщество коммун. Однако, ввиду необходимости гораздо большего единства руководства при управлении городской агломерацией, были созданы формы, специально предназначенные для крупных городов. Наиболее распространены две формы сотрудничества: городское сообщество и сообщество городов.

    Создание городских сообществ (communauté urbaine) предусмотрено законом от 31 декабря 1966 г., измененным и дополненным законами от 31 декабря 1982 г. и от 6 февраля 1992 г. Законом 1966 г. четыре городских сообщества были созданы принудительно: Бордо, Лилль, Лион и Страсбург. Остальные городские сообщества создаются добровольно коммунами агломерации; с момента выхода закона было создано еще шесть сообществ. Городское сообщество может быть создано в агломерациях с численностью населения не менее 20 000 жителей. Решение принимается большинством муниципальных советов по тем же правилам, что и при создании синдиката или дистрикта. Создание сообщества утверждается министерским декретом, без ограничения срока существования. Муниципальные советы избирают из своего состава совет городского сообщества. В зависимости от числа коммун и их населения, совет может включать от 50 до 140 членов. Выборы в совет организуются по сложной многоэтапной системе. На первом этапе, общий список членов совета формируется путем переговоров между советами и выносится на голосование (предполагается, что список достаточно цельный в том, что касается политических позиций и совместимости кандидатов). Список принимается только при условии, что за него проголосовали не менее 2/3 участвующих муниципальных советов, представляющих в сумме не менее 3/4 общего населения сообщества, либо наоборот. Если подобный список не может быть сформирован, либо не принимается, проводятся выборы по спискам, на основе пропорциональной системы с распределением по методу наибольшего среднего. Если и этот вариант оказывается невозможным, используется пропорциональная система с распределением по методу наибольшего остатка. В последнем случае ряд маленьких коммун может оказаться непредставленным в совете сообщества. Во избежание дискриминации эти коммуны обладают следующими правами:

    - право требовать созыва совета;

    - право мэров присутствовать на заседаниях совета с совещательным голосом;

    - право требовать раз в год вынесения какого-либо вопроса в порядок дня.

    Совет избирает своего президента и вице-президентов. Основные полномочия распределяются между исполнительной властью и советом в соответствии с общими принципами.

    В соответствии с законом 1982 г. коммуны передают городскому сообществу следующие компетенции:

    - межкоммунальные хартии развития и благоустройства, планы землепользования и планы застройки, программы жилищного строительства;

    - создание и оборудование специальных зон (промышленных, портовых, новых районов, реконструкции и т.д.);

    - строительство и содержание зданий школ, построенных в указанных зонах;

    - служба противопожарной безопасности;

    - городской пассажирский транспорт;

    - лицеи и колледжи;

    - водоснабжение и мусоросборка;

    - создание и управление кладбищами и крематориями;

    - бойни и рынки;

    - дорожное движение и указатели;

    - паркинги.

    Как видно из этого списка, происходит фактическое перемещение центра управления с уровня коммун на уровень сообщества. Кроме того, часть компетенций вынужден уступить сообществу департамент. На городские сообщества распространяется также клаузула общей компетенции.

    В области культуры, спортивных сооружений, санитарных и социальных служб, озеленения и освещения совет сообщества может взять на себя выполнение компетенций коммун не запрашивая согласия последних. Закон предусматривает возможность добровольной передачи коммунами других своих компетенций сообществу, также как и возможность для сообщества вернуть некоторые компетенции коммунам. В обоих случаях обязательно решение совета сообщества, принятое квалифицированным большинством.

    Помимо качества юридического лица, городские сообщества обладают полной финансовой самостоятельностью и не зависят в этом отношении от коммун. Основу доходов бюджета сообщества составляют местные налоги, которые оно устанавливает на тех же основаниях, что и традиционные территориальные сообщества. К налогам добавляются государственные субсидии и дотации, сборы и выплаты за предоставляемые услуги.

    Сообщества городов (communautés des villes) созданы законом от 6 февраля 1992 г. Механизм образования сообществ практически идентичен механизму создания сообществ коммун; то же справедливо в отношении компетенций. Финансовый режим обладает рядом особенностей: основные доходы бюджета сообщества, полностью независимого от коммун, формируются за счет полной передачи профессионального налога коммунами сообществу. Совет сообщества устанавливает ставку налога. Предусмотрен механизм обратной компенсации, когда часть полученного налога распределяется между коммунами, на территории которых он собран. Наряду с налогом доходы формируются за счет других классических источников, включая государственные субсидии и дотации. Городские сообщества могут, на основе решения большинства муниципальных советов и совета сообщества, преобразоваться в сообщества городов.

    В организованном сотрудничестве могут быть заинтересованы не только коммуны, но и департаменты и регионы. Наряду с дву- и многосторонними соглашениями по конкретной проблеме, основной формой такого сотрудничества являются смешанные синдикаты, возможность создания которых предусмотрена декретом от 20 мая 1955 г. Членами смешанного синдиката могут являться департаменты, регионы, коммуны, все виды сообществ, объединений и синдикатов коммун, торговые, промышленные и сельскохозяйственные палаты, общественные учреждения и организации. В состав синдиката обязательно должно входить хотя бы одно территориальное сообщество. Синдикат создается единогласным решением всех участников; это решение утверждается министром внутренних дел. Управление синдикатом и его финансирование подчиняется тем же правилам, что и для синдиката коммун.

    История появления различных форм сотрудничества характерна для французской системы управления: идет постоянный поиск некоего среднего варианта, который позволил бы одновременно сохранить коммуны как исторически сложившиеся образования, обеспечить максимальную эффективность деятельности местных органов власти и найти компромисс между добровольностью сотрудничества и общим обязательным интересом. Во многом разнообразие форм сотрудничества (перечислены лишь основные) связано с безуспешностью попыток центральной власти организовать слияние маленьких коммун. Последняя такая попытка была предпринята в 1971 г. Неудачи связаны с особой и необычайно эффективной системой территориального представительства, функционирующей во Франции.

    Прямое государственное управление и контроль

    Прямое государственное управление на местах осуществляется во Франции на всех уровнях территориальной организации. Органами общей компетенции являются префект региона, префект департамента и супрефект округа. Кроме этого, существуют органы специальной компетенции: на уровне регионов и департаментов, а для некоторых служб - и на уровне округов, кантонов и коммун (управления строительства и оборудования, социальные службы, управление сельским хозяйством, полицейские структуры, управления дорожного строительства и др.). Наряду с исполнительно-распорядительной и оперативной деятельностью, органы государственного управления выполняют важную функцию контроля за деятельностью органов самоуправления.

    Префекты и супрефекты назначаются и освобождаются от должности премьер-министром по представлению министра внутренних дел. На территории своей административно-территориальной единицы префект является одновременно представителем государства и представителем правительства (в частности, премьер-министра и министра внутренних дел). Эти разные роли влекут за собой разные правовые последствия. Деятельность префекта опирается на его администрацию, формирующую префектуру; в округах существуют супрефектуры. Деятельностью префектуры руководит ее генеральный секретарь, непосредственно подчиняющийся префекту.

    Закон от 2 марта 1982 года о децентрализации отменил все положения, подчинявшие местные нормативные акты мерам контроля до их исполнения. С момента вступления в силу этого закона акты органов самоуправления действуют без предварительного утверждения префектом. В то же время закон не отменяет полностью механизм контроля со стороны центра. Кроме того, этот закон сохраняет ряд ранее принятых положений и устанавливает новый тип контроля в двух крупных сферах: соблюдение законности, бюджетный и финансовый контроль.

    В соответствии с законом 1982 г. сохраняются также опека над лицами (приостановка исполнения обязанностей и отзыв мэра и его заместителей), роспуск коммунального совета (в соответствии с процедурой, определенной законом), право замещения в отношении мэра или председателя генерального совета при неисполнении ими делегированных им полномочий государственного управления, руководство государственной полицией.

    Контроль за законностью является постоянным: представительные и исполнительные органы местных сообществ обязаны передавать копии принятых ими нормативных актов в префектуру в четырехдневный срок. Контрольные полномочия префекта включают в себя: обязательство для префекта проверять законность передаваемых ему решений (решения местных советов, полицейские распоряжения, акты регламентирующего характера, соглашения, отдельные решения по служащим, разрешения на застройку); возможность для префекта обратиться к административному судье - единственному в настоящее время компетентному лицу, имеющему право выносить решения о незаконности нормативного акта, принятого органом местного сообщества; префект может сопровождать это требованием по отсрочке исполнения, предоставляемой ему по праву при условии, что вступление в силу такого нормативного акта может повлечь серьезные негативные последствия. Префект также обязан предварительно или, по крайней мере, одновременно с подачей жалобы судье, информировать об этом местное сообщество.

    За бюджетными нормативными актами местных коллективов префект осуществляет особый контроль. Он идет дальше контроля законности, поскольку разрешает префекту устанавливать бюджет местного коллектива. Если бюджет местного сообщества на текущий год не принят в установленный законом срок (до 31 марта), префект сам формирует бюджет, который утверждается - без права вето - представительным органом. То же самое происходит, в рамках предусмотренной законом процедуры, если бюджет не сбалансирован. Префект также контролирует включение в бюджет сообществ обязательных статей расходов. Если какая-либо обязательная статья упущена, префект, после обращения в региональную счетную палату, сам вносит ее в бюджет сообщества и обеспечивает соответствующие расходы за счет расходов на необязательные полномочия.

    Остановимся на некоторых полномочиях префекта как органа прямого государственного управления. Как уже отмечалось, он представляет интересы государства в департаменте. В этом отношении префект осуществляет следующие функции:

    - Политические функции: представляет государство во всех официальных мероприятиях, проводимых в рамках департамента и играет в них главную роль. Он информирует руководство государства о местных событиях, об эволюции общественного мнения, а управляемых - о правительственной политике, которую он обязан разъяснять и защищать. Он также должен поддерживать отношения со всеми влиятельными лицами, экономическими и политическими группами, действующими в данном департаменте.

    - Юридические функции: подписывает в департаменте все контракты, заключаемые от имени государства с юридическими (расположенными на территории коммуны) или частными (предприятия, пользующие финансовой поддержкой государства) лицами, представляет государство в судебных органах (обращается с иском в суды при возникновении административных споров).

    - Полицейские функции: принимает меры по поддержанию нормального порядка, безопасности, в случае, если это выходит за рамки территории коммуны; вмешивается в работу административной полиции, если необходимо принятие срочных полицейских мер при проведении демонстраций, либо иного нарушения общественного спокойствия (в коммунах, где учреждена государственная полиция); контролирует деятельность полиции в отношении получения разрешения на проведение охоты, рыбной ловли, спортивных игр, а также принятие необходимых мер в отношении психически больных и иностранцев.

    Префект обеспечивает нормальное управление государственными службами департамента. В этой области его функции сводятся к следующим:

    - Префект наделен всеми полномочиями от имени государства по принятию соответствующих решений.

    - Префект - единственный распорядитель гражданских служб в департаменте. Все расходы этих служб должны им подписываться (если он не делегирует эти полномочия тому или иному руководителю службы), что значительно повышает его власть.

    - Префект отвечает за управление недвижимостью и техникой государственных служб департамента.

    - Вся переписка в обоих направлениях между центральной администрацией и внешними службами департамента проходит через префекта; он по должности возглавляет все комиссии государственных служб департамента, предлагает министрам правительства кандидатуры для поощрения своих служащих - руководителей внешних служб департамента.

    На региональном уровне деконцентрация государственной власти проводится в основном в пользу префекта региона. Им является префект того департамента, на территории которого находится административный центр данного региона. Конечно, прежде всего он выполняет функции префекта департамента. Однако он также имеет аналогичные полномочия, но в масштабах всего региона и, кроме того, особые полномочия в экономической области.

    К полномочиям префекта региона относятся:

    - обеспечение юридического представительства государства в регионе; префект заключает от имени государства все соглашения с регионом как территориальным сообществом, либо с его общественными учреждениями;

    - обеспечение административного контроля за нормативными актами региона-сообщества и региональных общественных учреждений;

    - руководство деконцентрированными государственными службами в регионе с использованием тех же прерогатив и полномочий, что и в департаменте.

    Особые полномочия префекта региона заключаются в осуществлении политики правительства в отношении социально-экономического развития и устройства в регионе. Кроме того, префект региона:

    - готовит план социально-экономического развития региона как части национального плана, собирает для центра информацию и мнения и формирует предложения;

    - следит за выполнением национального плана и его сочетанием с региональным планом, составляет ежегодный отчетный доклад главе правительства;

    - распределяет государственные инвестиции в региональном и департаменском масштабах.

    Территория каждого департамента Франции разделена на несколько административных единиц - округов (от двух до пяти). Создание, изменение границ и ликвидация округов проводится декретом Государственного Совета после консультации с генеральным советом департамента.

    В настоящее время в стране насчитывается 329 административных округов, возглавляемых супрефектами, которые назначаются либо из числа гражданских служащих министерства внутренних дел, либо из числа главных сотрудников префектуры. У супрефектов нет собственных полномочий. Супрефекты помогают префекту департамента в осуществлении его миссии. В силу делегированных полномочий супрефекты действуют от имени префекта в рамках округа. Они также важны как агенты по информации передачи решений и обеспечивают координацию государственных служб в округе. Несмотря на децентрализацию, супрефекты сохраняют важную роль советников мэра, особенно в сельских коммунах.

    Каждый округ объединяет несколько кантонов. Кантон также (как и округ) не является территориальным сообществом. Он выступает в качестве избирательного округа во время выборов генерального совета департамента (отсюда название - кантональные выборы). Границами кантона ограничена юрисдикция судов первой инстанции и деятельность некоторых административных служб. Создание, изменение границ и ликвидация кантонов проводится декретом в Государственном Совете (консультативном органе правительства) после консультаций с генеральным советом департамента.

    Органы специальной компетенции осуществляют государственное управление на подотчетной им территории в рамках своей отрасли. Руководители территориальных управлений назначаются вышестоящими начальниками, в конечном счете - соответствующим министром. Формально деятельность этих служб связана с деятельностью органов самоуправления лишь требованием сотрудничества при решении общих задач. На практике, однако, отраслевые службы часто играют роль экспертов при принятии коммунальными органами решений, требующих специальной технической компетенции (строительные работы, дорожные работы, территориальное планирование и т.д.). Префект, в соответствии с законом от 6 февраля 1992 г., руководит деятельностью деконцентрированных служб, которые, таким образом, оказываются в двойном подчинении: отраслевом у своего министерства и территориальном у префекта. Префекту не подчиняются лишь командующие военными округами и ректора академий (учебных округов).

    Наряду с общим контролем законности, осуществляемым префектом, на местные сообщества распространяется специализированный финансовый контроль, который осуществляется региональными счетными палатами. Счетные палаты существуют в каждом регионе; они созданы тем же законом от 2 марта 1982 г. Состав счетных палат формируется правительством; они подотчетны национальной Счетной палате. Региональные палаты контролируют финансовую правомерность и законность всех финансовых операций местных сообществ и создаваемых ими учреждений. Палаты осуществляют также общий контроль хозяйственного управления (рациональность, целевое использование кредитов и субвенций и т.д.), на основе которого составляет отчеты и рекомендации, направляемые в местное сообщество и префекту. Наконец, региональная счетная палата является органом, куда обязательно обращается префект при обнаружении нарушений в порядке принятия бюджетов местных сообществ. Палата не является санкционирующим органом: по результатам контроля она лишь может передать соответствующие документы и свои выводы в административный либо уголовный суд или префекту.

    Наконец, своеобразным элементом, связывающим государственное управление и местное самоуправление являются главные бухгалтеры местных сообществ, отвечающие за проведение текущих финансовых операций и осуществляющие практическое повседневное управление счетами сообщества. Эти должностные лица являются государственными чиновниками, назначаемыми министром бюджета (в небольших коммунах функции главного бухгалтера часто выполняет налоговый инспектор). Их функции являются преимущественно техническими, но, в случае незаконности или финансовой несостоятельности распоряжения о выплате, выписанного главой исполнительной власти, бухгалтер должен воспротивиться проведению операции. Глава исполнительной власти может, путем специального решения, отклонить протест и вынудить бухгалтера осуществить операцию, но и ответственность в этом случае переходит на распорядителя кредитов. Бухгалтер информирует префекта о подобных разногласиях.

    Италия          

    Итальянская система местного управления испытала настолько сильное французское влияние, что во многих отношениях может рассматриваться как копия с французской системы. Серьезные различия связаны с регионализацией страны: несмотря на то, что итальянские регионы не могут быть отнесены к местным территориальным образованиям, формируя особый уровень, их создание существенно повлияло на структуру местного управления. Основные нормы деятельности местных властей по-прежнему устанавливаются в национальном масштабе, за счет этого сохраняется относительная унификация, но региональное законодательство все сильнее вмешивается в вопросы местного управления - пока лишь с незначительными результатами, - а административное регулирование деятельности местных органов становится исключительной компетенцией региона.

    Территория Итальянской Республики разделена на 20 регионов (regioni), пять из которых имею особый статус (statuto speciale), а остальный - обычный статус (Регион с особым статусом Трентино-Альто-Адидже разделен на две автономные провинции, каждая из которых обладает всеми правами региона с особым статусом. Их объединения в один регион является формальным). Различия статуса сказываются прежде всего на списке полномочий и на особенностях финансирования, а также касаются культурно-этнической автономии. Во всех этих вопросах регионы с особым статусом обладают дополнительными правами.

    Территория каждого региона поделена на провинции (исторически, впрочем, провинции возникли раньше регионов), живо напоминающие по своему месту в территориальном управлении французские департаменты. Низшим уровнем местного управления являются коммуны (comuni). Все провинции (за исключением двух автономных) и все коммуны обладают единым унифицированным статусом, зафиксированным в национальном законодательстве.

    И в провинциях, и в коммунах существуют органы самоуправления, представленные советом, джунтой (giunta) - коллегиальным исполнительным органом, избираемым из состава совета, - и главой исполнительной власти. В коммунах глава исполнительной власти - синдик (sindaco); с 1993 г. он избирается путем прямых всеобщих выборов и является одновременно председателем коммунального совета и джунты. Провинцию возглавляет президент провинции, с 1993 г. избираемый всенародно и являющийся руководителем исполнительной власти. Наряду с эти провинциальный совет избирает своего председателя. До реформ начала 90-х гг. джунта объединяла все полномочия исполнительной власти местных сообществ; синдик и президент играли преимущественно представительскую роль. Сегодня же они являются действительным главами исполнительной власти.

    Как и во Франции, комиссар региона осуществляет контроль за деятельностью органов самоуправления и руководит отраслевыми службами государства на территории провинции и региона. Префект (prefetto) провинции привлекается к осуществление этих функций, но в основном просто руководит полицией и службами безопасности в провинции. Интересной особенностью итальянского местного управления является существование в коммунах секретаря коммуны, который осуществляет оперативное руководство коммунальной администрацией и находится в двойном подчинении: у синдика и у префекта провинции. Он является государственным, а не местным служащим и назначается на должность правительством по предложению префекта.

     

    «все книги     «к разделу      «содержание      Глав: 25      Главы: <   14.  15.  16.  17.  18.  19.  20.  21.  22.  23.  24. > 





    polkaknig@narod.ru ICQ 474-849-132 © 2005-2018 Материалы этого сайта могут быть использованы только со ссылкой на данный сайт.