§ 6. Политико-территориальное устройство.

§ 6. Политико-территориальное устройство.

8
0

Публичная
власть в субъектах федерации и на местах

1.
Бразильский федерализм

Традиция существования федеративной формы государ­ства в
Бразилии ведет свое начало лишь с 1890 г., когда в Учредительном собрании при выработке Конституции, всту­пившей в силу в следующем году, обсуждался этот
вопрос. Федеративная модель политико-территориального устройства создавалась
под влиянием примера США, хотя в то время вни­мание учредителей привлекали и
некоторые аспекты швей­царского федерализма. Отличие от США состояло лишь в том,
что последние объединили в составе федерации существовав­шие до того штаты,
которые все были республиками, тогда как Бразилия преобразовывалась в федерацию
из унитарной монархии.

Состав федерации. Согласно ст. 18 действующей Кон­ституции
политико-административная организация Федератив­ной Республики Бразилии
включает Союз, штаты, федераль­ный округ и муниципии, которые все пользуются
автономией в рамках Конституции. Комментируя это положение, Г. Дэзэн отмечает,
что Республика и Союз — не синонимы. Союз — это юридическое лицо публичного
права с политической пра­воспособностью, которое во внутренних отношениях
автоном­но, тогда как Республика суверенна*.

* См.: Dezen Junior
G. Op. cit. P. 233.

В территориальном отношении страна непосредственно разделена
на 26 штатов, федеральный округ, в котором нахо­дится столица страны — город
Бразилиа (с 1960 г.), а также на три федеральные территории, подчиняющиеся
центральной власти. С принятием Конституции 1988 г. территориальная структура была несколько реорганизована, в частности преж­ние федеральные
территории Рорайма и Амапа обрели статус штатов. Наиболее многонаселенный штат
— Сан-Паулу (более 34 млн.).

В отличие от США субъектами бразильской федерации являются
не только штаты, но и федеральный округ.

Штаты могут объединяться с другими штатами, делиться,
разъединяться, с тем чтобы присоединиться к другим, или об­разовывать новые
штаты или федеральные территории с одоб­рения заинтересованного в этом
населения путем плебисцита и принятия Национальным конгрессом дополняющего
закона.

Конституция проводит детальное разделение соб­ственности
Союза и штатов, ничего не говоря о собственно­сти муниципий. Этот вопрос
регулируется конституциями штатов.

К собственности Союза относятся важнейшие объекты,
необходимые для функционирования Бразилии как государства (ст. 20 Конституции),
прежде всего весьма аморфная область: «то, что в настоящее время ему
принадлежит или за ним может быть признано» (п. I); далее в названной
статье идет более конкретное перечисление. Собственность Союза состав­ляют:

— незанятые земли, необходимые для защиты границ,
фортификационных сооружений и военных строений, феде­ральных путей сообщения и
сохранения окружающей среды, каковые устанавливаются законом;

— озера, реки и любые водные потоки, которые нахо­дятся на
землях его владений или протекают по территории более одного штата, или служат
границей с другими странами, или уходят на иностранную территорию, или приходят
с нее, равно как береговые земли и речные отмели этих водных по­токов;

— речные и озерные острова, расположенные в погра­ничных с
другими странами зонах, морские отмели, океанские и прибрежные острова, за
исключением принадлежащих шта­там и муниципиям;

— природные ресурсы континентального шельфа и ис­ключительной
экономической зоны;

— территориальное море;

— земли морского побережья и их приращения;

— возможные источники гидроэнергии;

— минеральные ресурсы, включая ископаемые;

— естественные подземные полости, археологические и
доисторические места;

— земли, традиционно занимаемые индейцами.

Штатам, федеральному округу и муниципиям, органам пря­мой
администрации Союза законом гарантируется участие в доходах от добычи нефти и
природного газа, использования гидроресурсов для выработки электроэнергии и
других природ­ных ресурсов соответствующей территории, континентально­го
шельфа, территориального моря или исключительной эко­номической зоны либо от
финансовой компенсации за их экс­плуатацию.

Сухопутная приграничная полоса шириной 150 км считает­ся основной для обороны национальной территории, и ее заня­тие и использование
регулируются законом.

В собственность штатов входят также некоторые важ­ные
объекты, но в значительно меньшем размере, чем отне­сенные к собственности
Союза. В нее включены (ст. 26) поверх­ностные или подземные воды, текущие,
выходящие на по­верхность или собранные в водохранилище, за исключением в
последнем случае появляющихся в результате публичных ра­бот, осуществляемых
Союзом; зоны на океанических или при­брежных островах, которые являются
владением штатов, за исключением находящихся во владении Союза, муниципий или
третьих лиц; речные и озерные острова, не принадлежащие Союзу; незанятые
публичные земли, исключая принадлежа­щие Союзу.

Важнейший вопрос любой федерации — разграниче­ние
компетенции между центром и субъектами — в Бразилии решен все же на европейский
манер, а именно по примеру ФРГ принят принцип так называемого кооператив­ного
федерализма. Конституция 1988 г. предусматривает четыре вида компетенции:
общесоюзную, совместную, конкурирую­щую и остаточную, принадлежащую штатам.
Согласно § 1 ст. 25 «компетенция, осуществление которой им не запрещено на­стоящей
Конституцией, остается за штатами».

Любопытно, что Конституция выделяет две части союзной
компетенции (ст. 21 и 22): предметы ведения и полномочия административного характера
и предметы ведения, по кото­рым только Союз может законодательствовать.

К первой части относятся такие, как поддержание отно­шений с
иностранными государствами и участие в междуна­родных организациях, объявление
войны и заключение мира, обеспечение национальной обороны, в случаях,
предусмотрен­ных дополняющим законом, разрешение иностранным войскам прохода
через национальную территорию или временного пребы­вания на национальной
территории, объявление военного положе­ния, состояния защиты и федерального
вмешательства, раз­решение производства военных материалов и торговли ими и
осуществление соответствующего надзора, эмиссия денег и др.

Вторая часть предусматривает исключительное право Союза
издавать законы по таким вопросам, как гражданское, торговое, уголовное,
процессуальное, избирательное, аграр­ное, морское, воздушное, космическое и
трудовое право, экс­проприация, гражданские и военные реквизиции в случае
неизбежной опасности и во время войны; воды, энергетика, информатика,
телекоммуникации и радиовещание, почтовая служба, денежная система, система мер
и весов, пробы и га­рантийное содержание металлов, внешняя и междуштатная
торговля, основные направления национальной политики в области транспорта,
гражданство (в обоих смыслах) и натура­лизация, коренные народы и др.

Конституция (ст. 23) установила совместную сферу компе­тенции
Союза, штатов, федерального округа и муниципий, при осуществлении которой
должно обеспечиваться сотрудни­чество между ними, а также сбалансированное
развитие и благосостояние на национальном уровне. К совместной сфере отнесены
забота об охране Конституции, законов и демокра­тических институтов и
сохранении публичного имущества, обеспечение здравоохранения и публичной
помощи, защита и гарантирование прав инвалидов, охрана документов, трудов и
другого имущества, имеющих историческую, художественную и культурную ценность,
памятников, естественных пейзажей особой ценности и археологических мест,
предоставление воз­можностей для доступа к культуре, образованию и науке,
охрана окружающей среды и борьба с загрязнением во всех его формах, сохранение
лесов, фауны и флоры, поощрение сельскохозяйственного производства и
организация снабжения продовольствием и др. Формы сотрудничества в этой сфере
регулируются дополняющим законом.

К конкурирующей компетенции Союза, штатов и феде­рального
округа (ст. 24) отнесено право издавать законы по таким вопросам, как
налоговое, финансовое, пенитенциарное, экономическое и градостроительное право,
бюджет, торговые палаты (жунты), производство и потребление, леса, охота,
рыбная ловля, фауна, охрана природы, защита почвы и есте­ственных ресурсов,
охрана окружающей среды и контроль за загрязнением и прочие, во многом входящие
в совместную сферу компетенции. В сфере конкурирующего законодатель­ства
компетенция Союза ограничивается изданием норм обще­го характера, что не
исключает дополнительной компетенции штатов. Кроме того, при отсутствии
федеральных норм обще­го характера штаты осуществляют полную законодательную
компетенцию с тем, чтобы учитывать свои особенности, одна­ко их законы не
должны противоречить федеральным.

Конституция особо урегулировала распределение ком­петенции в
налоговой сфере (ст. 145—162), что представляет значительный интерес, однако
изложение этих по существу финансово-правовых норм здесь невозможно в силу их
весь­ма большого объема.

Что до исключительной компетенции штатов, то, не­смотря на
ее отмеченный остаточный характер (практически здесь мало что остается),
Конституция все же некоторые пол­номочия записала за ними выраженным образом (§
2 и 3 ст. 25). Так, им принадлежит право управления местными службами
магистрального газа непосредственно или посредством предо­ставления концессий,
однако регулирование этих отношений должно осуществляться исключительно
законом: Конституционная поправка № 5 1995 г. запретила регулировать эти отно­шения временными мерами. Дополняющими законами штаты могут учреждать
метрополитенские регионы, городские агло­мерации и микрорегионы, образуемые
путем группирования расположенных по соседству муниципий с тем, чтобы интег­рировать
организацию, планирование и исполнение публич­ных функций, представляющих общий
интерес.

2. Органы
публичной власти штатов

Конституция 1988 г. в ст. 11 переходных положений пред­писала,
что каждое законодательное собрание, наделенное учредительной властью,
выработает конституцию штата в тече­ние одного года, считая со времени
промульгации федеральной Конституции, в соответствии с принципами, ею
установленны­ми. Такие акты были выработаны.

Конституция четко установила и систему органов государ­ственной
власти в штатах. Эта система унифицирована во всей стране и во многом
«списана» с федеральной системы. В каж­дом штате действует
однопалатное законодательное собрание; губернатор штата является главой
правительства.

Даже число членов законодательных собраний штатов
определяется федеральной Конституцией. Оно равно троек­ратному числу
представителей штата в Палате депутатов, а когда достигает 36, то увеличивается
на столько депутатов, на сколько число федеральных депутатов от штата больше
12. Например, если штат представлен в федеральной Палате де­путатов 20
депутатами, его законодательное собрание состо­ит из 68 членов. Мандат
депутатов законодательного собрания длится четыре года; правила федеральной
Конституции при­меняются к ним в отношении порядка избрания, неприкосно­венности,
иммунитета, вознаграждения, утраты мандата, ухода в отставку, препятствий к
осуществлению мандата и службы в Вооруженных силах. Нельзя отказать в
демократичности нор­ме § 2 ст. 27, согласно которой вознаграждение депутатов
штата устанавливается законодательным собранием в течение каж­дой легислатуры
на следующую легислатуру максимально в 75% от вознаграждения, установленного
для федеральных депутатов, с соблюдением предусмотренных Конституцией
ограничений (в редакции Конституционных поправок № 1 1992 г. и № 19 1998 г.).

Законодательное собрание принимает свой внутренний
регламент, располагает полицией и административными служ­бами своего
секретариата и назначает на соответствующие должности. Законодательный процесс
штата включает среди прочего народную инициативу, регулируемую законом.

Исполнительная власть в штате принадлежит губернато­ру и
вице-губернатору, избираемым на четыре года. Их выбо­ры проводятся в том же
порядке, что и выборы Президента республики.

Штаты имеют собственную судебную систему, действую­щую на
основе принципов, установленных федеральной Кон­ституцией. Компетенция
трибуналов определяется конститу­циями штатов; закон о судебной организации
принимается по инициативе трибунала правосудия штата (т. е. высшего судеб­ного
органа штата). По его же предложению законом штата может создаваться военная
юстиция штата, представляемая в первой инстанции советами правосудия и во
второй инстанции — самим трибуналом правосудия или военным трибуналом пра­восудия
в штатах, где военная полиция насчитывает более 20 тыс. человек. Военная
юстиция штата компетентна возбуж­дать дела и выносить решения в отношении
служащих военной полиции и военизированной пожарной охраны за совершение
воинских преступлений, установленных законом; соответству­ющему суду
принадлежит право лишать постов и офицерских дипломов, а также званий
военнослужащих рядового и сер­жантского состава.

Например, в штате Минас-Жерайс учреждены Трибунал
правосудия, трибуналы первой инстанции (Tribunals de Alada), Военный трибунал и
военные судьи, трибуналы присяжных, органы мировой юстиции.

Важным элементом судебной организации штатов является
возможность обжалования в суды по мотивам неконституцион­ности законов или иных
нормативных актов штата либо муни­ципии по отношению к конституции штата;
причем § 2 ст. 125 федеральной Конституции запрещает ограничивать возмож­ность
оспаривания по таким мотивам правом обращаться толь­ко в один орган.

Для разрешения земельных споров трибунал правосудия
назначает судей со специальным статусом, обладающих ис­ключительной
компетенцией в аграрной области.

Прокуроры штатов, федерального округа и территорий
подбираются по списку с троекратным числом кандидатур из числа профессионалов в
соответствии с относящимися к ним предписаниями закона. Это делают генеральные
прокуроры ука­занных единиц, назначаемые губернаторами на два года с пра­вом
однократного переназначения. Они могут быть уволены по решению абсолютного
большинства членов законодательного собрания.

Функции публичной адвокатуры на уровне штатов и фе­дерального
округа возложены на уполномоченных, чьи долж­ности также замещаются на основе
публичного конкурса. Они

осуществляют, с участием Ордена адвокатов Бразилии на всех
стадиях, юридическое представительство и юридическое кон­сультирование
субъектов федерации. Этим уполномоченным гарантируется стабильность их
положения после оценки дея­тельности за три года на основании подробного отчета
о ее проверке.

Изложенные в п. 4 предыдущего параграфа положения союзной
Конституции применяются к организации, составу и контролю счетных трибуналов
штатов и федерального окру­га, а также к счетным трибуналам и счетным советам
муни­ципий. Счетные трибуналы штатов состоят из 7 советников.

3.
Муниципии, федеральный округ и территории

Штаты состоят из муниципий, которых в стране на­считывается
около 5 тыс. Им предоставляется право самосто­ятельного управления во всем, что
касается их интересов. На­пример, согласно ст. 144 Конституции штата Сан-Паулу 1989 г. муниципии обладают «политической, административной и фи­нансовой автономией и имеют
право самоорганизации в соот­ветствии с органическим законом на основе
принципов, уста­новленных федеральной и настоящей Конституциями». Феде­ральная
же Конституция установила для муниципий, как и для штатов, достаточно жесткие
требования в отношении прин­ципов организации, порядка управления, порою весьма
дета­лизированные. В зарубежных конституциях в отношении мес­тного
самоуправления обычно устанавливаются лишь самые общие нормы, без каких-либо
деталей. Конституция Брази­лии не следует общей тенденции.

Создание муниципии, вхождение ее в состав другой, сли­яние
муниципий или выделение муниципии из другой осуще­ствляются законом штата в
рамках периода, определенного федеральным дополняющим законом, и зависят от предвари­тельного
плебисцита, проводимого в затрагиваемых муниципи­ях после распространения
материалов о муниципальной жиз­неспособности, представленных и опубликованных
согласно закону (§ 4 ст. 18 Конституции в редакции Конституционной поправки №
15 1996 г.).

Статус муниципии детально регулируется ее органичес­ким
законом, голосуемым дважды с интервалом по меньшей мере в 10 дней и одобряемым
2/3 членов муниципального со­вета, который этот закон промульгирует в
соответствии с прин­ципами, установленными федеральной Конституцией и кон­ституцией
соответствующего штата. Другими словами, сами муниципии определяют свое
положение; главное — этот ста­тус не должен противоречить вышестоящему
законодатель­ству.

В компетенцию муниципии входят такие полномочия, как законодательствование
по вопросам, представляющим мест­ный интерес, дополнение законодательства
федерального и штатов, когда в этом имеется необходимость, установление и сбор
налогов в пределах своей компетенции, образование, организация и упразднение
округов в соответствии с законом штата, организация и управление
непосредственно или с при­менением режима концессии или разрешения публичными
службами местного значения, включая общественный тран­спорт, имеющий
существенное значение, реализация в техни­ческом и финансовом сотрудничестве с
Союзом и штатом до­школьного воспитания и основного обучения, обеспечение служб
здравоохранения для населения и др.          

В муниципии избирается ее законодательный орган —
муниципальная палата, состоящая из советников (os Verea dores). Их число
зависит от численности населения муниципии и колеблется от 9 в муниципиях с
числом жителей менее 1 млн. до 55 в муниципиях с числом жителей более 5 млн.

Центральной фигурой в муниципальном управлении явля­ется
префект — глава местной администрации. Префект, вице-префект и муниципальные
советники избираются на четыре года путем прямых выборов одновременно по всей
стране. Вы­боры проводятся в первое воскресенье октября года, пред­шествующего
новому мандатному периоду, который начина­ется 1 января.

На местном уровне, как и на центральном, действует та же
демократическая норма о вознаграждении должностных лиц, поскольку
вознаграждение префекта, вице-префекта и муниципальных советников
устанавливается муниципальной палатой в течение каждой легислатуры на следующую
легис­латуру, а не на текущую, т. е. не для самих себя, причем вознаграждение
советников регулируется упомянутой Консти­туционной поправкой № 19 1998 г., а также Конституционной поправкой № 25 2000 г. Муниципальные советники пользуются неприкосновенностью
и не несут ответственности за свои мне­ния, выступления и голосования при
осуществлении ими своего мандата и в пределах своего избирательного округа.
Положе­ния о несовместимости должностей для муниципальных совет­ников такие же,
как и предусматриваемые Конституцией в отношении членов Национального
конгресса, а конституциями штатов — в отношении членов законодательных
собраний.

Муниципальная палата сама организует свою законода­тельную и
надзорную деятельность. Федеральная Конституция обязывает ее сотрудничать с
представительными органами дру­гих уровней в муниципальном планировании, а
также предус­матривать в статусе муниципии институт народной инициати­вы (по
меньшей мере 5% избирательного корпуса) в отноше­нии проектов законов,
представляющих особый интерес для муниципии, города или округа.

Федеральный округ, на территории которого нахо­дится столица
страны — город Бразилиа, имеет несколько иной статус; его деление на муниципии
запрещено; федеральный округ делится на округа и управляется на основе
органическо­го закона, принимаемого его Законодательной палатой голо­сованием в
два тура с интервалом не менее 10 дней и одобря­емого 2/3 ее членов; она же
этот закон промульгирует. Феде­ральный округ обладает законодательной
компетенцией, закрепленной за штатами и муниципиями. Выборы Губерна­тора и
Вице-губернатора проводятся в том же порядке, что и выборы Президента и
Вице-президента страны, а депутаты Законодательной палаты избираются
одновременно с губерна­торами и депутатами в штатах, причем на тот же срок.
Число депутатов Законодательной палаты определяется по тем же правилам, что и
число членов законодательных собраний в штатах.

Федеральные территории подчинены, как отме­чалось,
непосредственно Союзу. Административная и судебная организация территорий
каждый раз устанавливается законом; они могут делиться на муниципии, к которым
применяются, когда в этом есть необходимость, положения, относящиеся ко всем
другим муниципиям. В федеральных территориях, на­считывающих более  100 тыс.
жителей, кроме губернатора, назначаемого согласно Конституции, действуют
судебные органы первой и второй инстанции, члены прокуратуры и федеральные
публичные защитники, а также избирается территориальная палата с решающей
компетенцией.      

Бразилия не осталась в стороне от последних тенденций в
организации государственной территории, в частности регионализации. Конституция
содержит на этот счет специальные нормы о возможности организации регионов
(ст. 43). В административных целях Союз может организовывать свои дей­ствия в
одном и том же геоэкономическом и социальном ком­плексе для того, чтобы
содействовать его развитию и сокра­щать региональное неравенство.

Дополняющим законом устанавливаются условия для ин­теграции
в регионы развития и состав региональных органов, которые должны исполнять
региональные планы, являющиеся частью национальных планов экономического и
социального развития и принимаемые одновременно с последними. Регио­нам могут
предоставляться государством некоторые льготы, которые могут, в частности,
включать равенство в отношении тарифов, фрахта, страхования и других элементов
стоимости и цены, устанавливаемых органами государственной власти; ставки
привилегированного процента на финансирование при­оритетных видов деятельности;
освобождение от налогов, их сокращение или временную отсрочку в уплате
федеральных налогов, взимаемых с физических или юридических лиц; при­оритетность
в экономической и социальной эксплуатации вод­ных потоков и водных массивов,
находящихся в резерве или могущих быть в регионах с малым поступлением воды, в
которых периодически бывает засуха.

4.
Федеральное вмешательство

В принципе Союз не может вмешиваться в дела штатов или
федерального округа, однако в ст. 34 Конституции установлены весьма обширные
исключения от совершенно конкретных до самых расплывчатых. Целями федерального
вмешательства (интервенции) являются:

— поддержание национальной целостности, отражение
иностранного вторжения или вторжения одного субъекта фе­дерации в другой;

— прекращение серьезных нарушений общественного по­рядка, гарантирование
свободного функционирования властей в субъектах федерации;

— реорганизация финансов субъекта федерации, который
приостановил в течение более чем двух последовательных лет платежи по долгам,
за исключением случаев форс-мажорных обстоятельств, прекратил передачу
муниципиям доходов по налогам, установленным федеральной Конституцией, в сроки,
определенные законом;

— обеспечение исполнения федерального закона, судеб­ного
приказа или решения;

— принуждение к соблюдению следующих конституцион­ных принципов:
республиканской формы правления, предста­вительной системы и демократического
режима, прав челове­ка, муниципальной автономии, представления отчетов прямой и
косвенной публичной администрации, обращения минималь­но требуемых доходов от
налогов штата на нужды поддержания и развития школьного обучения (последнее
включено Консти­туционной поправкой № 14 1996 г.).

Согласно ст. 35 Конституции штат не вмешивается в дела
муниципий, равно как Союз не вмешивается в дела муници­пий, находящихся в
федеральных территориях. Но и здесь пре­дусмотрены случаи, когда вмешательство
допустимо. Эти слу­чаи следующие:

— неплатежи по долгам в течение последовательных двух лет,
кроме форс-мажорных обстоятельств;

— непредставление предусмотренных законом отчетов;

— неассигнование минимально требуемых муниципальных доходов
на поддержание и развитие школьного обучения;

— вынесение трибуналом правосудия предупреждения для
обеспечения соблюдения принципов, указанных в консти­туции штата, или для
исполнения закона, судебного приказа или решения.

Принятие решения о вмешательстве для гарантирования
свободного функционирования ветвей власти в субъекте феде­рации зависит от
требования законодательной или исполнитель­ной власти, в отношении которых
совершается принуждение или которым чинятся препятствия, или от требования Феде­рального
верховного трибунала, если принуждение осуществ­ляется в отношении судебной
власти. В случае неповиновения приказу или решению суда декрет о вмешательстве
издается по требованию Федерального верховного трибунала, Высше­го трибунала
правосудия и Высшего избирательного трибунала, а для обеспечения соблюдения
конституционных принци­пов — по предупреждении Федеральным верховным трибуналом
после соответствующего представления Генерального проку­рора республики. Наконец,
такое вмешательство может осу­ществляться по предупреждении Высшим трибуналом
право­судия после соответствующего представления Генерального прокурора
республики в случаях отказа исполнять федераль­ный закон. Декрет о
вмешательстве, который специально ука­зывает сферу, продолжительность и условия
осуществления и назначает, когда в этом есть необходимость, лицо, осуществ­ляющее
вмешательство (интервентора), передается на одобре­ние Национального конгресса
или законодательного собрания штата в течение 24 часов. Если эти органы не
заседают, то они созываются на внеочередное заседание в течение 24 часов. В
случаях принуждения к исполнению федерального закона, судебного приказа или
решения и принуждения к соблюдению конституционных принципов мнение Национального
конгресса или законодательного собрания не является необходимым, а декрет
ограничивается приостановлением исполнения спорного акта, если такая мера
является достаточной для нормализации положения. Когда основания вмешательства
отпадают, то влас­ти, отстраненные от своих обязанностей, к ним приступают,
исключая случаи, когда этому препятствуют положения закона.

НЕТ КОММЕНТАРИЕВ

ОСТАВЬТЕ ОТВЕТ