Главная

Разделы


Теория государства и права
Аграрное право
Государственное право зарубежных стран
Семейное право
Судебные и правоохранительные органы
Криминальное право
История государства и права России
Административное право
Гражданское право
Конституционное право России
История государства и права зарубежных стран
История государства и права Украины
Банковское право
Правовое регулирование деятельности органов ГНС
Юридическая психология
Финансовое право
Юридическая деонтология
Трудовое право
Предпринимательское право
Конституционное право Украины
Разное
История учений о государстве и праве
Уголовное право
Транспортное право
Авторское право
Жилищное право
Международное право
Международное право
Наследственное право
Налоговое право
Экологическое право
Медицинское право
Информационное право
Судебное право
Страховое право
Торговое право
Хозяйственное право
Муниципальное право
Договорное право
Частное право

  • Вопросы
  • Советы
  • Заметки
  • Статьи

  • «все книги     «к разделу      «содержание      Глав: 58      Главы: <   32.  33.  34.  35.  36.  37.  38.  39.  40.  41.  42. > 

    § 6. Политико-территориальное устройство.

    Организация власти в штатах, союзных территориях и на местах

    1. Индийский федерализм

    Состав федерации. Индия является одной из круп­нейших стран мира по территории (ок. 3,3 млн. кв. км). Ее насе­ляют десятки наций и сотни племен, говорящих на 1652 язы­ках (18 из которых, перечисленных в VIII приложении к Кон­ституции, считаются основными) и диалектах*, исповедующих разные религии (индуизм — 82,6%, мусульманство — 12,2%, джайнизм, буддизм, сикхизм, христианство и др.), разделен­ных на 3 тыс. каст и 25 тыс. подкаст численностью от несколь­ких сот до нескольких миллионов человек каждая**. Вот почему с завоеванием независимости перед руководством страны встал сложный вопрос, какую форму территориально-политического устройства избрать, с тем чтобы наилучшим образом в рамках демократии обеспечить независимое развитие всей страны в целом и каждого из составляющих ее народов в отдельности. Народы Индии издавна были связаны общностью историческо­го развития, культуры, религии, национальной психологии. Поэтому их объединение в федерацию стало естественным следствием всего развития страны.

    * См.: Basu D. D. Introduction to the Constitution of India. P. 309.

    ** См.: Johari J. C. Reflections on Indian Politics. N. D., 1974. P. 56.

    Процесс становления современной индийской федерации состоял из двух основных этапов. Конституция Индии первона­чально сохранила складывавшееся еще в колониальный период федеративное устройство национального государства в фор­ме союза различных по своему положению штатов, лишенных государственного суверенитета. Как отмечалось, Конституция предусматривала наличие в составе государства трех групп штатов — А, В и С, что отражало сложившееся еще в коло­ниальный период административно-территориальное деление страны. Полноправными субъектами федерации являлись толь­ко штаты групп А и В, в то время как штаты группы С и территории группы D управлялись непосредственно союзным правительством. Организованные на такой основе субъекты федерации, несмотря на укрупнение и определенные измене­ния границ, оставались в основном искусственными образова­ниями, какими они были созданы еще в колониальные време­на англичанами.

    Принципиальные изменения в структуре и сущности тер­риториального устройства Индии были вызваны Законом о реорганизации штатов 1956 г., который в целом явился важ­нейшим актом конституционного значения, означавшим корен­ную перестройку федерации с учетом национально-языкового признака. Идеи этого закона нашли свое отражение в тексте Конституции посредством принятия обширной по объему и глубокой по значению 7-й поправки*, затронувшей свыше 100 статей Конституции.

    * См.: Mehta S. M. Op. cit. P. 651—671.

    Вместо 28 старых многоязычных штатов было создано 14 новых, из которых в 10 был соблюден монолингвистический принцип, а в четырех остальных — применен принцип билин­гвизма (использования в штате двух языков). Шесть админи­стративно-территориальных подразделений получили статус союзных территорий.

    Особенностью новой системы субъектов федерации яви­лось наличие нескольких хиндиязычных штатов. Были ликви­дированы деление штатов на группы и различия в их полити­ческом, правовом, административном и экономическом поло­жении в союзе. Политико-территориальное деление пришло в большее соответствие с национальными, социально-экономи­ческими и культурными потребностями регионов страны.

    Комиссия по реорганизации штатов сформулировала сле­дующие основания, в соответствии с которыми проводилась реорганизация: сохранение и укрепление единства и безопас­ности страны, создание однородных в языковом и культурном отношении штатов с учетом финансовой и административной целесообразности, а также возможность успешной разработ­ки общенационального плана. Внесенные в Конституцию 7-й поправкой изменения привели одновременно к дальнейшей централизации Индийского Союза и концентрации власти в руках федеральных органов.

    Реорганизация штатов 1956 г., ставшая решающим собы­тием в объединении страны на национально-лингвистической основе, покончила с существованием княжеств, представляв­ших собой серьезное препятствие на пути Индии к прогрессу, ликвидировала институт феодальных князей — раджпрамукхов и ряд других пережитков феодализма, дала новый стимул развитию производительных сил страны. Политико-администра­тивные границы были установлены в основном в соответствии с национальным составом населения, создали лучшие воз­можности для применения широкой областной автономии и демократического местного самоуправления. Дальнейшее раз­витие состава Союза основывалось на системе, установленной 7-й поправкой к Конституции.

    В 1960 г. возникли новые многоязычные штаты Гуджарат и Махараштра, в 1962 г. — штат Нагаленд, в 1966 г. — шта­ты Пенджаб и Хариана, в 1970—1971 гг. — штаты Мегхалайя, Химачал-Прадеш, Манипур и Трипура, а в 1975 г. — штат Сикким. Это увеличение числа штатов происходило как за счет выделения лингвистических единиц из уже существовав­ших штатов (Гуджарат и Махараштра — из штата Бомбей), так и путем преобразования союзных территорий в самостоя­тельные штаты (Манипур, Трипура). Кроме того, полноправны­ми штатами стали "автономный штат" Мегхалайя и "ассоцииро­ванный" штат Сикким. Иногда весьма малонаселенные террито­рии получали статус штата в результате вооруженной борьбы соответствующего населения (например, Нагаленд).

    Некоторые изменения на карте индийской федерации прои­зошли в результате присоединения в 1961—1962 гг. к Индийс­кому Союзу бывших португальских и французских колоний в качестве союзных территорий (Дадра и Нагархавели, Гоа, Да­ман и Диу, а также Пондичерри). К уже имевшимся шести союзным территориям в ходе развития федерации прибави­лись еще три: Чандигарх, Мизорам, Аруначал-Прадеш. Две последних в 1986 г. перешли в разряд штатов. Союзная террито­рия Гоа стала штатом в 1987 г. К настоящему времени союзных территорий осталось 7, а число штатов увеличилось до 25.

    Свыше 30 раз Конституция изменялась с целью упорядо­чения федеративного устройства путем создания и укрепления лингвистических штатов, союзных территорий, присоединения к Индии освободившихся колоний и уточнения границ. Процесс этот, судя по всему, не завершен.

    Асимметричность индийской федерации выражается не только в наличии наряду со штатами союзных территорий, статус которых не вполне одинаков, но и в том, что отдель­ные штаты "равнее", чем другие (подробнее см. ниже).

    До сих пор исследователи не обращали должного внима­ния на тот факт, что в состав индийской федерации входит несколько хиндиязычных штатов. Значит, помимо националь­ного, или лингвистического, основного принципа при строи­тельстве Индийского Союза используется и традиционное для большинства федеративных государств мира территориально-географическое деление. При этом на национальный принцип, сохраняющий все свои значимые параметры, как бы наклады­вается чисто территориальный. Хозяйственные связи как глав­ный фактор территориального деления, пожалуй, не менее значимы для успешного функционирования каждого субъек­та федерации и федеративного государства в целом, чем учет национального распределения населения между субъектами фе­дерации. Поэтому продуманное соединение позитивных черт од­ного и второго принципов может стать скорее достоинством, чем недостатком Союза. Следует учесть, что в четырех чисто хиндиязычных и двух в основном хиндиязычных штатах в 80-х гг. про­живали 284,4 млн. человек*. Это практически равное по численно­сти всему бывшему Советскому Союзу население неравномер­но расселено на территории всего шести штатов, в каждом из которых говорят на хинди.

    * Подсчитано по: Митрохин Л. В. Индия: вступая в век XXI. М., 1987. С. 450—451.

    В Индии установлено единое федеральное гражданство, а штаты собственного гражданства не имеют. Единое граждан­ство представляет собой дополнительным препятствие сепара­тистским тенденциям в стране.

    Судебные и административные органы всех штатов и фе­дерации составляют единую систему. Правительство Индий­ского Союза может давать правительствам штатов любые указания, касающиеся исполнения федеральных законов. Тер­ритории штатов (кроме штата Джамму и Кашмир, где необ­ходимо согласие его законодательного органа) могут быть из­менены федеральным законом без согласия штата.

    Для координации в масштабах нескольких штатов усилий в области планирования, решения территориальных конфлик­тов, развития языковых групп, транспорта и других вопросов, представляющих общий интерес, все штаты разбиты на 6 зон. В каждую зону входит по несколько штатов, и они образуют зональный совет, который дает консультации по вышеупомя­нутым вопросам федеральным государственным органам и пра­вительствам штатов. Правда, на практике значение зональных советов в Индии весьма невелико.

    Особая часть Конституции (ч. XVII) регулирует вопрос о языках. Официальный язык Союза — хинди в написании деванагари. Что касается цифр, то для официальных целей Со­юза употребляется международная форма их обозначения. Как отмечалось, на неопределенное время допускается использо­вание в данном качестве также английского языка. В штатах вопрос об использовании того или иного языка для тех или иных официальных целей решается законом штата. По требо­ванию какой-либо значительной части населения штата Пре­зидент может предусмотреть использование языка этого насе­ления для определенных целей.

    Конституция установила в ст. 348, что, пока Парламент законом не установит иного, все заседания Верховного суда и высоких судов ведутся, а тексты биллей и поправок, актов Парламента и легислатур штатов публикуются на английском языке. Правда, губернатор штата с предварительного согласия Президента может разрешить использование в высоком суде штата хинди или другого языка. Если легислатура издаст акты на ином, чем английский, языке, такие акты подлежат пере­воду на английский и английский текст считается аутентичным.

    Частное же лицо может обращаться к официальным ли­цам с заявлениями и жалобами на любом языке, употребляе­мом в Союзе или штате.

    Конституция обязывает власти штатов и местные власти прилагать усилия к тому, чтобы обеспечить возможность изу­чения родного языка в начальной школе детьми, принадлежа­щими к языковым меньшинствам. Президент назначает специ­ального чиновника, который должен следить за соблюдением конституционных гарантий языковым меньшинствам, представлять доклады, которые Президент направляет палатам Парла­мента и правительствам соответствующих штатов.

    Конституция вменила в задачу Союзу распространение и развитие языка хинди, которым владеет менее половины на­селения страны.

    Распределение компетенции. Индийскую феде­рацию с момента создания отличала высокая степень центра­лизации. Это признают многие индийские и иностранные государствоведы*. В результате действия законов концентрации и централизации капитала в Индии за годы независимости уси­лился процесс экономического объединения страны. Экономи­ческая централизация в качестве неизбежного следствия выз­вала концентрацию политической власти, усиление государ­ственной машины и рост чиновничьего аппарата.

    * См.: Basu D. D. Op. cit. P. 58—59; Mehta S. M. Op. cit. P. 333; Prasad A. The Federal Polity: Performance and Prospects // Journal of the Bar Counsil of India. Vol. VIII(3). 1981. P. 350—351; Granville A. The Indian Constitution. L, 1966. P. 187.

    Центростремительные тенденции в индийской федерации вызваны необходимостью концентрации всех ресурсов моло­дой освободившейся страны для сохранения политической и обеспечения экономической независимости. Свой централизу­ющий отпечаток на развитие федерации наложили авторитар­ные традиции колониального прошлого, попытки вмешатель­ства извне во внутренние дела Индии, а также весьма слож­ные отношения с Китаем и Пакистаном, не раз приводившие к вооруженным конфликтам. Централизация государственной жизни является не только следствием воздействия объектив­ных экономических и внешнеполитических факторов, но и результатом сознательно проводимой Правительством Индии политики, ставящей на первое место интересы единства и бе­зопасности нации*.

    * См.: Sharma P. K. Political Aspects of States Reorganization in India. N. D., 1969. P. 5.

    Как отмечают многие исследователи индийского государ­ства, важным "внеконституционным" централизующим факто­ром являлась партийная организация ИНК, длительное время находившегося у власти*.

    * Ibid. P. 316.

    В значительной мере централизация власти в Индийском Союзе обусловлена также ирредентистскими и сепаратистски­ми тенденциями в ряде штатов.

    Наиболее взрывоопасной зоной остается расположенный недалеко от столицы страны Дели пограничный с Пакистаном штат Пенджаб. Там религиозно-националистические элементы, выступающие под эгидой конфессиональной партии сикхов Акали дал, требуют отторжения Пенджаба от Индии и созда­ния "самостоятельного государства Халистан". Поддерживаемые из-за границы сикхские террористы в октябре 1984 г. злодей­ски убили Премьер-министра Индиру Ганди.

    Большие сложности наблюдались в северо-восточном шта­те Ассам, где экстремисты провоцировали крупные беспоряд­ки, нарушавшие нормальный ритм жизни. Это привело к мно­гочисленным человеческим жертвам. Поводом для выступле­ний антиправительственных националистических группировок в Ассаме было требование выселения из этого штата около 5 млн. человек неассамского происхождения, в том числе беженцев из Бангладеш. Играя на шовинистических настроениях, ассам­ские экстремисты провоцировали нападения на избиратель­ные и полицейские участки, государственные учреждения и совершали политические убийства.

    Значительным достижением правительства Раджива Ган­ди явилось подписание в июле 1985 г. соглашения с партией Акали дал об урегулировании положения в штате Пенджаб и мирное решение в августе того же года проблемы беженцев из Бангладеш в Ассаме. Эти соглашения позволили отменить двухлетнее президентское правление в Пенджабе и в спокой­ной обстановке провести в обоих штатах дополнительные вы­боры в Парламент и в легислатуры штатов, хотя они и не сняли всех причин напряженности, особенно в Пенджабе.

    В штате Тамилнаду, населенном в основном лицами та­мильской национальности, не без влияния внешних сил время от времени вспыхивают выступления за выделение его из Индийского Союза. Сепаратистско-террористические элемен­ты нередко напоминают о себе в штатах Джамму и Кашмир, Хариана и Нагаленд, где им оказывают поддержку Пакистан, США и некоторые другие страны. Социальной базой сепара­тизма внутри страны является мелкая, средняя и часть круп­ной буржуазии, связанной с внутрирегиональным рынком сво­его штата. Путем усиления автономии штата она стремится оградить себя от более мощных и "иноштатных" конкурентов, а также выйти на общенациональный и международный рын­ки. Интересы различных локальных и региональных группировок подчас вступают в противоречие с политикой центрально­го Правительства. Национализм и сепаратизм всячески под­держивают и внешние враждебные Индии силы.

    Определенную базу для центробежных тенденций создает недовольство населения различных районов и штатов недоста­точными темпами развития, растущей безработицей, неравно­мерностью развития различных районов, провалом практичес­кого осуществления радикальных аграрных преобразований и т. д. Именно в устранении этих причин видится путь к един­ству страны на демократической основе.

    Наиболее яркое выражение в развитии фактической Кон­ституции Индии централизация нашла в деятельности Плано­вой и Финансовой комиссий, Верховного суда, в работе возник­ших в ходе реорганизации штатов зональных советов, которых в настоящее время 6, межштатных советов, создаваемых Пре­зидентом для решения вопросов общенационального значения, в создании трех новых всеиндийских государственных служб и в использовании центром армейских частей и полицейских сил в различных штатах. Усиление контроля Союза над штатами достигается также посредством проведения конференций выше­указанных организаций, совещаний главных министров, мини­стров по отраслям, главных судей штатов и т. д. Централизация власти достигается и в результате произвольного использова­ния союзным правительством, Президентом, Парламентом или Верховным судом нечетко сформулированных положений не­которых поправок к Конституции (например, ст. 310, 368, 371).

    Централизованный характер индийской федерации нашел свое выражение и в предоставлении 7-й поправкой губернато­ру штата права с согласия, а на деле по указанию федераль­ного правительства передавать Союзу любые функции и пол­номочия штатов.

    Законодательная власть между федерацией и ее субъек­тами в Индии распределяется довольно сложным образом и регламентируется приложением VII к Конституции. Это при­ложение состоит из трех перечней вопросов. Важнейший и са­мый обширный из них — союзный перечень, то есть круг вопро­сов, отнесенных к исключительной законодательной компетен­ции федерации. Этот перечень, состоящий сегодня из 97 позиций, включает в себя исключительное право союзных законодатель­ных органов регламентировать такие важнейшие вопросы, как оборона страны, внешнеполитические и внешнеторговые свя­зи, банковское дело, денежное обращение, железнодорожное, воздушное и водное сообщение, торговля между штатами и др. Здесь же сформулирована презумпция исключительной ком­петенции Союза: согласно п. 97 Парламент может законода­тельствовать по любому вопросу, не вошедшему в два следующих перечня, включая налоги. Тот же принцип содержится и в ст. 248 Конституции. Кроме того, ч. 4 ст. 246 предусматри­вает право Парламента законодательствовать вообще по лю­бому вопросу для любой части территории страны, не вклю­ченной в состав какого-либо штата.

    Перечень конкурирующего законодательства характеризу­ется тем, что по вопросам, включенным в него, могут законода­тельствовать как федерация, так и ее субъекты. Закон штата в сфере конкурирующего законодательства действует в случае, если по данному вопросу отсутствует федеральное законодатель­ство. Если же он не соответствует ранее изданному закону Со­юза, такой закон штата получает приоритет над федеральным лишь в случае одобрения его Президентом. Это, однако, не ме­шает Парламенту принять союзный закон, отменяющий любой такой закон штата. В сферу конкурирующего законодательства входят 47 вопросов, в числе которых уголовное, гражданское, трудовое, семейное, социальное, профсоюзное законодательство и т. д. Следовательно, по своей сущности федеральные органы остаются господствующими и в сфере конкурирующего зако­нодательства, а оно, по своему реальному содержанию, явля­ется лишь продолжением "союзного перечня".

    Перечень, относящийся к исключительной компетенции штатов, включает в себя 66 вопросов, в числе которых охрана общественного порядка, полиция, тюрьмы, организация судов, местное самоуправление, здравоохранение и санитария, помощь инвалидам и безработным, культура, образование и др. Хотя формально законодательствовать в этих сферах призваны шта­ты, федеральный Парламент по решению Совета штатов, при­нятому квалифицированным большинством в 2/3 присутствую­щих и голосующих его членов, может законодательствовать по любому из вопросов, входящих в исключительную компе­тенцию штатов, рассматривая их как относящиеся к нацио­нальным интересам всей страны. Такая резолюция Совета шта­тов действует в течение года, после чего в течение шести месяцев действие соответствующего закона Парламента дол­жно прекратиться, однако Совет штатов вправе продлевать действие своей резолюции. Аналогичное право центральный Парламент получает и в силу действия прокламации о чрез­вычайном положении. Более того, законы штатов, изданные в рамках их исключительной компетенции, не будут действо­вать, если противоречат союзным законам, изданным в вышеуказанных случаях. И наконец, по просьбе двух или более штатов Парламент может издавать законы по вопросам исключительного ведения штатов, и эти законы действуют так­же в других штатах, если их легислатуры приняли соответ­ствующее решение.

    Тенденция к централизации законодательной власти в ру­ках Союза отразилась и в динамике вышеупомянутых переч­ней за полвека развития Конституции. Эта динамика свиде­тельствует, что сфера исключительной компетенции штатов сократилась, а сферы исключительной союзной компетенции и конкурирующей компетенции расширились.

    Следует также отметить, что распределение компетенции между Союзом и штатами в сфере законодательной власти распространяется на сферу власти исполнительной.

    В ч. XII Конституции, регулирующей, в частности, финан­сы, подробно расписаны налоговые и иные финансовые отно­шения между Союзом и штатами. Каждые пять лет или в слу­чае необходимости раньше Президент создает Финансовую комиссию, требования к составу и порядок назначения которой устанавливаются законом. Эта комиссия должна давать Прези­денту рекомендации о распределении между Союзом и штата­ми чистого дохода от налогов и по ряду иных финансовых от­ношений Союза со штатами и местными властями. С учетом ее рекомендаций соответствующие предложения вносятся в Пар­ламент. Собственность Союза не подлежит налогообложению в штатах, если союзным законом не будет установлено иное.

    Помимо ограничения прав штатов в пользу центра в усло­виях чрезвычайного положения в Индии существует еще один чрезвычайный институт — президентское правление, с установ­лением которого основные функции управления тем или иным штатом переходят к центральным государственным органам. Президентское правление вводилось в Индии свыше 100 раз.

    После включения в Конституцию 42-й поправки Прави­тельство Союза получило возможность использовать для восста­новления закона и порядка в каком-либо штате любые воору­женные силы, находящиеся в его подчинении. Действия войск не подлежат контролю со стороны штатов и направляются приказами федерального правительства.

    С целью смягчения межнациональных трений при форми­ровании федерального Парламента и легислатур штатов не только за лингвистическими штатами, но и за национально-языковыми меньшинствами закрепляется определенное коли­чество мест (ст. 330—334). В правительства Союза и штатов министры подбираются таким образом, чтобы среди них были представлены основные национальности, а также религии и касты. Как отмечал в своем исследовании социального соста­ва Совета министров индийский политолог С. К. Арора, "все важнейшие регионы представлены в Кабинете министров бо­лее или менее пропорционально"*. Тот же принцип использу­ется при подборе кадров во всеиндийские службы. Хочется отметить достаточно широкую гласность таких мероприятий и доступность статистических данных.

    * Arora S. К. Social Background of the Indian Cabinet // Economic and political Weekly. 1972. No. 31—33. P. 1525.

    Практически во всех штатах созданы министерства по обеспечению подъема благосостояния отсталых слоев населе­ния, среди которых нередко оказываются национальные мень­шинства (ч. 1 ст. 164). На разных уровнях функционируют так­же всевозможные советы, комитеты и комиссии, призванные улучшать положение национальных, языковых и иных мень­шинств и снижать таким образом уровень социальной напря­женности в стране. Среди них комиссия по развитию отсталых классов, комиссия по делам меньшинств, комиссия по языку, комиссия по эмоциональной интеграции, совет национальной интеграции и т. д. Однако ограниченность полномочий, финан­совых ресурсов и бюрократические рогатки часто сводят их подлинную роль лишь к вспомогательной информационно-ис­следовательской деятельности.

    Специального рассмотрения заслуживает штат Джамму и Кашмир, который занимает в Индийском Союзе особое по­ложение. В момент вступления в Союз этот штат обладал значи­тельно большей, чем другие субъекты федерации, законода­тельной и административной автономией. Это объяснялось стрем­лением обеспечить большую лояльность по отношению к Индии населения этого мусульманского штата, имеющего большое военно-стратегическое значение. Так, в соответствии с согла­шением 1952 г. между Индией и штатом Джамму и Кашмир, этот штат получил право на собственную Конституцию, кото­рая действует с 27 ноября 1956 г. Наряду с государственным флагом Индийской Республики штат Джамму и Кашмир име­ет свой государственный флаг. Во главе штата стоит Губерна­тор (до 1965 г. он назывался "Садар-и-рийасат"), избираемый Легислатурой штата. Он должен получить "признание" со сто­роны Президента республики. В соответствии с Конституцией штата Джамму и Кашмир Губернатор назначает Главного министра (до 1965 г. он назывался Премьер-министром), который формирует Совет министров штата. В соглашении о вхож­дении штата Джамму и Кашмир в Индийский Союз предус­матривалась передача Союзу компетенции в вопросах оборо­ны, внешних сношений и путей сообщения, хотя с согласия правительства штата Президент Индии мог распространить компетенцию центрального правительства на другие вопросы, относящиеся к ведению штата. Как указано в Конституции Индии, целый ряд ее положений не применяется к штату Джамму и Кашмир без специального о том решения, согласо­ванного, как правило, с правительством штата.

    Развитие штата в рамках Индийской Республики пошло по линии унификации и сближения его положения с положе­нием других субъектов федерации, то есть по линии умень­шения самостоятельности. Так, в 1954 г. в результате достиг­нутой с правительством штата Джамму и Кашмир договорен­ности Президент распространил на этот штат компетенцию союзного правительства по 87 из 97 пунктов союзного переч­ня. При этом ряд важных вопросов экономики, торговли, превентивного заключения и некоторые другие полномочия союз­ного правительства, вместе с положениями из области совпа­дающей компетенции и остаточных полномочий, по-прежнему находились исключительно в ведении штата. В 1956 г., чтобы распространить на Джамму и Кашмир ряд союзных законов о профсоюзах, трудовых конфликтах и т. п., к этому штату были применены некоторые положения союзного и конкурирующего перечней.

    Для введения в штате Джамму и Кашмир чрезвычайно­го положения по причине внутренних беспорядков Губернатор должен получить согласие Президента Союза. При этом фун­кции правительства переходят к Губернатору. С 1952 г. Прези­дент республики может по желанию или с согласия правитель­ства штата объявлять в штате чрезвычайное положение в случае внутренних беспорядков. Прокламация о несостоятель­ности конституционного механизма в штате ранее также из­давалась Губернатором с согласия Президента. Эта проклама­ция представлялась не союзному Парламенту, а легислатуре штата, и правительственные полномочия переходили к Губернатору. Приказом Президента в 1964 г. действие статей Кон­ституции о несостоятельности конституционного механизма в штате и осуществлении в этом случае законодательных полномочий штата Парламентом (ст. 356, 357) было распростране­но на Джамму и Кашмир.

    Конституция штата Джамму и Кашмир в ст. 3 торжествен­но провозгласила, что штат "является и останется неотъем­лемой частью Индийского Союза". Поправки к Конституции штата, внесенные в 1965г. в соответствии с 15-й и 16-й по­правками к союзной Конституции, запретили любые формы пропаганды выхода из Союза, чем еще более закрепили поло­жение Джамму и Кашмира как части Индийской Республики.

    Из сохранившихся к настоящему времени особенностей этого штата целый ряд направлен на охрану интересов его граждан. Это ограничения относительно поселения в Джамму и Кашмире на постоянное жительство, особый порядок при­обретения на территории штата недвижимого имущества и др.

    Помимо штатов в составе индийской федерации имеется еще такая специфическая форма "значительно ограниченной автономии"*, как союзная территория. Высшую законо­дательную власть в союзных территориях осуществляет феде­ральный Парламент, а Президент может издавать обязатель­ные для исполнения правила по вопросам управления союз­ными территориями.

    * Мепоп А. С. The Indian Polity. Status of  the Union Teritories // Journal of the Bar Counsil of India. Vol. VIII. 1981. P. 72.

    Контроль центральной исполнительной власти над союзны­ми территориями также неоднократно усиливался в процессе изменения Конституции. В соответствии с 69-й поправкой 1991 г. к Конституции союзная территория Дели получила осо­бый статус "Национальной столичной территории".

    2. Публичная власть в штатах и союзных территориях

    Штаты в Индии в отличие от субъектов многих других федераций не имеют своих конституций, за исключением штата Джамму и Кашмир. Поэтому система власти в штатах урегули­рована союзной Конституцией (ч. VI).

    Структура и принципы управления в штатах в целом ана­логичны федеральным: высшие органы власти в штатах постро­ены в соответствии с парламентарной системой, где конститу­ционный глава штата (губернатор) действует в соответствии с рекомендациями Совета министров штата, ответственного пе­ред легислатурой (парламентом) штата. Основное отличие зак­лючается в том, что губернатор штата есть агент центральной власти и может действовать в ряде случаев "по собственному усмотрению" (ст. 160, 163) или, когда Конституция специально это установила для некоторых штатов, брать решение не­которых вопросов "на свою ответственность" (п. "b" ст. 371-а, ст. 371-с, п. "g" ст. 371-f). Компетенция высших органов влас­ти штатов одинакова для всех субъектов федерации (кроме штата Джамму и Кашмир).

    Исполнительную власть в штате возглавляет губернатор, назначаемый Президентом республики. Президент может назна­чить одно лицо губернатором двух или более штатов. Губерна­тор должен быть гражданином Индии не моложе 35 лет, не занимать какой-либо иной оплачиваемой должности и не состо­ять членом Парламента страны или легислатуры штата. Губер­натор назначается на пять лет и находится в должности, пока это угодно Президенту, который может в дальнейшем назна­чать то же лицо губернатором на последующие сроки.

    Как представитель центра, наделенный обширными пол­номочиями, губернатор осуществляет контроль над управле­нием и законодательством штата; назначает главного министра и по его предложению министров штата; может в любое время сместить их; назначает представителей англо-индийской общи­ны в законодательное собрание штата; является частью легис­латуры штата; созывает и распускает законодательное собра­ние штата; направляет ему послания; утверждает законопроекты и т. д. Губернатор обладает правом абсолютного и относительного вето в отношении законопроектов, принятых легислатурой штата. Он также может резервировать законопроекты на одоб­рение Президента. Отлагательное вето имеет место в случае возвращения губернатором законопроекта обратно в легисла­туру с предложением пересмотреть его в целом или отдельные положения, а также когда он может в течение неопределен­ного времени держать у себя законопроект, не давая на него конкретного ответа. Губернатор назначает окружных судей. Если Президент по докладу губернатора или на основе иной информации издает прокламацию о введении президентского правления в штате (ст. 356), то все или некоторые полномо­чия правительства штата могут в это время осуществляться губернатором, и он может стать главным органом государствен­ной власти в штате.

    Как видим, в масштабах штата губернатор имеет сравни­тельно больше полномочий и самостоятельности, чем Прези­дент в масштабах страны. Однако губернатор штата находится под постоянным контролем Президента, который в любой мо­мент может отстранить его от власти. В конечном счете основ­ная задача губернатора состоит в том, чтобы политика штата не вступала в противоречие с интересами Союза, особенно в критические моменты. Следовательно, он выступает в качестве своеобразного гаранта интересов Союза в штате.

    Высшим законодательным органом штата является легис­латура, состоящая из законодательного собрания и законода­тельного совета, а также губернатора. Конституция прямо не предусматривает обязательного существования обеих палат в легислатуре каждого штата. Минимально необходимо наличие нижней палаты — законодательного собрания. Вопрос о том, быть в легислатуре верхней палате или нет, решает Парла­мент страны на основе резолюции законодательного собрания штата, принятой большинством общего его состава и не ме­нее, чем 2/3 присутствующих и голосующих членов палаты. В шести штатах легислатуры состоят из обеих палат.

    Законодательное собрание штата насчитывает от 60 до 500 членов, избираемых прямыми выборами по территориаль­ным избирательным округам с примерно равной численностью населения. Численный состав законодательного совета должен не превышать 1/3 численного состава законодательного собра­ния соответствующего штата, однако составлять при этом не менее 40 членов. Примерно треть членов законодательного совета избирается коллегией в составе членов муниципалите­тов, окружных бюро (district boards) и других местных властей. Примерно 1/12 избирается жителями штата, окончившими не менее трех лет назад университет в Индии или имеющими в течение этого же срока равную квалификацию. Еще 1/12 изби­рается преподавателями учебных заведений штата не ниже средней школы. Примерно 1/3 избирается законодательным собранием не из своего состава, и, наконец, остальные члены палаты назначаются губернатором из числа лиц, обладающих специальными знаниями или практическим опытом в области литературы, науки, кооперативного движения и общественной службы.

    Срок полномочий законодательного собрания составляет пять лет и может быть продлен в случае чрезвычайного поло­жения. Законодательный совет не подлежит роспуску и обнов­ляется по третям каждые два года.

    В рамках предписанной им компетенции легислатуры шта­тов издают законы. Председательствуют на заседаниях палат легислатур штатов соответственно спикер законодательного собрания или председатель законодательного совета, избира­емые составами палат. Верхняя палата легислатуры штата об­ладает весьма эффективным правом отлагательного вето и может задержать принятие любого нефинансового законопро­екта на 4 месяца, а финансового — на 14 дней. Легислатуры штатов работают на официальном языке или языках штата либо на языке хинди или английском языке. С разрешения председателя палаты парламентарий может говорить на своем родном языке.

    Главным министром губернатор обязан назначать лидера партии большинства в законодательном собрании штата, а по его представлению — остальных членов совета министров штата. Число министерств колеблется от 6 до 14. Хотя на уровне штата Конституция прямо не устанавливает обязанности гу­бернатора следовать рекомендациям совета министров штата и в некоторых случаях он может поступать "по собственному усмотрению", согласно прочно установившемуся обычаю, зак­репленному толкованием Верховного суда, губернатор дол­жен действовать в соответствии с "советами" министров штата. Поэтому, как и на федеральном уровне, правительство явля­ется на деле главным органом, осуществляющим государствен­ную власть в штате. Тем не менее, если возникает вопрос, должен ли губернатор в конкретном случае следовать совету правительства или действовать по своему усмотрению, вопрос этот окончательно решает сам губернатор. Конституция обя­зывает включать в состав советов министров в штатах Бихар, Мадхья-Прадеш и Орисса министров, ответственных за бла­гополучие племен, а также зарегистрированных каст и от­сталых классов. Все министры должны быть членами легис­латуры.

    Совет министров несет коллективную ответственность пе­ред законодательным собранием, которое может быть распу­щено губернатором.

    Оценивая взаимоотношения высших органов власти в шта­тах, можно согласиться с выводом И. Д. Левина и В. А. Мама­ева о том, что "перевес исполнительной власти над законода­тельной в штатах является гораздо более значительным, чем в Союзе"*.

    * Левин И. Д., Мамаев В. А. Указ. соч. С. 131.

    В каждом штате губернатор назначает генерального адво­ката штата, занимающего свою должность, пока это угод­но губернатору. Как отмечалось, генеральный адвокат штата по положению и выполняемым им в масштабах штата функ­циям соответствует положению и функциям Генерального атторнея для Индии. Он должен обладать квалификацией, необходимой для назначения на должность судьи высокого суда штата и получает вознаграждение, которое устанавливает губернатор. Генеральный адвокат штата имеет право выступать в законодательном собрании штата и участвовать в работе палат легислатуры штата, хотя не наделен там правом голо­са (ст. 177 Конституции).

    Роль главы в каждой из 7 существующих в настоящее время союзных территорий осуществляется управляю­щим (администратором), который назначается Президентом и действует от его имени. Парламент может путем принятия по­правок к Конституции создавать для союзных территорий пол­ностью или частично выборные легислатуры и/или советы ми­нистров, а также законом — высокие суды. Хотя советы ми­нистров и легислатуры союзных территорий могут давать советы управляющим, последние полностью подчинены Президенту.

    Национальная столичная территория Дели имеет свое собственное Законодательное собрание и Совет министров, а управляющий, назначаемый Президентом, именуется Лейте­нант-губернатором. В случае возникновения разногласий меж­ду Советом министров и Лейтенант-губернатором, последний вправе передать вопрос на рассмотрение Президенту страны.

    3. Политико-административное устройство штатов и союзных территорий. Местное самоуправление и управление

    Каждый штат и союзная территория делится на округа (зила паришад). Территории округов подразделяются на талуки и тексилы. 72 крупных города выделены из состава округов, и в них образованы муниципальные корпорации. Для террито­рий, переходных от сельской местности к городской, создают­ся поселки городского типа, называемые "нагар панчаят" (или иначе в соответствии с местными языками и обычаями). Разме­ры территорий и их соответствие тому или иному типу муни­ципалитета определяются решением губернатора штата исходя из его оценки числа жителей, плотности населения, уровня и перспектив промышленного развития и т. д. В случае неподпадения местности по каким-либо параметрам под понятие муни­ципалитета того или иного уровня, губернатор может предос­тавить ей статус промышленного района (industrial township).

    Губернатор по указанию совета министров штата для уп­равления несколькими округами (обычно 7—8) назначает ко­миссара, который считается высшим должностным лицом округа и подчиняется правительству штата. Заместитель комис­сара осуществляет сбор налогов, набор в армию, предостав­ляет ссуды и распределяет помощь между нуждающимися, надзирает за тюрьмами, осуществляет некоторые судебные полномочия и т. д.

    В муниципальных корпорациях население избирает на срок от трех до пяти лет генеральный совет, члены которого из своего состава выбирают мэра города и его заместителей сро­ком, как правило, на один год. Главным управляющим корпо­рации, в руках которого сосредоточена исполнительная власть, является назначаемый правительством штата комиссар кор­порации. В каждой муниципальной корпорации имеются комиссии по важнейшим направлениям ее деятельности: по воп­росам образования, здравоохранения, финансам, санитарии, текущим вопросам и т. д. В муниципалитетах, на территории которых проживает более 300 тыс. человек, для содействия решению местных вопросов создаются попечительские советы. Кроме того, легислатуры штатов вправе создавать в муници­палитетах различные комитеты.

    В городах с населением более 10 тыс. человек жители из­бирают муниципальные советы (муниципалитеты), компе­тенция которых значительно уже. В стране насчитывается около 1500 муниципальных советов.

    Для выборов членов муниципалитетов территория горо­дов делится на административные районы. Законами штатов может быть предусмотрено представительство в муниципа­литетах лиц, обладающих специальными знаниями и опытом в сфере местного управления, членов палат союзного Пар­ламента или легислатур штатов, представляющих население города и председателей действующих в нем попечительских советов.

    В руководящих принципах политики государства Консти­туция Индии (ст. 40) предусматривает создание деревенских панчаятов (дословно панчаят — совет пяти) — традиционных органов местного самоуправления и наделение этих органов властью, необходимой для функционирования в качестве еди­ниц управления. Эти органы рассматриваются некоторыми ин­дийскими юристами в качестве "конституционного положения, доводящего демократию до уровня простого народа"*. Полно­мочия панчаятов охватывают некоторые вопросы сельского хозяйства, здравоохранения, санитарии, благоустройства и отдельные сугубо местные проблемы жизни общины.

    * Jain M. P. Indian Constitutional Law. 3rd ed. Bombay,   1978. P. 599.

    В настоящее время панчаятами охвачено более 95% все­го сельского населения. Наиболее распространенный элемент системы панчаятов — деревенский панчаят — организационно состоит из трех основных органов: общего собрания деревни, исполнительного комитета панчаята и судебного панчаята или сельского суда. Повседневная работа панчаята обычно осуще­ствляется председателем и комитетами, которые состоят из специалистов. Панчаяты всех уровней находятся под весьма строгим административным надзором и финансовым контролем вышестоящих правительственных чиновников.

    В начале 90-х гг. произошла широкомасштабная конститу­ционная реформа системы панчаятов и муниципалитетов. 73-я и 74-я поправки к Конституции 1992 г. внесли в нее 34 новых статьи и два приложения (XI и XII), направленных на унифи­кацию прежде слишком пестрой и сложной схемы местного самоуправления и его более оптимальное "вмонтирование" в механизмы, осуществляющие реформы в экономике, сельском хозяйстве и структуре управления современной Индии.

    В соответствии с п. "d" ст. 243 в редакции 73-й поправки к Конституции "панчаят" представляет собой институт само­управления для сельской местности. Обновленная конституци­онная схема предусмотрела три уровня панчаятов, действую­щих в каждом штате и союзной территории: низшего, как и ранее, панчаята на уровне деревни (грам сабха); среднего — на промежуточном уровне (ранее панчаят самити) между де­ревней и округом и высшего — на уровне округа (ранее зила паришад).

    Вопросы организации, выборов, требования к депутатам и функции панчаятов и муниципалитетов в значительной сте­пени унифицированы в ходе реформы местных органов 1992 г.

    С целью координации работы панчаятов и муниципалите­тов разных уровней Конституцией предусмотрено представи­тельство председателей панчаятов (муниципалитетов) нижесто­ящего уровня в панчаятах (муниципалитетах) вышестоящего уровня. Члены палат союзного Парламента и легислатур шта­тов имеют право представительствовать в панчаятах (муниципа­литетах), на территории которых они проживают (кроме дере­венского панчаята).

    За представителями зарегистрированных каст и племен в панчаятах (муниципалитетах) резервируется число мест, со­ответствующее их доле в населении данного панчаята (муниципалитета), а для женщин предусмотрено резервирование 1/3 всех мест и должностей председателей панчаятов (муници­палитетов). Легислатура штата может также законом штата по своему усмотрению резервировать места и посты в панчаятах (муниципалитетах) для иных представителей социально отста­лых слоев населения.

    Председатель деревенского панчаята избирается в соот­ветствии с законом, принятым легислатурой штата, а предсе­датели промежуточных и окружных панчаятов избираются членами соответствующего панчаята.

    Панчаяты (муниципалитеты) избираются сроком на 5 лет прямым голосованием граждан, достигших 18 лет и прожива­ющих на территории панчаята (муниципалитета). Право быть избранным в панчаяты (муниципалитеты) предоставляется жи­телям, проживающим на территории соответствующего панча­ята (муниципалитета), достигшим 21 года. К кандидатам в чле­ны панчаята (муниципалитета) предъявляются те же требова­ния, что и к кандидатам в легислатуры штатов. Избирательная комиссия штата организует и контролирует деятельность по выборам в панчаяты и муниципалитеты.

    Легислатуры штатов могут своими законами наделять пан­чаяты полномочиями, необходимыми для их функционирова­ния в качестве институтов самоуправления, для подготовки планов экономического развития и обеспечения социальной справедливости, а также по широкому перечню вопросов, вклю­ченных в XI приложение к Конституции. В их число входят: сельское хозяйство, проведение земельных реформ, совер­шенствование методов землепользования, местная ирригация, животноводство, птицеводство, рыбный промысел, лесное хо­зяйство, малое предпринимательство, сельская транспортная инфраструктура, производство и распределение электроэнер­гии в сельских районах, реализация программ ликвидации бед­ности, обеспечение благосостояния социально отсталых каст и племен, развитие системы общественного распределения, начальное и профессиональное обучение, библиотеки, куль­турная деятельность, содействие укреплению семьи и т. д. Эти полномочия могут предусматривать право сбора налогов, по­лучения финансовой помощи, а также возможность создания специальных фондов.

    В то же время созданная губернатором штата финансовая комиссия вправе контролировать финансовую деятельность панчаятов и муниципалитетов и давать им соответствующие рекомендации по распределению доходов от налогов, средств, фондов и дотаций между штатом и панчаятами (муниципали­тетами).

    Для координации, консолидации и реализации планов раз­вития панчаятов и муниципалитетов легислатурами штатов создаются окружные плановые комиссии.

    «все книги     «к разделу      «содержание      Глав: 58      Главы: <   32.  33.  34.  35.  36.  37.  38.  39.  40.  41.  42. > 





    polkaknig@narod.ru ICQ 474-849-132 © 2005-2018 Материалы этого сайта могут быть использованы только со ссылкой на данный сайт.