Главная

Разделы


Теория государства и права
Аграрное право
Государственное право зарубежных стран
Семейное право
Судебные и правоохранительные органы
Криминальное право
История государства и права России
Административное право
Гражданское право
Конституционное право России
История государства и права зарубежных стран
История государства и права Украины
Банковское право
Правовое регулирование деятельности органов ГНС
Юридическая психология
Финансовое право
Юридическая деонтология
Трудовое право
Предпринимательское право
Конституционное право Украины
Разное
История учений о государстве и праве
Уголовное право
Транспортное право
Авторское право
Жилищное право
Международное право
Международное право
Наследственное право
Налоговое право
Экологическое право
Медицинское право
Информационное право
Судебное право
Страховое право
Торговое право
Хозяйственное право
Муниципальное право
Договорное право
Частное право

  • Вопросы
  • Советы
  • Заметки
  • Статьи

  • «все книги     «к разделу      «содержание      Глав: 58      Главы: <   14.  15.  16.  17.  18.  19.  20.  21.  22.  23.  24. > 

    § 6. Политико-территориальное устройство.

    Публичная власть в субъектах федерации и на местах

    1. Бразильский федерализм

    Традиция существования федеративной формы государ­ства в Бразилии ведет свое начало лишь с 1890 г., когда в Учредительном собрании при выработке Конституции, всту­пившей в силу в следующем году, обсуждался этот вопрос. Федеративная модель политико-территориального устройства создавалась под влиянием примера США, хотя в то время вни­мание учредителей привлекали и некоторые аспекты швей­царского федерализма. Отличие от США состояло лишь в том, что последние объединили в составе федерации существовав­шие до того штаты, которые все были республиками, тогда как Бразилия преобразовывалась в федерацию из унитарной монархии.

    Состав федерации. Согласно ст. 18 действующей Кон­ституции политико-административная организация Федератив­ной Республики Бразилии включает Союз, штаты, федераль­ный округ и муниципии, которые все пользуются автономией в рамках Конституции. Комментируя это положение, Г. Дэзэн отмечает, что Республика и Союз — не синонимы. Союз — это юридическое лицо публичного права с политической пра­воспособностью, которое во внутренних отношениях автоном­но, тогда как Республика суверенна*.

    * См.: Dezen Junior G. Op. cit. P. 233.

    В территориальном отношении страна непосредственно разделена на 26 штатов, федеральный округ, в котором нахо­дится столица страны — город Бразилиа (с 1960 г.), а также на три федеральные территории, подчиняющиеся центральной власти. С принятием Конституции 1988 г. территориальная структура была несколько реорганизована, в частности преж­ние федеральные территории Рорайма и Амапа обрели статус штатов. Наиболее многонаселенный штат — Сан-Паулу (более 34 млн.).

    В отличие от США субъектами бразильской федерации являются не только штаты, но и федеральный округ.

    Штаты могут объединяться с другими штатами, делиться, разъединяться, с тем чтобы присоединиться к другим, или об­разовывать новые штаты или федеральные территории с одоб­рения заинтересованного в этом населения путем плебисцита и принятия Национальным конгрессом дополняющего закона.

    Конституция проводит детальное разделение соб­ственности Союза и штатов, ничего не говоря о собственно­сти муниципий. Этот вопрос регулируется конституциями штатов.

    К собственности Союза относятся важнейшие объекты, необходимые для функционирования Бразилии как государства (ст. 20 Конституции), прежде всего весьма аморфная область: "то, что в настоящее время ему принадлежит или за ним может быть признано" (п. I); далее в названной статье идет более конкретное перечисление. Собственность Союза состав­ляют:

    — незанятые земли, необходимые для защиты границ, фортификационных сооружений и военных строений, феде­ральных путей сообщения и сохранения окружающей среды, каковые устанавливаются законом;

    — озера, реки и любые водные потоки, которые нахо­дятся на землях его владений или протекают по территории более одного штата, или служат границей с другими странами, или уходят на иностранную территорию, или приходят с нее, равно как береговые земли и речные отмели этих водных по­токов;

    — речные и озерные острова, расположенные в погра­ничных с другими странами зонах, морские отмели, океанские и прибрежные острова, за исключением принадлежащих шта­там и муниципиям;

    — природные ресурсы континентального шельфа и ис­ключительной экономической зоны;

    — территориальное море;

    — земли морского побережья и их приращения;

    — возможные источники гидроэнергии;

    — минеральные ресурсы, включая ископаемые;

    — естественные подземные полости, археологические и доисторические места;

    — земли, традиционно занимаемые индейцами.

    Штатам, федеральному округу и муниципиям, органам пря­мой администрации Союза законом гарантируется участие в доходах от добычи нефти и природного газа, использования гидроресурсов для выработки электроэнергии и других природ­ных ресурсов соответствующей территории, континентально­го шельфа, территориального моря или исключительной эко­номической зоны либо от финансовой компенсации за их экс­плуатацию.

    Сухопутная приграничная полоса шириной 150 км считает­ся основной для обороны национальной территории, и ее заня­тие и использование регулируются законом.

    В собственность штатов входят также некоторые важ­ные объекты, но в значительно меньшем размере, чем отне­сенные к собственности Союза. В нее включены (ст. 26) поверх­ностные или подземные воды, текущие, выходящие на по­верхность или собранные в водохранилище, за исключением в последнем случае появляющихся в результате публичных ра­бот, осуществляемых Союзом; зоны на океанических или при­брежных островах, которые являются владением штатов, за исключением находящихся во владении Союза, муниципий или третьих лиц; речные и озерные острова, не принадлежащие Союзу; незанятые публичные земли, исключая принадлежа­щие Союзу.

    Важнейший вопрос любой федерации — разграниче­ние компетенции между центром и субъектами — в Бразилии решен все же на европейский манер, а именно по примеру ФРГ принят принцип так называемого кооператив­ного федерализма. Конституция 1988 г. предусматривает четыре вида компетенции: общесоюзную, совместную, конкурирую­щую и остаточную, принадлежащую штатам. Согласно § 1 ст. 25 "компетенция, осуществление которой им не запрещено на­стоящей Конституцией, остается за штатами".

    Любопытно, что Конституция выделяет две части союзной компетенции (ст. 21 и 22): предметы ведения и полномочия административного характера и предметы ведения, по кото­рым только Союз может законодательствовать.

    К первой части относятся такие, как поддержание отно­шений с иностранными государствами и участие в междуна­родных организациях, объявление войны и заключение мира, обеспечение национальной обороны, в случаях, предусмотрен­ных дополняющим законом, разрешение иностранным войскам прохода через национальную территорию или временного пребы­вания на национальной территории, объявление военного положе­ния, состояния защиты и федерального вмешательства, раз­решение производства военных материалов и торговли ими и осуществление соответствующего надзора, эмиссия денег и др.

    Вторая часть предусматривает исключительное право Союза издавать законы по таким вопросам, как гражданское, торговое, уголовное, процессуальное, избирательное, аграр­ное, морское, воздушное, космическое и трудовое право, экс­проприация, гражданские и военные реквизиции в случае неизбежной опасности и во время войны; воды, энергетика, информатика, телекоммуникации и радиовещание, почтовая служба, денежная система, система мер и весов, пробы и га­рантийное содержание металлов, внешняя и междуштатная торговля, основные направления национальной политики в области транспорта, гражданство (в обоих смыслах) и натура­лизация, коренные народы и др.

    Конституция (ст. 23) установила совместную сферу компе­тенции Союза, штатов, федерального округа и муниципий, при осуществлении которой должно обеспечиваться сотрудни­чество между ними, а также сбалансированное развитие и благосостояние на национальном уровне. К совместной сфере отнесены забота об охране Конституции, законов и демокра­тических институтов и сохранении публичного имущества, обеспечение здравоохранения и публичной помощи, защита и гарантирование прав инвалидов, охрана документов, трудов и другого имущества, имеющих историческую, художественную и культурную ценность, памятников, естественных пейзажей особой ценности и археологических мест, предоставление воз­можностей для доступа к культуре, образованию и науке, охрана окружающей среды и борьба с загрязнением во всех его формах, сохранение лесов, фауны и флоры, поощрение сельскохозяйственного производства и организация снабжения продовольствием и др. Формы сотрудничества в этой сфере регулируются дополняющим законом.

    К конкурирующей компетенции Союза, штатов и феде­рального округа (ст. 24) отнесено право издавать законы по таким вопросам, как налоговое, финансовое, пенитенциарное, экономическое и градостроительное право, бюджет, торговые палаты (жунты), производство и потребление, леса, охота, рыбная ловля, фауна, охрана природы, защита почвы и есте­ственных ресурсов, охрана окружающей среды и контроль за загрязнением и прочие, во многом входящие в совместную сферу компетенции. В сфере конкурирующего законодатель­ства компетенция Союза ограничивается изданием норм обще­го характера, что не исключает дополнительной компетенции штатов. Кроме того, при отсутствии федеральных норм обще­го характера штаты осуществляют полную законодательную компетенцию с тем, чтобы учитывать свои особенности, одна­ко их законы не должны противоречить федеральным.

    Конституция особо урегулировала распределение ком­петенции в налоговой сфере (ст. 145—162), что представляет значительный интерес, однако изложение этих по существу финансово-правовых норм здесь невозможно в силу их весь­ма большого объема.

    Что до исключительной компетенции штатов, то, не­смотря на ее отмеченный остаточный характер (практически здесь мало что остается), Конституция все же некоторые пол­номочия записала за ними выраженным образом (§ 2 и 3 ст. 25). Так, им принадлежит право управления местными службами магистрального газа непосредственно или посредством предо­ставления концессий, однако регулирование этих отношений должно осуществляться исключительно законом: Конституционная поправка № 5 1995 г. запретила регулировать эти отно­шения временными мерами. Дополняющими законами штаты могут учреждать метрополитенские регионы, городские агло­мерации и микрорегионы, образуемые путем группирования расположенных по соседству муниципий с тем, чтобы интег­рировать организацию, планирование и исполнение публич­ных функций, представляющих общий интерес.

    2. Органы публичной власти штатов

    Конституция 1988 г. в ст. 11 переходных положений пред­писала, что каждое законодательное собрание, наделенное учредительной властью, выработает конституцию штата в тече­ние одного года, считая со времени промульгации федеральной Конституции, в соответствии с принципами, ею установленны­ми. Такие акты были выработаны.

    Конституция четко установила и систему органов государ­ственной власти в штатах. Эта система унифицирована во всей стране и во многом "списана" с федеральной системы. В каж­дом штате действует однопалатное законодательное собрание; губернатор штата является главой правительства.

    Даже число членов законодательных собраний штатов определяется федеральной Конституцией. Оно равно троек­ратному числу представителей штата в Палате депутатов, а когда достигает 36, то увеличивается на столько депутатов, на сколько число федеральных депутатов от штата больше 12. Например, если штат представлен в федеральной Палате де­путатов 20 депутатами, его законодательное собрание состо­ит из 68 членов. Мандат депутатов законодательного собрания длится четыре года; правила федеральной Конституции при­меняются к ним в отношении порядка избрания, неприкосно­венности, иммунитета, вознаграждения, утраты мандата, ухода в отставку, препятствий к осуществлению мандата и службы в Вооруженных силах. Нельзя отказать в демократичности нор­ме § 2 ст. 27, согласно которой вознаграждение депутатов штата устанавливается законодательным собранием в течение каж­дой легислатуры на следующую легислатуру максимально в 75% от вознаграждения, установленного для федеральных депутатов, с соблюдением предусмотренных Конституцией ограничений (в редакции Конституционных поправок № 1 1992 г. и № 19 1998 г.).

    Законодательное собрание принимает свой внутренний регламент, располагает полицией и административными служ­бами своего секретариата и назначает на соответствующие должности. Законодательный процесс штата включает среди прочего народную инициативу, регулируемую законом.

    Исполнительная власть в штате принадлежит губернато­ру и вице-губернатору, избираемым на четыре года. Их выбо­ры проводятся в том же порядке, что и выборы Президента республики.

    Штаты имеют собственную судебную систему, действую­щую на основе принципов, установленных федеральной Кон­ституцией. Компетенция трибуналов определяется конститу­циями штатов; закон о судебной организации принимается по инициативе трибунала правосудия штата (т. е. высшего судеб­ного органа штата). По его же предложению законом штата может создаваться военная юстиция штата, представляемая в первой инстанции советами правосудия и во второй инстанции — самим трибуналом правосудия или военным трибуналом пра­восудия в штатах, где военная полиция насчитывает более 20 тыс. человек. Военная юстиция штата компетентна возбуж­дать дела и выносить решения в отношении служащих военной полиции и военизированной пожарной охраны за совершение воинских преступлений, установленных законом; соответству­ющему суду принадлежит право лишать постов и офицерских дипломов, а также званий военнослужащих рядового и сер­жантского состава.

    Например, в штате Минас-Жерайс учреждены Трибунал правосудия, трибуналы первой инстанции (Tribunals de Alada), Военный трибунал и военные судьи, трибуналы присяжных, органы мировой юстиции.

    Важным элементом судебной организации штатов является возможность обжалования в суды по мотивам неконституцион­ности законов или иных нормативных актов штата либо муни­ципии по отношению к конституции штата; причем § 2 ст. 125 федеральной Конституции запрещает ограничивать возмож­ность оспаривания по таким мотивам правом обращаться толь­ко в один орган.

    Для разрешения земельных споров трибунал правосудия назначает судей со специальным статусом, обладающих ис­ключительной компетенцией в аграрной области.

    Прокуроры штатов, федерального округа и территорий подбираются по списку с троекратным числом кандидатур из числа профессионалов в соответствии с относящимися к ним предписаниями закона. Это делают генеральные прокуроры ука­занных единиц, назначаемые губернаторами на два года с пра­вом однократного переназначения. Они могут быть уволены по решению абсолютного большинства членов законодательного собрания.

    Функции публичной адвокатуры на уровне штатов и фе­дерального округа возложены на уполномоченных, чьи долж­ности также замещаются на основе публичного конкурса. Они

    осуществляют, с участием Ордена адвокатов Бразилии на всех стадиях, юридическое представительство и юридическое кон­сультирование субъектов федерации. Этим уполномоченным гарантируется стабильность их положения после оценки дея­тельности за три года на основании подробного отчета о ее проверке.

    Изложенные в п. 4 предыдущего параграфа положения союзной Конституции применяются к организации, составу и контролю счетных трибуналов штатов и федерального окру­га, а также к счетным трибуналам и счетным советам муни­ципий. Счетные трибуналы штатов состоят из 7 советников.

    3. Муниципии, федеральный округ и территории

    Штаты состоят из муниципий, которых в стране на­считывается около 5 тыс. Им предоставляется право самосто­ятельного управления во всем, что касается их интересов. На­пример, согласно ст. 144 Конституции штата Сан-Паулу 1989 г. муниципии обладают "политической, административной и фи­нансовой автономией и имеют право самоорганизации в соот­ветствии с органическим законом на основе принципов, уста­новленных федеральной и настоящей Конституциями". Феде­ральная же Конституция установила для муниципий, как и для штатов, достаточно жесткие требования в отношении прин­ципов организации, порядка управления, порою весьма дета­лизированные. В зарубежных конституциях в отношении мес­тного самоуправления обычно устанавливаются лишь самые общие нормы, без каких-либо деталей. Конституция Брази­лии не следует общей тенденции.

    Создание муниципии, вхождение ее в состав другой, сли­яние муниципий или выделение муниципии из другой осуще­ствляются законом штата в рамках периода, определенного федеральным дополняющим законом, и зависят от предвари­тельного плебисцита, проводимого в затрагиваемых муниципи­ях после распространения материалов о муниципальной жиз­неспособности, представленных и опубликованных согласно закону (§ 4 ст. 18 Конституции в редакции Конституционной поправки № 15 1996 г.).

    Статус муниципии детально регулируется ее органичес­ким законом, голосуемым дважды с интервалом по меньшей мере в 10 дней и одобряемым 2/3 членов муниципального со­вета, который этот закон промульгирует в соответствии с прин­ципами, установленными федеральной Конституцией и кон­ституцией соответствующего штата. Другими словами, сами муниципии определяют свое положение; главное — этот ста­тус не должен противоречить вышестоящему законодатель­ству.

    В компетенцию муниципии входят такие полномочия, как законодательствование по вопросам, представляющим мест­ный интерес, дополнение законодательства федерального и штатов, когда в этом имеется необходимость, установление и сбор налогов в пределах своей компетенции, образование, организация и упразднение округов в соответствии с законом штата, организация и управление непосредственно или с при­менением режима концессии или разрешения публичными службами местного значения, включая общественный тран­спорт, имеющий существенное значение, реализация в техни­ческом и финансовом сотрудничестве с Союзом и штатом до­школьного воспитания и основного обучения, обеспечение служб здравоохранения для населения и др.          

    В муниципии избирается ее законодательный орган - муниципальная палата, состоящая из советников (os Verea dores). Их число зависит от численности населения муниципии и колеблется от 9 в муниципиях с числом жителей менее 1 млн. до 55 в муниципиях с числом жителей более 5 млн.

    Центральной фигурой в муниципальном управлении явля­ется префект — глава местной администрации. Префект, вице-префект и муниципальные советники избираются на четыре года путем прямых выборов одновременно по всей стране. Вы­боры проводятся в первое воскресенье октября года, пред­шествующего новому мандатному периоду, который начина­ется 1 января.

    На местном уровне, как и на центральном, действует та же демократическая норма о вознаграждении должностных лиц, поскольку вознаграждение префекта, вице-префекта и муниципальных советников устанавливается муниципальной палатой в течение каждой легислатуры на следующую легис­латуру, а не на текущую, т. е. не для самих себя, причем вознаграждение советников регулируется упомянутой Консти­туционной поправкой № 19 1998 г., а также Конституционной поправкой № 25 2000 г. Муниципальные советники пользуются неприкосновенностью и не несут ответственности за свои мне­ния, выступления и голосования при осуществлении ими своего мандата и в пределах своего избирательного округа. Положе­ния о несовместимости должностей для муниципальных совет­ников такие же, как и предусматриваемые Конституцией в отношении членов Национального конгресса, а конституциями штатов — в отношении членов законодательных собраний.

    Муниципальная палата сама организует свою законода­тельную и надзорную деятельность. Федеральная Конституция обязывает ее сотрудничать с представительными органами дру­гих уровней в муниципальном планировании, а также предус­матривать в статусе муниципии институт народной инициати­вы (по меньшей мере 5% избирательного корпуса) в отноше­нии проектов законов, представляющих особый интерес для муниципии, города или округа.

    Федеральный округ, на территории которого нахо­дится столица страны — город Бразилиа, имеет несколько иной статус; его деление на муниципии запрещено; федеральный округ делится на округа и управляется на основе органическо­го закона, принимаемого его Законодательной палатой голо­сованием в два тура с интервалом не менее 10 дней и одобря­емого 2/3 ее членов; она же этот закон промульгирует. Феде­ральный округ обладает законодательной компетенцией, закрепленной за штатами и муниципиями. Выборы Губерна­тора и Вице-губернатора проводятся в том же порядке, что и выборы Президента и Вице-президента страны, а депутаты Законодательной палаты избираются одновременно с губерна­торами и депутатами в штатах, причем на тот же срок. Число депутатов Законодательной палаты определяется по тем же правилам, что и число членов законодательных собраний в штатах.

    Федеральные территории подчинены, как отме­чалось, непосредственно Союзу. Административная и судебная организация территорий каждый раз устанавливается законом; они могут делиться на муниципии, к которым применяются, когда в этом есть необходимость, положения, относящиеся ко всем другим муниципиям. В федеральных территориях, на­считывающих более  100 тыс. жителей, кроме губернатора, назначаемого согласно Конституции, действуют судебные органы первой и второй инстанции, члены прокуратуры и федеральные публичные защитники, а также избирается территориальная палата с решающей компетенцией.      

    Бразилия не осталась в стороне от последних тенденций в организации государственной территории, в частности регионализации. Конституция содержит на этот счет специальные нормы о возможности организации регионов  (ст. 43). В административных целях Союз может организовывать свои дей­ствия в одном и том же геоэкономическом и социальном ком­плексе для того, чтобы содействовать его развитию и сокра­щать региональное неравенство.

    Дополняющим законом устанавливаются условия для ин­теграции в регионы развития и состав региональных органов, которые должны исполнять региональные планы, являющиеся частью национальных планов экономического и социального развития и принимаемые одновременно с последними. Регио­нам могут предоставляться государством некоторые льготы, которые могут, в частности, включать равенство в отношении тарифов, фрахта, страхования и других элементов стоимости и цены, устанавливаемых органами государственной власти; ставки привилегированного процента на финансирование при­оритетных видов деятельности; освобождение от налогов, их сокращение или временную отсрочку в уплате федеральных налогов, взимаемых с физических или юридических лиц; при­оритетность в экономической и социальной эксплуатации вод­ных потоков и водных массивов, находящихся в резерве или могущих быть в регионах с малым поступлением воды, в которых периодически бывает засуха.

    4. Федеральное вмешательство

    В принципе Союз не может вмешиваться в дела штатов или федерального округа, однако в ст. 34 Конституции установлены весьма обширные исключения от совершенно конкретных до самых расплывчатых. Целями федерального вмешательства (интервенции) являются:

    — поддержание национальной целостности, отражение иностранного вторжения или вторжения одного субъекта фе­дерации в другой;

    — прекращение серьезных нарушений общественного по­рядка, гарантирование свободного функционирования властей в субъектах федерации;

    — реорганизация финансов субъекта федерации, который приостановил в течение более чем двух последовательных лет платежи по долгам, за исключением случаев форс-мажорных обстоятельств, прекратил передачу муниципиям доходов по налогам, установленным федеральной Конституцией, в сроки, определенные законом;

    — обеспечение исполнения федерального закона, судеб­ного приказа или решения;

    — принуждение к соблюдению следующих конституцион­ных принципов: республиканской формы правления, предста­вительной системы и демократического режима, прав челове­ка, муниципальной автономии, представления отчетов прямой и косвенной публичной администрации, обращения минималь­но требуемых доходов от налогов штата на нужды поддержания и развития школьного обучения (последнее включено Консти­туционной поправкой № 14 1996 г.).

    Согласно ст. 35 Конституции штат не вмешивается в дела муниципий, равно как Союз не вмешивается в дела муници­пий, находящихся в федеральных территориях. Но и здесь пре­дусмотрены случаи, когда вмешательство допустимо. Эти слу­чаи следующие:

    — неплатежи по долгам в течение последовательных двух лет, кроме форс-мажорных обстоятельств;

    — непредставление предусмотренных законом отчетов;

    — неассигнование минимально требуемых муниципальных доходов на поддержание и развитие школьного обучения;

    — вынесение трибуналом правосудия предупреждения для обеспечения соблюдения принципов, указанных в консти­туции штата, или для исполнения закона, судебного приказа или решения.

    Принятие решения о вмешательстве для гарантирования свободного функционирования ветвей власти в субъекте феде­рации зависит от требования законодательной или исполнитель­ной власти, в отношении которых совершается принуждение или которым чинятся препятствия, или от требования Феде­рального верховного трибунала, если принуждение осуществ­ляется в отношении судебной власти. В случае неповиновения приказу или решению суда декрет о вмешательстве издается по требованию Федерального верховного трибунала, Высше­го трибунала правосудия и Высшего избирательного трибунала, а для обеспечения соблюдения конституционных принци­пов — по предупреждении Федеральным верховным трибуналом после соответствующего представления Генерального проку­рора республики. Наконец, такое вмешательство может осу­ществляться по предупреждении Высшим трибуналом право­судия после соответствующего представления Генерального прокурора республики в случаях отказа исполнять федераль­ный закон. Декрет о вмешательстве, который специально ука­зывает сферу, продолжительность и условия осуществления и назначает, когда в этом есть необходимость, лицо, осуществ­ляющее вмешательство (интервентора), передается на одобре­ние Национального конгресса или законодательного собрания штата в течение 24 часов. Если эти органы не заседают, то они созываются на внеочередное заседание в течение 24 часов. В случаях принуждения к исполнению федерального закона, судебного приказа или решения и принуждения к соблюдению конституционных принципов мнение Национального конгресса или законодательного собрания не является необходимым, а декрет ограничивается приостановлением исполнения спорного акта, если такая мера является достаточной для нормализации положения. Когда основания вмешательства отпадают, то влас­ти, отстраненные от своих обязанностей, к ним приступают, исключая случаи, когда этому препятствуют положения закона.

    «все книги     «к разделу      «содержание      Глав: 58      Главы: <   14.  15.  16.  17.  18.  19.  20.  21.  22.  23.  24. > 





    polkaknig@narod.ru ICQ 474-849-132 © 2005-2018 Материалы этого сайта могут быть использованы только со ссылкой на данный сайт.