§ 1. Понятие и значение финансового контроля. Финансовая дисциплина

§ 1. Понятие и значение финансового контроля. Финансовая дисциплина

84
0

Государственный и муниципальный финансовый контроль представляет
собой институт общей части финансового права. Эта позиция является
общепризнанной в науке финансового права1. В то же время некоторые ученые
отмечают только спе­цифические виды финансового контроля, осуществляемые раз­личными
органами в бюджетной, налоговой, кредитной, стра­ховой и других сферах2. В
науке существует обоснованная пози-

1  См., например: Финансовое право: федеральный и
региональный аспекты. Комплекс учебно-методических пособий / Под ред. Н. И.
Хи-мичевой. М., 2001. С. 673; Карасева М. В., Крохина Ю. А. Финансовое право.
М.: Норма, 2002. С. 55.

2 См., например: Цыпкин С. Д. Финансово-правовые институты,
их роль в совершенствовании финансовой деятельности Советского госу­дарства.
М., 1983; Савин А. Ю. Финансовое право. М., 1997.

Глава 5. Финансовый контроль

121

ция, относящая финансовый контроль к подотрасли финансо­вого
права1.

Государственный и муниципальный финансовый контроль является
составной частью финансового контроля и одним из видов государственного
контроля. Контроль необходимо рас­сматривать в качестве одной из форм
управленческой деятель­ности, т. е. как самостоятельную функцию управления,
имекь, щую целевую направленность, определенное содержание и способы его
осуществления. Подобное понимание финансово­го контроля присуще большинству
развитых стран мира и зак­реплено в международных документах. Так, в преамбуле
Лим-ской декларации руководящих принципов контроля, принятой IX Конгрессом
Международной организации высших конт­рольных органов (ИНТОСАИ) в 1977 г., организация контроля определена в качестве обязательного элемента управления об­щественными
финансовыми средствами, «так как такое управ­ление влечет за собой
ответственность перед обществом»2. Та­кой подход позволяет осуществить
сравнительный анализ фи­нансового контроля, сопоставить фактические результаты
финансовой деятельности с заранее установленными (запла­нированными)
показателями.

Финансовый контроль служит формой реализации конт­рольной
функции финансов и с позиций финансового права призван в первую очередь охранять
и обеспечивать права госу­дарства и муниципальных образований. Финансовый
контроль имеет стоимостное выражение, поэтому он осуществляется во всех сферах
общественного воспроизводства и сопровождает все этапы финансовой деятельности
государства, муниципальных образований, предприятий, учреждений, организаций.

Указом Президента РФ от 25 июля 1996 г. № 1095 «О мерах по обеспечению государственного финансового контроля в Рос­сийской
Федерации»3 установлено, что государственный фи­нансовый контроль включает в
себя контроль за исполнением федерального бюджета и бюджетов внебюджетных
фондов, организацией денежного обращения, использованием кредит-

1  См.: Грачева Е. Ю. Проблемы правового регулирования
государ­ственного финансового контроля. М., 2000. С. 111—160.

2 Лимская декларация руководящих принципов контроля // Кон­троллинг.
1991. № 1. С. 56-65.

3  СЗ РФ. 1996. № 31. Ст. 3696.

122

Финансовое право России. Общая часть

ных ресурсов, состоянием государственного внутреннего и
внешнего долга, государственных резервов, предоставлением финансовых и
налоговых льгот и преимуществ.

Контроль — это правовая конструкция, призванная обеспе­чить
строгое и неукоснительное исполнение законодательства, соблюдение правовой
дисциплины органами государственной власти, органами местного самоуправления,
физическими и юридическими лицами. Сущность и назначение контроля со­стоят: в
наблюдении за деятельностью подконтрольного субъек­та; в получении объективной
и достоверной информации о со­стоянии законности и дисциплины на нем; в выявлении
при­чин и условий, способствующих правонарушениям; в принятии мер по
привлечению к ответственности нарушителей законнос­ти и дисциплины. Финансовый
контроль является способом организации обратных связей, благодаря которым
государствен­ные или муниципальные органы получают информацию о ходе выполнения
принятых ими нормативных правовых актов.

Установление контроля за финансовой деятельностью явля­ется
одним из направлений финансовой политики государства. Государственный и
муниципальный финансовый контроль осу­ществляется в целях реализации финансовой
политики и в та­ком качестве он имеет несколько аспектов.

Во-первых, государственный и муниципальный финансовый
контроль представляет собой одну из функций государственно­го управления. Он
обеспечивает проверку финансовой деятель­ности участников финансовых
правоотношений в целях пре­дотвращения или выявления нарушений норм права.

Во-вторых, государственный и муниципальный финансовый
контроль представляет собой стадию конкретных управленчес­ких действий государства.
Так, установив правило подачи физи­ческими лицами налоговой декларации,
государство в лице на­логовых органов получает возможность сопоставлять расходы
и доходы конкретного гражданина, контролировать полноту и своевременность
уплаты им обязательных платежей в бюджет.

В-третьих, государственный и муниципальный финансовый
контроль — это форма обратной связи в системе финансово-правового
регулирования, поскольку, получая информацию о совершаемых противоправных
деяниях в финансовой сфере, государство оценивает проводимую финансовую
политику и осуществляет ее своевременную корректировку.

Глава 5. Финансовый контроль

123

В-четвертых, государственный и муниципальный финансо­вый
контроль представляет собой способ поддержания право­порядка в финансовой сфере,
так как он направлен на обеспе­чение соблюдения норм финансового права.

С учетом изложенного для объективной оценки роли и места
финансового контроля его понятие следует рассматривать в двух аспектах: узком и
широком.

В широком аспекте государственный и муниципальный финан­совый
контроль — это совокупность мер государственного регули­рования, обеспечивающих
в целях осуществления эффективной государственной финансовой политики
экономическую безопас­ность России и соблюдение государственных и муниципальных
интересов в процессе публичной финансовой деятельности.

В узком аспекте государственный и муниципальный финан­совый
контроль — это контроль государства и муниципальных образований в лице
компетентных органов, а также иных упол­номоченных органов за законностью и
целесообразностью дей­ствий в процессе аккумулирования, распределения и
использо­вания денежных фондов государства и муниципальных образо­ваний в целях
эффективного социально-экономического развития страны.

Финансовый контроль, как и контроль вообще, представляет
собой специальный способ обеспечения законности в финансо­вом праве и
осуществляется на всех стадиях финансовой дея­тельности. Поскольку финансовый
контроль является разновид­ностью государственного контроля, он несет в себе
все сущност­ные черты последнего. В то же время государственный и муниципальный
финансовый контроль имеет некоторые спе­цифические черты, отличающие его от
иных направлений кон­трольной деятельности и заключающиеся в особенностях его
объекта и предмета, состава субъектов контроля (органов и аген­тов) и
подконтрольных субъектов, целей и задач, а также форм и методов. Специфика
государственного и муниципального финансового контроля зависит и от сфер
финансовой деятель­ности, в которых он осуществляется: бюджетной, налоговой,
кредитной, страховой сферах, сферах денежного обращения и валютного
регулирования, аккумулирования, распределения и использования финансов
предприятий и др.

Объектами государственного и муниципального финансово­го
контроля являются движение денежных средств в процессе

к1

124

Финансовое право России. Общая часть

аккумулирования, распределения и использования публичных
денежных фондов, а также материальные, трудовые и иные ре­сурсы.

Предметом государственного и муниципального финансово­го
контроля выступают валютные и кассовые операции, сметы предприятий, налоговые
декларации, операции с бюджетными средствами, бухгалтерская документация и т.
д.

Субъектами государственного и муниципального финансо­вого
контроля являются государственные и муниципальные органы, а также
негосударственные организации и учреждения, которые наделены полномочиями
проводить мероприятия по проверке соблюдения финансового законодательства.

Подконтрольными субъектами выступают Российская Феде­рация в
целом, субъекты РФ и муниципальные образования, органы государственной власти,
органы местного самоуправле­ния, организации, предприятия, учреждения и
физические лица, совершающие или опосредующие финансовые операции. В системе
правоотношений, складывающихся в сфере государ­ственного и муниципального
финансового контроля, эти лица становятся адресатами властных предписаний, что
и обусловли­вает необходимость контроля за выполнением установленных правил
поведения.

Цель государственного и муниципального финансового кон­троля
может быть определена как обеспечение законности и эффективности публичной
финансовой деятельности. Наибо­лее ярко это выражается в проверке соблюдения
различных финансово-правовых режимов: налоговых режимов, режимов валютных
ограничений, иммунитета бюджета и т. д. Финансо­вый контроль за законностью
распространяется и на соверше­ние финансовых действий (операций), установленных
не толь­ко запрещающими нормами. Например, подконтрольными яв­ляются требования
о предоставлении органами исполнительной власти, органами местного самоуправления
всей информации, необходимой для осуществления парламентского контроля, за­конодательным
(представительным) органам, представитель­ным органам местного самоуправления в
пределах их компетен­ции по бюджетным вопросам (п. 3 ст. 265 БК РФ).

Однако целью государственного и муниципального финан­сового
контроля не является воздействие на правовой режим осуществления каких-либо
финансовых операций, поскольку

Глава 5. Финансовый контроль

125

выполнение законных требований органов финансового конт­роля
не должно препятствовать или делать невозможным акку­мулирование, распределение
или использование денежных фон­дов государства и муниципальных образований.

Выполнение основной цели государственного и муници­пального
финансового контроля — обеспечение законности и эффективности финансовой
деятельности — осуществля&гря путем решения определенных задач, зависящих
от проводимой государством финансовой политики:

обеспечение экономической безопасности государства при
формировании публичных централизованных и децентрализо­ванных денежных фондов;

обеспечение надлежащего контроля за формированием госу­дарственных
доходов и рациональным их использованием;

улучшение взаимодействия и координации деятельности
контрольных органов в Российской Федерации;

проверка выполнения Российской Федерацией, субъектами РФ и
муниципальными образованиями функций по аккумули­рованию, распределению и
использованию соответствующих финансовых ресурсов;

проверка выполнения финансовых обязательств перед госу­дарством
и муниципальными образованиями со стороны орга­низаций и физических лиц;

проверка целевого использования бюджетными получателя­ми и
распорядителями выделенных бюджетных средств;

проверка финансовой деятельности предприятий, учрежде­ний,
организаций;

проверка осуществления субъектами финансового права де­нежных
расчетов и правил ведения кассовых операций;

обеспечение соблюдения правил совершения операций с ва­лютой
и валютными ценностями;

пресечение и предупреждение правонарушений в финансо­вой
сфере.

В сферу государственного и муниципального контроля не входит
проверка исполнения финансовых требований и правил экономического, а не
юридического характера, которые хотя и влияют на публичную финансовую
деятельность, но не отно­сятся к финансово-правовому регулированию (управление
порт­фелем ценных бумаг, планирование прибыли на коммерческом предприятии,
соблюдение экспортных и импортных квот

126

Финансовое право России. Общая часть

и т. д.). Государственный и муниципальный финансовый конт­роль
за частным сектором экономики затрагивает только сферу выполнения денежных
обязательств перед государством (уплату налогов и иных обязательных платежей),
соблюдение законно­сти и целевого использования при расходовании выделенных им
бюджетных средств, соблюдение установленных государ­ством правил ведения
бухгалтерского учета, расчетных, кассо­вых, валютных операций, а также
выполнение законных требо­ваний органов государства и органов местного
самоуправления относительно предоставления какой-либо финансовой доку­ментации.

Эффективность финансового контроля со стороны государ­ства и
муниципальных образований во многом зависит от каче­ства организации учета в
стране — бухгалтерского, бюджетного, налогового, ведения валютных операций и т.
д.

Таким образом, основными направлениями финансового кон­троля
являются проверка соблюдения субъектами финансового права законодательства и
обеспечение целесообразности финан­совой деятельности государства и
муниципальных образований. Однако сферой осуществления финансового контроля
следует считать не только финансовую деятельность государства и муни­ципальных
образований, но и финансовую деятельность физи­ческих и юридических лиц,
связанную с публичными интере­сами.

Укрепление законности как основная цель государственного и
муниципального финансового контроля находится в органи­ческой взаимосвязи с
финансовой дисциплиной: «Законность предполагает дисциплину и сама в
определенной степени зави­сит от нее. Укрепление дисциплины положительно
сказывается на укреплении законности и, наоборот, постоянные нарушения
дисциплины подрывают незыблемость основ законности»1.

Финансовая дисциплина — это реализация прав и выполнение
обязанностей, содержащихся в правовых актах, а также в иных нормативных и
индивидуальных предписаниях, в целях упорядоче­ния процессов аккумулирования,
распределения и использования фондов денежных средств государства,
муниципальных образова­ний, предприятий, учреждений, организаций и физических
лиц.

1 Хутыз М. X.,  Сергейко П. Н. Энциклопедия права. М.,
1995. С. 120-121.

Глава 5. Финансовый контроль

127

Из данного определения выводятся следующие характерные
признаки финансовой дисциплины.

Во-первых, финансовая дисциплина — это форма социаль­ной
связи субъектов финансового права, создаваемая и реализу­емая в процессе
публичной финансовой деятельности. В дан­ном качестве финансовая дисциплина
свидетельствует о при­знании и соблюдении каким-либо субъектом финансового
права согласованных правил, норм, процедур финансовых от­ношений, операций и
т.д.;

во-вторых, финансовая дисциплина отражает основной ме­тод
финансового права — метод властных предписаний и выра­жается через отношения
подчинения одного субъекта другому (императивные требования и установки);

в-третьих, финансовая дисциплина связана не только с ре­ализацией
предоставленных субъекту прав, но и в большей сте­пени с подчинением
установленным обязанностям. Причем обязанности не всегда могут быть установлены
нормативными финансово-правовыми актами, но и правоприменительными,
интерпретационными, договорными и индивидуальными пред­писаниями.
Следовательно, сущность финансовой дисциплины заключается не в наличии прав или
обязанностей, а именно в четкой их реализации и соблюдении. Финансовая
дисциплина в таком аспекте представляет собой фактическое поведение субъектов
финансового права, соответствующее определенным правилам;

в-четвертых, целью финансовой дисциплины является упо­рядочение
процессов аккумулирования, распределения и ис­пользования денежных фондов
государства, муниципальных образований, предприятий, учреждений, организаций;

в-пятых, одним из участников отношений, складывающихся в
сфере финансовой дисциплины, обязательно выступает субъект финансового права.
Этот признак позволяет отграни­чить финансовую дисциплину от иных видов
дисциплин (тру­довой, воинской, служебной и т. д.). Однако некоторые отно­шения
могут являться одновременно объектом финансовой и иной дисциплины. Так, ст. 114
Конституции РФ предписывает Правительству РФ разрабатывать и предоставлять
Государствен­ной Думе федеральный бюджет и обеспечивать его исполнение; ст. 57
Конституции РФ обязывает каждого платить законно ус­тановленные налоги и сборы.
Названные примеры показывают

128

Финансовое право России. Общая часть

сочетание финансовой и конституционной дисциплины, что, с
одной стороны, подкрепляет финансовое право, а с другой — дает механизм
реализации конституционным нормам.

Дисциплина проявляется во всех сферах и направлениях
финансовой деятельности: бюджетной, налоговой, кредитной, страховой, валютной и
т. д. Поэтому в зависимости от круга охватываемых общественных отношений
финансовую дисцип­лину можно подразделить на бюджетную, налоговую, валютную и
т.д.

Сказанное позволяет считать финансовую дисциплину само­стоятельной
категорией финансового права.

В современных условиях финансовая дисциплина приобре­тает
особую актуальность, поскольку выступает одним из ос­новных условий реализации
финансовой деятельности государ­ства, муниципальных образований, предприятий,
учреждений, организаций, а также фактором оптимизации финансовой по­литики
государства. Финансовая дисциплина обеспечивает вы­полнение доходных частей
бюджетов, своевременное и полное финансирование государственных и муниципальных
расходов, соблюдение и защиту законных прав субъектов финансового права,
составление достоверных статистических данных, пра­вильное ведение
бухгалтерского учета и т. д.

НЕТ КОММЕНТАРИЕВ

ОСТАВЬТЕ ОТВЕТ