ПРОБЛЕМЫ СИСТЕМАТИЗАЦИИ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

ПРОБЛЕМЫ СИСТЕМАТИЗАЦИИ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

95
0

Систематизация законодательства — это
постоянная форма его раз­вития и упорядочения. Правотворчество не может
остановиться на опре­деленном этапе, но все время находится в движении,
развитии в силу динамизма социальных связей, возникновения новых потребностей
об­щественной жизни, требующих правового регулирования. Постоянно меняющаяся
правовая система, ее развитие и совершенствование объек­тивно обусловливают
упорядочение действующих нормативных актов, их укрупнение, приведение в
определенную научно обоснованную сис­тему, издание разного рода сборников и
собраний законодательства.

Вместе с тем в разные периоды жизни
государства потребность в систематизации законодательства бывает различной.
Когда в течение многих лет накапливается большой объем нормативно-правового
мате­риала, когда действует значительное число нормативных актов, приня­тых в
разные периоды жизни государства и к тому же «перекрывающих» друг друга,
действующих в усеченном объеме или попросту устаревших, фактически утративших
силу, систематизация за­конодательства особенно необходима. В условиях же
существенного, ка­чественного преобразования правовой системы, когда отменяются
целые нормативные блоки, регулирующие отживающие, подлежащие сущест­венному
реформированию отношения, когда, по сути дела, создастся ка­чественно новая
общественно-экономическая система, объективно тре­бующая обновленных законов,
систематизация законодательства как бы уходит на второй план. Именно такой
период проходит современная Россия.

Казалось бы, не стоит говорить о
систематизации законодательства как задаче сегодняшнего дня. Ведь ныне темпы
правотворческой, и в первую очередь законодательной, деятельности как нельзя
высоки, соз­даются десятки и сотни новых нормативных актов, существенно ме­няющих
характер и основные принципы правового регулирования. Од­нако если сейчас не
исследовать проблемы путей и форм упорядочения действующей нормативной базы, в
будущем возникнут большие трудно­сти в поиске и использовании действующих норм
права, хаос и неразбе­риха   в   российском   нормативном   «.хозяйстве».
Правильно   пишет

56

Т.Н. Рахманина, что «если проблемы
систематизации законодательства оставить в тени, нет никаких сомнений, что в
самом ближайшем буду­щем они встанут со всей остротой»’. Дело осложняется еще и
тем, что сейчас, когда создается практически новая правовая система Российской
Федерации, нужно также срочно решить судьбу тех формально дейст­вующих
нормативных актов России и их частей, которые полностью ли­бо частично
противоречат новым нормативным решениям или попросту ус­тарели.

Подготовка и издание Свода законов Российской
Федерации — не­обходимая предпосылка создания стройной, внутренне согласованной
и удобной для пользования правовой системы Российского государства. Как
известно, подготовительные работы по подготовке Свода уже нача­лись. 6 февраля
1995 г. принят Указ Президента Российской Федерации «О подготовке к изданию
Свода законов Российской Федерации»2. В со­ответствии с ним Свод законов должен
стать официальным системати­зированным и полных! собранием действующих нормативных
правовых актов Российской Федерации, поддерживаемым в действующем состоянии.

В Своде законов должны быть помещены все
действующие норма­тивные акты одинаковой юридической силы (разумеется, кроме
офици­ально признанных секретными). Только при этом условии он может быть
достоверным источником о законодательстве. Вполне уместно ус­тановить правило,
согласно которому не помещенные в Свод норматив­ные акты соответствующего
уровня не являются действующими и не подлежат применению.

Одной из наиболее важных проблем создания
Свода является про­блема уровня нормативного материала, помещаемого в его тома.
Следу­ет ли включать в него лишь федеральные законы и иные действующие
законодательные акты либо наряду с ними помещать также и норматив­ные указы
Президента и постановления российского Правительства’? От ответа на этот вопрос
во многом зависит общественный авторитет бу­дущего Свода, его роль в правовом
регулировании как достоверного ис­точника информации о действующих нормативных
актах.

Свод законов РСФСР, изданный в 80-х годах,
включал, как извест­но, наряду с законодательными актами также и нормативные
постанов­ления Правительства. Для того периода такая практика была оправдана,
поскольку собственно законов было мало, многие из них носили декла­ративный
характер и не могли служить непосредственной основой для

Российское законодательство: проблемы и перспективы. М., 1995. С. 89. ‘
СЗ Рф. 1995. № 7. Ст. 509.

57

решения конкретных дел, а большинство постановлений Правительства
издавались без соответствующей законодательной основы и содержали так
называемые первичные нормы, первоначально регулирующие обще­ственные отношения.
Один из основных принципов правотворческой деятельности — подзаконные акты
должны издаваться на основании и во исполнение закона — явно нарушался.

Ныне, в условиях интенсивной законодательной
деятельности, не­обходимость повышения социальной значимости и авторитета
закона как акта, обладающего высшей юридической силой и призванного непо­средственно
регулировать общественные отношения, содержать первич­ные нормы, обусловливает
необходимость помещения в Свод лишь за­конов и иных нормативных актов, принятых
российским парламентом, а также официальных разъяснений Конституции, даваемых
Конституци­онным Судом Российской Федерации. Роль закона как акта, принимае­мого
высшим представительным органом страны и призванного нахо­диться на вершине
правовой системы, постоянно возрастает, и эта тен­денция в обществе, строящем
правовое государство, вполне закономер­на. С усилением роли закона возрастает стабильность
действующего права, поскольку законы, как правило, регулируют наиболее устойчи­вые,
типичные отношения, не подвергающиеся быстрым изменениям, и потому должны быть
в принципе более стабильными, чем акты испол­нительных структур — Президента,
Правительства и тем более мини­стерств и ведомств.

Идея помещения в Свод законов лишь федеральных
законодатель­ных актов тем более оправданна (учитывая потребность предстоящих
кодификационных работ, постепенного превращения в будущем разде­лов и глав
Свода в единые укрупненные блоки), что предполагает по­мещение в его тома актов
одинаковой юридической силы.

В процессе обсуждения проблем создания
будущего Свода законов высказывается и иное мнение, состоящее в том, что
целесообразно по­мещать в его тома три рода актов — законы, нормативные указы
Прези­дента и нормативные постановления Правительства. Такое мнение
обосновывается в первую очередь чисто практическими соображения­ми — помещение
всех такого рода актов в одном месте будет более удоб­но для пользования, для
решения конкретных дел. Если исходить из этих положений, то наилучшим вариантом
было бы помещение в Свод также и ведомственных актов, что еще более облегчит
пользование нор­мативными материалами Однако в этом случае Свод законов превра­тится
в обычное справочное издание всех нормативных актов Россий­ской Федерации. С
нашей точки зрения, необходимо поместить норма-

58

тивные указы Президента и постановления
Правительства Российской федерации в ином систематизированном и тоже
официальном собрании, издаваемом параллельно со Сводом законов. Именно такая
практика ха­рактерна, например, для систематизации федеральных актов в США.

Представляется целесообразным принять закон о
подготовке и из­дании Свода законов, где четко определить основные принципы
форми­рования его материалов, схему Свода и ряд других принципиальных во­просов
(проект такого закона подготовлен коллективом Института зако­нодательства и
сравнительного правоведения). Следует также разрабо­тать и утвердить
Государственную программу по подготовке и изданию Свода, где сформулировать
конкретные поручения отдельным органам и организациям по его созданию,
определить основные этапы подготовки его разделов, решить весь комплекс
организационно-технических и ма­териально-финансовых проблем.

Официальный характер Свода предполагает, что
на него можно бу­дет ссылаться в новых правотворческих решениях, в актах
применения права, в научных и публицистических произведениях, как и на иные
официальные источники опубликования нормативных актов. Поэтому очевидно, что акты,
помещенные в Свод, должны снабжаться опреде­ленными реквизитами и символами,
определяющими их место в Своде (определение заголовков и нумерация разделов,
глав и других подразде­лов Свода, снабжение помещенных в него актов
специальными номера­ми и т. д.).

Следует решить также вопросы распространения
Свода, в частно­сти его официальной рассылки. Субъектами такой рассылки могли
бы быть федеральные министерства и ведомства, органы законодательной и
исполнительной власти субъектов Федерации, суд, прокурорские орга­ны, а также
все государственные библиотеки — начиная с центральных и кончая районными и
городскими.

Для того чтобы Свод законов был полным и
достоверным источни­ком информации о действующем законодательстве, крайне важно
про­вести полную инвентаризацию всех правовых актов, принятых и про­должающих
формально действовать в Российской Федерации начиная с момента ее образования,
т. е. с октября 1917 г. Освобождение от ненуж­ного и даже вредного балласта в
российском законодательстве — это важная общегосударственная задача, решение
которой упростит россий­скую правовую систему, повысит уровень ее
эффективности.

Все действующее законодательство Российской
Федерации можно условно разделить на три крупных блока. Один из них — это акты,
при­нятые с момента образования Советского государства и до окончания

59

так называемого «периода застоя», т. е. до начала деятельности Верхов­ного
Совета Российской Федерации последнего созыва (1990 г.). За этот период издано
сравнительно небольшое число законов в собственном смысле слова, поскольку
правотворческой деятельностью занимались сначала российский СНК, а затем Совет
Министров РСФСР, в то время как ЦИК РСФСР, а затем российский Верховный Совет
фактически представляли собой декоративные органы, не оказывающие существен­ного
влияния на формирование правовой системы России.

Правотворческая практика тех лет
характеризовалась тем, что в процессе принятия новых актов практически редко
принимались реше­ния об отмене действующих актов и их частей, которые
противоречили новому регулированию, а также о внесении в них соответствующих из­менений.
В результате уже в тот период многие формально не отменен­ные акты фактически
не действовали или действовали в измененном объеме. В период подготовки
Собрания действующего законодатель­ства, а затем Свода законов РСФСР многие
фактически утратившие значение акты были, отменены либо изменены. Однако эта
работа не была доведена до конца, и многие безнадежно устаревшие акты или их
отдельные части формально еще остаются действующими.

Очевидно, что в настоящий момент, когда в
нашей стране про­изошли качественные преобразования в экономической,
политической и духовной жизни, такие архаичные акты стали для российской
правовой системы еще более тяжелым грузом, от которого необходимо быстро и решительно
освобождаться. Поэтому представляется, что необходимым подготовительным этапом
создания Свода законов должны стать полная ревизия всего действующего
нормативного массива, формальная отмена всех старых актов и их частей, которые
устарели и фактически не дейст­вуют, а также внесение изменений в те
действующие нормативные по­ложения, которые частично утратили сил)’.

Каков оптимальный порядок отмены всех
устаревших актов, при­нятых в тот период? Дело в том. что среди них могут
остаться дейст­вующими целые акты, их отдельные предписания и иные отделимые
части. Интересы точности и четкости правового регулирования, повы­шение
юридической культуры правотворчества требуют, чтобы каждый официально не
отмененный акт, все его части были тщательно проана­лизированы, а затем решена
судьба каждого из них решением соответ­ствующего компетентного правотворческого
органа: Государственной Думой — относительно законодательных актов и
Правительством — отно­сительно правительственных решений. Очевидно, что эта
работа очень трудоемка, кропотлива, длительна, однако она, как представляется,
обя­зательно должна быть проделана до начала издания Свода законов.

60

Возможен и иной путь освобождения от
фактически утративших силу, но формально не отмененных актов, — это признание
всех актов, принятых в определенный период времени, утратившими силу суммар­но,
без поименного перечисления. Такой путь, как представляется, воз­можен
относительно актов, изданных сравнительно давно (например, с 1917 г. по 1953
г.). Одновременно с такой общей отменой законодатель мог бы конкретно
определить, какие принятые в тот период акты или их части остаются действующими
и. естественно, подлежат включению в Свод законов. Такая практика освободит от
весьма трудоемкой работы по обоснованию причин признания утратившими силу
каждого норма­тивного акта, подготовке и оформлению соответствующих перечней.
Однако очевидно, что и в этом случае необходим тщательный анализ каждого
формально не отмененного акта.

Вторая часть законодательства — это
нормативные акты, принятые с начала проведения реформ в российском обществе,
начиная с 1990 г., когда начал функционировать новый состав Верховного Совета,
был уч­режден пост Президента Российской Федерации. За этот период было принято
около 500 законов, большое число нормативных указов Прези­дента и постановлений
Правительства. Эти акты в подавляющей части продолжают действовать. Однако и
они должны быть подвергнуты вни­мательному анализу на предмет их законности,
обнаружения противоре­чий и расхождений между ними. Приведение такого рода
актов в соот­ветствие с Конституцией Российской Федерации, позже изданными за­конами
и иными актами — необходимое предварительное условие для подготовки разделов
Свода законов.

Наконец, существует третья составная часть
российского законода­тельства — те действующие на территории России акты
бывшего Союза ССР, которые не противоречат Конституции и законам Российской Фе­дерации
и изданы по вопросам, по которым российский законодатель еще не принял
соответствующих актов. Если их не поместить в Свод за­конов, он будет явно
неполным. Поэтому должна быть проведена тща­тельная экспертиза всех такого рода
актов на предмет продолжения их действия на территории России, а затем
официально определена судьба их действия и соответственно необходимость помещения
в Свод законов.

Как уже говорилось, в России создается
качественно новая право­вая система, и с самого начала создавать ее наиболее
целесообразно не как совокупность разрозненных актов по узким вопросам, а как
научно обоснованную и взаимоувязанную систему кодификационных актов, ко­торые
должны быть базой, основой системы российского законодатель­ства. Кодификация
способствует усилению стабильности законодатель-

61

ства, созданию четкой, базирующейся на научном фундаменте системы
нормативных актов, обеспечивает оптимальную скоординированность между
действующими нормами, является основой для создания в зако­нодательстве
укрупненных нормативных блоков. Она позволяет совер­шенствовать и содержание, и
форму законодательства.

В перспективе кодификационные акты призваны
быть основой правотворческой, и в первую очередь законодательной, деятельности.
Множественность и фрагментарность законов, их узкая тематика — это существенный
недостаток законодательства, и он будет становиться все более очевидным по мере
развития и усложнения правовой системы, уг­лубления правового регулирования.
Правда, необходимость быстро, оперативно заполнять пробелы в действующем
регулировании, потреб­ность законодательного обеспечения рыночных реформ,
дальнейшей демократизации общественной жизни, динамика социальных преобразо­ваний
объективно побуждают законодателя принимать отдельные акты по сравнительно
узким, частным вопросам. В результате нормативный массив интенсивно растет и
возникает еще больше возможностей для создания пробелов, несогласованностей и
противоречий в действующем регулировании.

В перспективе издание кодификационных актов
должно превра­титься в основную форм}’ законотворчества) Не следует
«растаскивать» наше законодательное «хозяйство» по отдельным кускам. Основной
путь преодоления множественности нормативных актов, их мелкотемья, а также
пробелов т, противоречивости регулирования — это повышение внимания к
кодификации законодательства, принятие законов по укруп­ненным блокам
регулирования. Уместно сочетать отраслевую и ком­плексную кодификацию, отдавая
предпочтение первой. Целесообразно кодифицировать такие недавно отпочковавшиеся
отрасли законодатель­ства, как банковское, налоговое, активно использовать
практику подго­товки и принятия одновременно целой серии, комплекса
кодификацион­ных актов по близкой и взаимопересекающейся тематике.

Принятие кодификационных федеральных законов
под наименова­нием «Основы законодательства» вполне оправданно по предмету со­вместного
ведения Российской Федерации и ее субъектов. В них целесо­образно помещать
наиболее общие, принципиальные нормы, которые должны развиваться и
конкретизироваться в законах, принимаемых субъектами Федерации. Уместно
использование в Основах рекоменда­тельных норм, формулирование разных вариантов
регулирования.

Работу по созданию качественно новой правовой
системы следует проводить таким образом, чтобы в будущем не возникла проблема
лик-

62

видации множественности нормативных актов по
одному вопросу. Зада­ча объединения, укрупнения нормативных актов, решение
которой обес­печивает компактность правового регулирования, устранение
пробелов, противоречий и неувязок между действующими нормами, была акту­альна
ранее и осталась таковой ныне. В общем массиве действующих нормативных актов
России еще много так называемых «лоскутных» ак­тов, от которых действующими
остались лишь некоторые нормы и иные отделимые их части.

Ревизия всего массива действующих актов должна
выражаться как в отмене устаревших актов и их частей, внесении в них
соответствую­щих изменений, так и в объединении действующих норм из разных ак­тов,
от которых остались лишь отдельные фрагменты, издании единых актов по
определенным вопросам. Поэтому задача консолидации дейст­вующих актов,
укрупнения законодательных блоков, вбирающих в себя несколько (иногда десятки)
действующих актов по одному вопросу, ны­не становится одним из приоритетных
направлений упорядочения зако­нодательства.

Как известно, работа по консолидации
законодательства проводи­лась в бывшем Союзе ССР в период подготовки Собрания
действующе­го законодательства СССР. Было издано несколько консолидированных
актов, объединяющих значительное число разрозненных правительст­венных актов по
вопросам сельского хозяйства, заготовок сельхозпро­дукции. Осуществлялись
свойственные консолидации устранение проти­воречий и повторений, редакционная
обработка включаемых в новый акт нормативных положений, создание объединенных
статей, включающих близкие между собой по содержанию или повторяющие друг друга
нормы, расположение всех предписаний в их логической последовательности.

Однако в процессе работы оказалось, что
обрабатываемые акты очень разнолики, фрагментарны, изданы в разное время и
поэтом)’ соз­дать единый логически выдержанный акт без определенных корректив
действующего регулирования было достаточно трудно. Соответствую­щая работа не
получила широкого развития и затем полностью прекра­тилась. Связано это было в
первую очередь с тем, что процесс укрупне­ния нормативных актов не совмещался с
отражающим интересы време­ни обновлением действующего регулирования, его
модернизацией. В литературе правильно указывается, что ныне речь идет о
создании ук­рупненных актов, которые не только объединят нормы действующих по
одним и тем же вопросам актов, но и будут содержать значительные но­веллы
правового регулирования1.

Российское законодательство: проблемы и перспективы. М., 1995. С. 94.

63

Представляется, что такого рода работа по объединению норматив­ных
актов не может быть названа кодификацией, хотя внешне налицо два признака этой
формы упорядочения законодательства — объединение в одном акте действующего
регулирования и одновременная его модер­низация. Дело в том, что для
кодификации характерны и другие призна­ки — создание крупного и сложного по
своей структуре акта, являющего­ся головным в той или иной отрасли права или
законодательства, отли­чающегося стабильным содержанием. Эти признаки
отсутствуют при консолидации законодательства.

Генеральной линией совершенствования
российского законода­тельства на длительную перспективу следовало бы избрать
курс на по­степенное осуществление его всеобщей кодификации. К такой кодифи­кации
следует стремиться уже сейчас, постепенно обновляя и укрупняя законодательство,
создавая крупные кодификационные «блоки», кото­рые бы не только отвечали
задачам текущего упорядочения законода­тельства, но и были рассчитаны на
включение в качестве составных час­тей в будущий кодификационный свод. Текущие
акты следует состав­лять так, чтобы их, по возможности не расчленяя на части,
можно было включать в более крупные кодификационные подразделения — в кодек­сы,
единые тома Свода.

Кажется своевременным начать подготовку
научной концепции создания так называемого «Кодекса кодексов» Российской
Федерации -создаваемого на базе Свода законов единого систематизированного за­конодательного
акта, имеющего многоуровневую структуру и объеди­няющего все действующее
законодательное регулирование Российской Федерации.

64

Доктор юридических наук

профессор

А.С. ПИГОЛКИН

НЕТ КОММЕНТАРИЕВ

ОСТАВЬТЕ ОТВЕТ