ПРОТИВОРЕЧИЯ И ПРОБЕЛЫ В КОНСТИТУЦИЯХ И УСТАВАХ СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ.

ПРОТИВОРЕЧИЯ И ПРОБЕЛЫ В КОНСТИТУЦИЯХ И УСТАВАХ СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ.

81
0

ПРОБЛЕМЫ ИХ ПРЕОДОЛЕНИЯ

Законодательство субъектов Российской
Федерации является важ­нейшей составной частью системы российского
законодательства, раз­витие и совершенствование которой отражает сложные
процессы ста­новления новой российской государственности. Конституция
Российской Федерации закрепляет два уровня регионального законодательства. 1)
законодательство республик в составе Федерации и 2) законодательство краев,
областей, городов федерального значения, автономной области и автономных
округов (ч. 2 ст. 5). Всем субъектам Российской Федерации предоставлены
властные полномочия законодательствования. Главное конституционное требование
заключается в том, чтобы все законы, иные нормативные правовые акты,
принимаемые в Российской Федерации, не противоречили федеральной Конституции (ч.
1 ст. 15 Конституции Рос­сийской Федерации). Конституционно установлен порядок,
согласно ко­торому по предметам ведения Российской Федерации принимаются фе­деральные
конституционные законы и федеральные законы, имеющие непосредственное, прямое
действие на всей территории Российской Фе­дерации. По предметам совместного
ведения Российской Федерации и ее субъектов издаются федеральные законы и
принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты
субъектов Федера­ции. Вне пределов ведения Федерации, совместного ведения
Федерации и ее субъектов республики, края, области, города федерального значе­ния,
автономная область и автономные округа осуществляют собствен­ное регулирование,
включая принятие законов и иных нормативных ак­тов. Закреплено, что законы и
иные нормативные правовые акты субъ­ектов Российской Федерации не могут
противоречить федеральным за­конам, принятым по предметам ведения Федерации и
по предметам со­вместного ведения Федерации и ее субъектов. В случае
противоречия между федеральным законом и иным нормативным правовым актом,
изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон. В случае
противоречия между федеральным законом и нормативным пра­вовым актом того или
иного субъекта Федерации, изданным вне преде­лов ведения Федерации, совместного
ведения Федерации и ее субъектов,

120

I

действует нормативный правовой акт субъекта
Российской Федерации (ст. 76 Конституции Российской Федерации).

По соответствующим запросам дела о
соответствии Конституции Российской Федерации Конституций республик, Уставов,
законов, иных нормативных правовых актов субъектов Федерации, изданных по во­просам,
относящимся к ведению органов государственной власти Рос­сийской Федерации и
совместному ведению органов государственной власти Российской Федерации и
органов государственной власти ее субъектов, разрешает Конституционный Суд
Российской Федерации.

Для решения рассматриваемой проблемы
целесообразно опреде­литься с терминологией. Идентичны ли понятия
«противоречие» и «несоответствие» в семантическом отношении?

Противоречие — это положение, при котором одно
(мысль, дейст­вие) исключает другое, т. е. речь идет об определенной
несовместимо­сти: нечто не может совмещаться, сочетаться, существовать одновре­менно
с чем-либо другим. Например, несовместимыми являются поня­тия, которые
исключают друг друга, между которыми нет какого-либо промежуточного (среднего,
третьего) понятия. Скажем, понятия «белый» и «черный» совершенно исключают друг
друга. Указанные по­нятия нельзя одновременно, в одном и том же отношении,
применить к одному и тому же предмету, явлению.

Соответствие — это определенная
согласованность, определенное равенство, подобие тех или иных предметов,
явлений в каком-либо от­ношении (например, говорят о соответствии формы и
содержания, при­родных дарований и убеждений, профессии и должности).
Следователь­но, смысловое поле понятия несоответствия несколько шире смыслового
поля понятия противоречия. Противоречие как бы конкретизирует, в чем именно
заключается то или иное несоответствие.

Пробел как таковой- это определенный
недостаток, какое-либо упущение (пропуск чего-либо, отсутствие должной полноты
в чем-либо, недосмотр, ошибка по небрежности). В системе права,
законодательства нормативно-правовые пробелы выражаются в полной или частичной
не­урегулированности тех или иных правоотношений, т. е. в отсутствии не­обходимых
правовых нормативов либо в их содержательной неполноте1.

Ученые предлагают ввести в научный оборот термин «правовой вакуум»,
который обо­значает в сущности то же, утвердившееся в правоведении, понятие
нормативно-правового пробела. В частности, понятие правового вакуума
дефинируется как «отсутствие правовых Норм, которые должны регламентировать не
урегулированные ранее, но нуждающиеся в Правовой регламентации вновь возникшие
общественные отношения» (Малиновский А.А. Правовой вакуум- новый термин
юридической науки // Государство и право. 1997. №2. С 110).

121

Существуют различные виды и формы противоречий в действую­щем
законодательстве. Например, законы, иные нормативные правовые акты, изданные в
одной общественной обстановке, действуют в совер­шенно иных общественных
условиях. Те или иные законы могут не со­ответствовать объективным общественным
потребностям, интересам, общественному правосознанию, уровню нравственного
развития граж­дан данного государства. Могут быть противоречия между
действующей Конституцией и текущим законодательством, между конкретными зако­нами
или отдельными частями их, противоречия внутри закона и т. д. Ученые
справедливо подчеркивают особую значимость для правового развития,
совершенствования современной российской государственно­сти вопроса о
противоречиях конституционного характера1.

Конституции республик в составе Российской
Федерации

Как известно, становление государственности
республик в составе Российской Федерации проходило, в сущности, самотеком, без
каких-либо федеральных законодательных определений, постановлений, кон­ституционных
процедур, концептуальных обоснований. Поэтому столь значимой оказалась роль
Федеративного договора (1992 г.), определив­шего основополагающие принципы
взаимоотношений республик в со­ставе Российской Федерации с федеральным
центром. И хотя Федера­тивный договор не был включен в текст новой российской
Конституции, основные принципы разграничения предметов ведения и полномочий
между органами государственной власти Российской Федерации и орга­нами
государственной власти республик в составе Федерации, опреде­ленные в
Федеративном договоре, обрели конституционный статус. Это не означает, однако,
что между Федеративным договором и федераль­ной Конституцией не существует
противоречий.

Кардинальное противоречие между Федеративным
договором, за­ключенным с республиками, и действующей Конституцией Российской
Федерации, определяющее многие противоречия между республикан­ским законодательством,
с одной стороны, и федеральным законода­тельством — с другой, заключается в
определении статуса республик в составе Российской Федерации. Согласно Договору
республикам придан статус суверенных государств, что отражено в преамбуле
Договора и самом названии его. В Конституции Российской Федерации, принятой

1 Тихомиров ЮЛ. О конституционных противоречиях и конфликтах //
Конституционный Вестник. 1993. № 15.

122

после заключения Федеративного договора,
говорится о «суверенной го­сударственности России» (преамбула), суверенитете
Российской Феде­рации, который «распространяется на всю ее территорию» (ч. 1
ст. 4), «суверенных правах» Российской Федерации (ч. 2 ст. 67). Термин
«суверенные республики» присутствует в федеральной Конституции лишь при воспроизведении
наименования Федеративного договора с республиками в заключительных и
переходных положениях (раздел второй Конституции). Нормативно понятие
суверенитета употребляется в федеральной Конституции лишь в отношении России
как целостного государственного образования. Согласно Конституции республика в
со­ставе Российской Федерации — это государство, имеющее свою Консти­туцию и
законодательство (ч. 2 ст. 5). Республиканские конституции до­бавляют к этому
определению еще один элемент: гражданство (например, ст. 4 Конституции
Кабардино-Балкарской Республики). Ука­занные атрибуты включаются в понятие
суверенного государства, кото­рым назвали себя почти все республики в составе
Российской Федерации.

Конституция Республики Татарстан одна из
первых закрепила: «Государственный суверенитет есть неотъемлемое качественное
состоя­ние Республики Татарстан» (ст. 1). Основой суверенизации признаны
договорные отношения с Российской Федерацией, какие-либо отсылки при этом к
федеральной Конституции отсутствуют. В названной Консти­туции содержится
специальная глава (5): «Республика Татарстан — суве­ренное государство».
Присягая после своего избрания, президент кля­нется обеспечивать
«государственный суверенитет» Татарстана. Закреп­лено, что Татарстан, как
суверенное государство, является субъектом международного права (ст. 61
Конституции). Как известно, Татарстан намеревался даже выйти из состава
Российской Федерации, хотя в феде­ральной Конституции право сецессии
отсутствует 1.

В некоторых республиканских Конституциях это право
закреплено (например, ст. 1 Конституции Республики Тыва), порой- подтекстом
(ст. 70 Конституции Республики Дагестан: «Республика Дагестан сохра­няет за
собой право на изменение своего государственно-правового ста­туса на основе
волеизъявления дагестанского народа»). Провозглашает­ся «экономический
суверенитет» (ст. 6 Конституции Республики Карелия).

В Декларации о государственном суверенитете Татарстана, принятой
Верховным Советом республики 30 августа 1990 г., государственный суверенитет не
увязывается с принадлеж­ностью Татарстана к Российской Федерации. По мнению
татарских ученых, Татарстан не является частью Российской Федерации, у него
«свое видение» феномена Федерации {Мухаметшин Ф.Х. Российский Федерализм:
проблемы формирования отношений нового типа // Государство и право. 1994. № 3.
С. 54, 57).

123

Возникают дискуссии: у какой из республик в составе Российской
Федерации «больше суверенитета»? Договорные отношения с федераль­ной властью
республики пытаются строить «по татарскому типу» Акти­визируется разработка
концепций укрепления суверенной государствен­ности республик в составе
Российской Федерации. В результате в 19 из 21 республики в составе Российской
Федерации приняты конституцион­ные акты, которые не соответствуют федеральной
Конституции.

Однако общепринятой является конституционная
аксиома: не мо­жет быть внутри суверенного государственного образования других
су­веренных (т. е. политически независимых) государств. Суверенитет над
суверенитетом — это нелепость, которая на практике, как отмечали еще
американские федералисты, «подрывает порядок и разрушает государ­ство»,
подменяет закон насилием1. Следовательно, и Федеративный до­говор, и
действующая российская Конституция нуждаются в определен­ных согласованиях,
коррективах. За основу должно быть взято консти­туционное регулирование
федеративных отношений. Если государство по природе своей является истинно
федеративным, оно должно обладать единым конституционным пространством,
которое, разумеется, не мо­жет быть во всех случаях одномерным. В Конституции
Российской Фе­дерации целесообразно было бы продефинировать понятие
суверенитета (народного, национального, государственного), определить
основопола­гающие принципы российского федерализма (в действующей федераль­ной
Конституции это не сделано), акцентируя внимание не только на прерогативах
федерального центра, но и на автономных прерогативах субъектов Федерации при
разграничении предметов ведения и полномо­чий, с учетом общенациональных
интересов России, а также интеграци­онных процессов как мировой тенденции.
После соответствующих уточ­нений, поправок должны быть приведены в полное
соответствие с ней все республиканские конституции. Основные принципы,
заложенные в федеральной Конституции, должны пронизывать республиканские кон­ституции,
составлять их остов. Конституционный строй республик не может противоречить
федеральной Конституции.

Ни в федеральной Конституции, ни в
конституциях республик в со­ставе Российской Федерации не определяется само
понятие конституции как основополагающего (основного) закона в системе
законодательных актов государства. В ряде республик дискутировался вопрос:
федераль­ная или республиканская конституция является первичной’? Появилось

Федералист’. Политические эссе Александра Гамильтона, Джеймса Мэдисона
и Джона Джея. М, 1993 С. 145  146.

124

понятие «основные законы субъектов Федерации»,
однако, как они со­относятся с основным федеральным законом, остается не совсем
ясным.

В действующих республиканских конституциях
закреплено, что республиканская конституция является основным законом на
террито­рии данной республики, констатируется ее юридическое верховенство
(например, ст. 165 Конституции Республики Татарстан, ст. 7 Конститу­ции
Республики Ингушетия, ст. 4 Конституции Республики Дагестан). Некоторые
конституции сами себе противоречат: с одной стороны, при­знается верховенство
Конституции Российской Федерации, а с другой -закрепляется положение о высшей
юридической силе на территории республики республиканской конституции
(например, ст. 6 Конституции Республики Адыгея), установлен конституционный
приоритет республи­канского законодательства (ст. 165 Конституции Республики
Татарстан и ст. 160 Конституции Кабардино-Балкарской Республики). Как прави­ло,
в республиканских конституциях не содержится положений о кон­ституционной
корреляции республиканского законодательства с законо­дательством Федерации, в
составе которой состоят республики. Соглас­но Конституции Республики Ингушетия
законы и другие нормативно-правовые акты органов государственной власти и
управления Россий­ской Федерации правомерны на территории Республики при
условии, «если они не противоречат суверенным правам Республики Ингушетия» (ст.
7). Конституция Республики Дагестан формулирует еще жестче. «Действие
федеральных законов и других правовых актов Российской Федерации,
противоречащих суверенным правам и интересам Республи­ки Дагестан, может быть
приостановлено Республикой Дагестан на сво­ей территории» (ст. 65).
Закрепляется формула: законы и иные норма­тивные правовые акты, принимаемые в
республике, не должны проти­воречить конституции республики (например, ст. 4
Конституции Рес­публики Дагестан, ст. 2 Степного Уложения Республики Калмыкия,
ст. 7 Республики Коми, ч. 1. ст. 14 Конституции Республики Северная Осе­тия —
Алания, ч. 2 ст. 7 Конституции Удмуртской Республики). О феде­ральной
Конституции при этом умалчивается. Если о ней и говорится, то лишь после
закрепления приоритета республиканской конституции (например, ст. 11
Конституции Республики Бурятия).

При конституционном определении своего
государственно-правового статуса республики не всегда следуют федеральной
Консти­туции, установившей, что статус республики определяется Конституцией
Российской Федерации и конституцией республики. Например, Консти­туция
Республики Татарстан закрепляет, что республика «самостоятельно   определяет
свой   государственно-правовой   статус»

125

(ст. 59) как ассоциированный член в составе Российской Федерации (ст.
61). Конституции других республик фиксируют, что указанный ста­тус определяется
в первую очередь республиканской конституцией, за­тем говорится о Конституции
Российской Федерации (например, ст. 61 Конституции Республики Коми). Некоторые
конституции формулируют, что государственно-правовой статус республики
определяется не только республиканской конституцией и Конституцией Российской
Федерации, но и Федеративным договором (например, ст. 60 Конституции Респуб­лики
Бурятия), что не согласуется с нормативом, закрепленным в ст. 66 Конституции
Российской Федерации.

Неоднозначно решается в республиканских конституциях
вопрос о форме правления. В большинстве республик конституционно закреплена
республиканская форма правления. Однако, например, в Конституции Республики
Ингушетия констатируется, что в республике «принята пре­зидентская форма
правления» (ст. 2). Вряд ли это согласуется с духом и буквой федеральной
Конституции, в которой Российская Федерация оп­ределена как государство «с
республиканской формой правления» (ч. 1 ст. 1). Что же касается самого статуса
республиканских президентов, то в соответствии с Конституцией Российской
Федерации (ч. 1 ст. 77) он устанавливается республиками самостоятельно, поэтому
может быть не­одинаковым (в Татарстане, например, президент является главой
госу­дарства, в Кабардино-Балкарии — главой исполнительной власти, в Бу­рятии —
главой Республики, ее исполнительной власти, председателем правительства).
Президент может избираться народом, парламентом, выборщиками, специальными
избирательными коллегиями. Институт президента, наконец, вообще может
отсутствовать в республиканских структурах государственной власти, как это
имеет место в Республике Мордовия.

Для большей конституционной ясности
республиканской формы правления целесообразно было бы само понятие республики
дефиниро-вать на уровне федеральной Конституции1 с учетом исторического опы­та,
концепций теории народовластия.

Справедливо обращается внимание на то, что не может считаться
допустимым обращение в Конституционный Суд, если в нем содержится просьба дать
толкование того или иного конституционного понятия. Предметом обращения в
Конституционный Суд могут быть только те или иные «положения Конституции», т.
е. ее нормативные формулы (см. Особое мнение судьи Г.А. Гаджиева по делу о
толковании статей 103 (ч. 3), 105 (чч. 2 и 5), 107 (ч. 3), 108 (ч. 2), 117 (ч.
3) и 135 (ч. 2) Конституции Российской Федерации // Собрание за­конодательства
РФ. 1995. № 16. Ст. 1451). Если толкование конституционных понятий пе­реложить
на Конституционный Суд, то он станет выполнять законодательные функции, что

126

Одной из существенных причин многих
противоречий и пробелов республиканского законодательства является отсутствие
четкого разгра­ничения предметов ведения и полномочий Российской Федерации и ее
субъектов в федеральной Конституции. Формулировки, содержащиеся на этот счет в
ст. 71, 72 и 73 действующей Конституции Российской Фе­дерации, представляются
достаточно спорными, неудачными. В частно­сти, ст. 72 федеральной Конституции,
перечисляющая предметы совме­стного ведения Федерации и ее субъектов, в
сущности, связывает «суверенные» субъекты Федерации, образно говоря, по рукам и
ногам. Согласно ч. 2 ст. 76 федеральной Конституции все нормативные право­вые
акты субъектов Федерации должны приниматься в соответствии с федеральным
законодательством. Однако возникают вопросы: что, соб­ственно, входит в круг
предметов ведения субъектов Российской Феде­рации? Вправе ли они (субъекты)
осуществлять «собственное правовое регулирование» по тому или иному конкретному
предмету совместного ведения до издания соответствующего федерального закона?
На эти во­просы федеральная Конституция ответа не дает, что и побуждает субъ­екты
Федерации добиваться договорного решения проблемы, чтобы за­получить хоть
какую-то нормативную определенность.

Говоря о правотворческой деятельности органов
государственной власти, конституции республик в составе Российской Федерации не
все­гда достаточно четко выделяют формообразовательные аспекты этой
деятельности. Формулируется, например, что орган законодательной власти
«принимает законы и иные нормативные акты» (ст. 73 Конститу­ции Республики
Коми). Учитывая регулятивную значимость норматив­ных правовых актов, такая
лаконичная конституционная формула вряд ли оправдана. Более конкретной является
формула: «принимает законы и постановления» (например, ст. 87 Конституции
Республики Бурятия). Согласно Конституции Республики Карелия (ст. 54)
Законодательное Собрание по вопросам, отнесенным к ведению Республики,
принимает законы, постановления, заявления, обращения, декларации; правильнее
было бы указать, какие из перечисленных актов, наряду с законом, яв­ляются
нормативными. Имеются в республиканских конституциях фор­мулировки о
«верховенстве закона», однако о каком именно законе идет речь, не уточняется
(например, ст. 11 Конституции Республики Бурятия).

Определяя правотворческие полномочия республиканского
прези­дента, республиканские конституции зачастую повторяют формулу, со­держащуюся
в федеральной Конституции: «издает указы и распоряже-

несовместимо с принципами демократического конституционализма,
правового государст­

ва.          

«7

ния», не раскрывая вопроса о нормативности названных актов. Согласно
Конституции Республики Бурятия президент Республики «в пределах своих
полномочий, на основе и во исполнение действующего законода­тельства издает
указы, постановления и распоряжения, имеющие обяза­тельную силу на всей
территории Республики Бурятия» (ст. 75). Возни­кают вопросы, какие из
перечисленных актов являются (могут быть) нормативными? Или же это акты
ненормативного характера? На основе и во исполнение какого законодательства они
издаются — федерального или республиканского?

В обязанность граждан республик в составе
Российской Федерации вменяется соблюдать республиканскую конституцию, другие
законы республики, в которой они проживают (см., например, ст. 52 Конститу­ции
Республики Татарстан, ст. 8 Конституции Республики Ингушетия, ст. 7 Конституции
Республики Коми). Об обязанности соблюдать феде­ральную Конституцию
умалчивается, хотя в соответствии с Конституци­ей Российской Федерации (ч. 2
ст. 15) все граждане Федерации, в какой бы республике они ни проживали, обязаны
соблюдать федеральную Конституцию. Конституция Республики Дагестан обязывает
граждан «соблюдать Конституцию, законы и основанные на них нормативные акты…»
(ст. 55). О какой Конституции, каких законах идет речь, из тек­ста республиканской
конституции неясно.

Имеются в республиканских конституциях
нормативы, направлен­ные против присвоения или захвата государственной власти,
властных полномочий (см., например, ст. 4 Конституции Республики Ингушетия, ч.
4 ст. 3 Конституции Республики Северная Осетия — Алания, ч. 3 ст. 2 Конституции
Республики Адыгея), однако содержание указанных поня­тий («присвоение» и
«захват» государственной власти) не конкретизи­ровано и, следовательно, может
быть истолковано по-разному (присвоить — самовольно сделать что-либо своим;
захватить — насильст­венно присвоить что-либо).

«Граждане Республики Татарстан, — гласит ст.
41 Конституции Та­тарстана, — имеют право на собственность и ее наследование».
О какой форме собственности идет речь, неясно. Более правильно поступают
республики, которые в своих конституциях, говоря о собственности, пе­речисляют
ее виды (формы). «В Республике Адыгея, — формулируется, на­пример, в
Конституции Республики Адыгея, — признаются и защищаются равным образом
государственная, муниципальная, частная, общественная и иные формы
собственности» (ст. 13). Требования диалектики законотворче­ского процесса
таковы, что нормативно-правовые предписания должны быть настолько абстрактными,
чтобы быть достаточно конкретными.

128

«Граждане Республики Татарстан, — предписывает
Конституция Татарстана, — обязаны нести воинскую службу в соответствий с зако­ном»
(ст- 58). В соответствии с каким законом — федеральным или рес-дубликанским?
Аналогичный вопрос вызывают подобные формулиров­ки в других республиканских
конституциях (например, ст. 59 Конститу­ции Республики Дагестан. «Несение
военной службы, освобождение от нее, а также замена военной службы выполнением
альтернативных обя­занностей определяются законом»).

В республиканских конституциях допускаются
изменения консти­туционного статуса республики, ее территории посредством
референду­ма. Например, согласно Конституции Республики Бурятия (ч. 4 ст. 60)
такое решение считается принятым, если за него проголосовало более половины
граждан Республики, в том числе более половины граждан бурятской
национальности, принимавших участие в референдуме. Верно подмечено, что хотя
референдум — это наиболее демократическая форма решения важнейших
конституционных вопросов, вряд ли правомерно признавать условием легитимности
референдума участие в нем более половины граждан коренной национальности. Это
нарушает федераль­ный конституционный принцип равноправия граждан независимо от
их национальности в управлении делами государства, общества1.

В ряде республиканских конституций говорится о
праве граждан собираться мирно, без оружия, проводить собрания, митинги,
пикетиро­вание, уличные шествия и демонстрации, что выступает порой как фор­ма
общественного протеста. Однако само право на общественный про­тест в
республиканских конституциях, как и в федеральной Конститу­ции, отсутствует,
что создает определенные предпосылки для произ­вольного усмотрения, своеволия
со стороны правоохранительных орга­нов государственной власти. В качестве
конституционного принципа це­лесообразно было бы установить, что акты
общественного протеста, не нарушающие конституционный порядок, юридическим
ретрибуциям не подлежат. Конституционно должно быть гарантировано, что
недопусти­мы какие-либо ретрибуции по политическим мотивам.

Много внимания уделяется в республиканских
конституциях пра­вам и свободам граждан, перечисление которых повторяет
положения, содержащиеся в Конституции Российской Федерации (глава 2). В тексте
конституций обычно говорится о правах и свободах «человека и граж­данина».
Думается, более правильно поступают республики, которые

‘ Михалева НА. Конституционные реформы в республиках — субъектах
Российской Феде­рации // Государство и право. 1995. № 4. С. 5.

129

оперируют в своих конституциях понятием «правовой статус личности».
Например, раздел II Конституции Республики Адыгея так и озаглавлен: «Правовой
статус личности». Человек — это антропологическое поня­тие’ . Гражданство — это
правовая принадлежность конкретного человека (лица) к тому или иному
государству. Понятие личности характеризует человека как общественное существо,
поэтому оно и является централь­ным понятием права, хотя и не имеет до сих пор
достаточно полной правовой дефиниции.

Ни одной конституции еще не удавалось
закрепить правовой статус личности во всем его объеме. Динамика и сложность
общественных от­ношений таковы, что практически это невозможно сделать. Поэтому
в конституциях закрепляются, как правило, основополагающие принципы правового
статуса личности, основные права и обязанности граждан. Учитывая данное
обстоятельство, конституции республик в составе Рос­сийской Федерации иногда
особо оговаривают, что перечень прав и сво­бод, содержащийся в данной
конституции, «не является исчерпываю­щим» (см., например, ст. 16 Конституции
Республики Карелия). Как представляется, в республиканских конституциях вообще
не нужен этот перечень, повторяющий, как было отмечено выше, основные положения
федеральной Конституции. Вполне достаточно было бы констатировать, что в
республике признаются и соответствующим образом гарантируют­ся права и свободы
граждан (личности), установленные Конституцией Российской Федерации, а также
нормами международного права.

Известна важность правовых процедур при
непосредственном осу­ществлении государственной власти. Существует понятие
«процедурные правовые нормы». Представляется, что некоторые республиканские кон­ституции
перегружены подобными нормативами. Правильно, когда в конституциях
определяются, например, сроки созыва законодательного органа государственной
власти, условия его правомочности, общий по­рядок принятия законодательных
актов и др. Однако вряд ли оправдано в самой Конституции подробно определять
порядок деятельности зако­нодательного органа, устанавливать, кто вправе
участвовать в его засе­даниях, круг полномочий председательствующего, порядок
обсуждения и принятия правовых решений и т. д. Это должно быть соответствую­щим
образом урегулировано в регламенте, то есть нормативном право­вом акте, который
обычно принимается или утверждается законодатель­ным органом государственной
власти в форме закона и определяет

Рогинский Я.Я., Левин М.Г. Основы атропологии. М., 1955.

130

внутреннюю   организационную   структуру
законодательного   органа (парламента), порядок его деятельности.

Уставы иных субъектов Российской Федерации

В соответствии с Конституцией Российской
Федерации (ч. 2 ст. 66) статус края, области, города федерального значения,
автономной облас­ти, автономного округа определяется Конституцией Российской
Федера­ции и уставом края, области, города федерального значения, автономной
области, автономного округа, принимаемым законодательным (представительным)
органом соответствующего субъекта Российской Федерации. Регламентация
«уставного законодательства» содержится также в Указе Президента Российской
Федерации «Об основных нача­лах организации государственной власти в субъектах
Российской Феде­рации» от 22 октября 1993 г. Администрацией Президента
Российской Федерации был разработан и разослан на места «модельный» устав
субъекта Федерации. В самих уставах указанных субъектов Федерации, в частности,
в уставах краев и областей, закрепляется, что они прини­маются, определяя
правовой статус края, области, в соответствии с Кон­ституцией Российской
Федерации.

Предоставленное субъектам Российской Федерации
право прини­мать свои собственные уставы было воспринято как «большое завоева­ние»
российских регионов. Первоначальные проекты краевых и област­ных уставов
направлялись, как правило, в администрации городов и районов (края, области), в
крупные учреждения краев и областей, вклю­чая научные, после чего проекты на
основе собранных замечаний и предложений дорабатывались и публиковались в
местной прессе. В дей­ствие уставы указанных регионов вводятся обычно
постановлением краевого (областного) законодательного учреждения после его
подписа­ния главой краевой (областной) администрации, что нашло свое устав­ное
закрепление (ст. 171 Устава Курганской области).

Принятые уставы, наряду с Конституцией
Российской Федерации, федеральным законодательством, служат исходной правовой
базой для текущего регионального законодательства. Оценивая действующие уста­вы
краев и областей, специалисты расходятся в своих суждениях. По мнению одних,
уставы краев и областей «в главном» соответствуют Конституции Российской
Федерации, во многом порой копируя ее. По мнению других, подавляющее
большинство «местных уставов» не соот­ветствуют Конституции Российской
Федерации. Ученые обращают вни­мание на то, что нет единого достаточно
обоснованного порядка предва-

131

рительной правовой экспертизы, согласования уставов с действующим федеральным
и республиканским законодательством, и в целом право­вой статус областей еще
«не упорядочен» законодательно1.

Как показывает анализ, многие уставы краев и
областей не лишены противоречий, пробелов, порой весьма существенных. Так,
многие уста­вы (например, Алтайского края, Ставропольского края, Калининград­ской
области, Курганской области, Липецкой области, Новгородской об­ласти,
Оренбургской области, Самарской области, Свердловской облас­ти, Читинской
области) закрепили за собой статус Основного Закона края, области. В любом
государстве в качестве его основного закона вы­ступает Конституция. В
Российской Федерации таковым является ее Конституция, принятая 12 декабря 1993
г. Это Основной Закон для всех субъектов Российской Федерации без какого-либо исключения,
для все­го общества, для всех граждан Российской Федерации. Следовательно,
соответствующие формулировки, содержащиеся в уставах, нуждаются в
корректировке.

Предлагается характеризовать устав края
(области) как Основной Закон, устанавливающий правовой статус данного субъекта
Федерации2. Но указанный статус определяется не только уставом. Его определяет
прежде всего федеральная Конституция, что закреплено в самих уставах (ст. 1
Устава Ставропольского края, ст. 1 Устава Липецкой области, ст. 1 Устава
Свердловской области). Нужно также учитывать определе­ние Конституционного Суда
Российской Федерации о том, что, когда го­ворится об Уставе того или иного
субъекта Российской Федерации как об Основном Законе его (субъекта), «речь идет
о высшей юридической силе Устава применительно не к Конституции Российской
Федерации, а лишь к правовым актам области». Устав занимает высшее место «в ие­рархии
нормативных актов, принимаемых законодательным органом области»3. Например, в
Уставе Пермской области (ч. 1 ст. 13) определе­но: «В системе правовых актов
Пермской области настоящий Устав имеет высшую юридическую силу…».

‘ Лысенко В.Н. Устав области, края, города федерального значения,
автономного образова­ния: каким ему быть? // Государство и право. 1995. № 10.
С. 62-63; Петров Н. «Малая кон­ституция» большой области II Юридический
Вестник. 1996. № 1. С. 3; Закон в переходный период: опыт современной России
(«круглый стол» журнала) // Государство и право. 1995. № 10. С. 34; Умнова И.А,
Эволюция правового статуса края, области как субъекта Россий­ской Федерации II
Государство и право. 1994. № 8-9.

2              Лысенко В.Н. Указ. соч. С. 62.

3              Постановление Конституционною
Суда Российской Федерации по делу о проверке кон­

ституционности ряда положений Устава
Основного Закона Читинской области // Собра­

ние законодательства РФ. 1996. № 7. Ст. 700.

132

Перечисляя виды правовых актов, издаваемых
(принимаемых) в крае, области, уставы в ряде случаев в особый вид актов
выделяют «решение». «Собрание депутатов, — говорится, например, в Уставе
Псковской области, — принимает законы области, постановления, реше­ния,
заявления, обращения, декларации» (ст. 46). Здесь неясно, относит­ся ли
«решение» к нормативным правовым актам, каково его отличие от закона,
постановления. «Законодательное собрание, — определено в Ус­таве Пермской
области, — принимает законы и иные нормативные акты, а также ненормативные
правовые акты в форме решений» (ст. 29). В Московской областной Думе все
областные законы принимаются «решением». Думается, следует различать родовое и
видовое в норма­тивно-правовых формообразованиях. Решение как таковое — это
родовая категория логико-семантического порядка (вывод, заключение после со­ответствующего
обдумывания, обсуждения, согласования), имеющая свои видовые характеристики (конституционное
решение, законодатель­ное решение, президентское решение, министерское решение,
судебное решение и т. д.) и внешне проявляющая себя определенным семиотиче­ским
образом (закон, указ, постановление, устав, инструкция, распоря­жение, приговор
и т. д.). Другими словами, юридические решения могут приниматься в форме самых
различных актов юридического значения.

Неоднозначно решается в уставах краев и
областей вопрос об удо­стоверении принятого краевым (областным) законодательным
органом власти закона подписью. В большинстве случаев, подражая федераль­ной
Конституции (ст. 84 «д»), уставы закрепляют, что законы, принятые
законодательным органом края (области), подписывает глава админист­рации края
(области). Некоторые уставы предусматривают также под­пись лица,
председательствующего в законодательном з’чреждении. На­пример, в Уставе
Тульской области закреплено, что законы области подписываются и обнародуются
главой администрации области «совместно с председателем областной Думы» (ст. 54
«б»). Согласно Уставу Свердловской области текст принятого областного закона
удо­стоверяется подписями председателей обеих палат Законодательного Собрания,
после чего передается для подписания и обнародования гу­бернатору области (ч. 8
ст. 67). Устав Читинской области (ст. 55, 81) ис­ключает необходимость
подписания областных законов главой админи­страции области. Как известно.
Конституционный Суд Российской Фе­дерации признал указанные статьи Устава
Читинской области не соот­ветствующими действующей Конституции Российской
Федерации, ссы­лаясь на принципы единства государственной власти и разделения
вла-

133

стей1. Решение Конституционного Суда представляется, однако, неубе­дительным.
Законодательный акт, как подсказывает элементарная кон­ституционная логика,
должен письменно удостоверяться (т. е. быть пер­сонифицированно
засвидетельствованным в своей подлинности, пра­вильности) законодательным
органом государственной власти, издав­шим (принявшим) его. Подписи
законодательных актов краев и облас­тей главами администраций отдают давней
средневековой традицией княжеского властвования.

Правовые акты, издаваемые главами
администраций, уставы включают в систему нормативных актов краев и областей.
При этом не всегда достаточно четко определено, какие из «губернаторских» актов
являются нормативными. Так, согласно Уставу Псковской области глава
администрации области по вопросам, относящимся к его ведению, при­нимает
постановления и издает распоряжения (ст. 52). О нормативности этих актов ничего
не говорится. Закреплено в уставах понятие «указы губернатора» без должной
характеристики их нормативности (ст. 88 Ус­тава Курганской области, ч. 1 ст. 61
Устава Свердловской области). Ус­тав Пермской области оперирует понятиями:
«акты губернатора, имею­щие нормативный характер» и «акты губернатора, не
имеющие норма­тивного характера». Однако которое из этих понятий относится к
поста­новлениям губернатора и которое — к его распоряжениям, можно дога­дываться
лишь из подтекста. Более правильно поступают, когда форму­лируют, что
нормативные акты губернатора принимаются в виде поста­новлений, ненормативные —
в виде распоряжений (ст. 66 Устава Став­ропольского края).

В целом правовая природа института
губернаторства, функциони­рующего на основе Указа Президента Российской
Федерации «О мерах по укреплению единой системы исполнительной власти в
Российской Федерации» от 3 октября 1994 г. и в соответствии с Положением о
главе администрации края, области, города федерального значения, автоном­ной
области, автономного округа Российской Федерации, утвержденным тем же Указом,
остается не совсем ясным. В научной литературе губер­наторская власть
характеризуется как «супервласть»2. Собственно, ка­ковы отношения губернатора с
региональными законодательными учре­ждениями, таковы и уставы регионов России,
в частности областные ус-

Постановление Конституционного Суда Российской Федерации по делу о
проверке кон­ституционности ряда положений Устава Основного Закона Читинской
области ■’■’ Собра­ние законодательства РФ. 1996. № 7. Ст. 700.

— Боброва II.А. Некоторые аспекты
чаконодателыюй деятельности субъектов Российской Федерации /.’ Государство и
право. 1У95. № П. С. 46.

134

тавы. Указывается на то, что губернаторы
«заполучили почти моно­польные права» в своих регионах. Давление их на
законодательные уч­реждения таково, что последние «считают себя как бы не
совсем равно­правной ветвью власти»’. Некоторые депутаты законодательных учреж­дений
высказываются против института губернаторства в Российской федерации, считая
его заимствование из российского прошлого неудач­ным2. Сами губернаторы
выступают за разработку и принятие особого законодательного акта о правовом
статусе глав администрации краев и областей3.

Среди иных противоречий и пробелов,
содержащихся в анализи­руемых уставах, можно указать на следующие. Например,
одна из глав (глава 7) Устава Псковской области называется «Законодательная и
нормотворческая деятельность». Но ведь законодательная деятельность это и есть
нормотворческая деятельность. Не всякая нормотворческая деятельность есть
деятельность законодательная, но всякая законода­тельная деятельность —
нормотворческая. Встречаются случаи уставного ограничения прав граждан
Российской Федерации. В Уставе Ставро­польского края, например, закреплено
понятие «жители Ставропольско­го края». «Жители Ставропольского края, —
определено в ст. 3 Устава, -обладают преимуществом перед другими лицами,
находящимися на территории Ставропольского края, в реализации отдельных прав,
обес­печиваемых за счет материальных, финансовых, природных и иных ре­сурсов
Ставропольского края». Установлено, что «статус жителя Став­ропольского края и
условия его приобретения определяются законода­тельными актами Ставропольского
края» (ст. 3). Поэтому, очевидно, не является излишней формула, закрепленная в
целом ряде уставов: права гражданина Российской Федерации могут быть ограничены
только фе­деральным законодательством в порядке, предусмотренном Конститу­цией
Российской Федерации (ст. 2 Устава Иркутской области, ст. 3 Ус­тава
Новгородской области, ст. 19 Устава Свердловской области).

В некоторых уставах содержатся запретные
нормативы, адресован­ные федеральному центру, что вряд ли правомерно с
конституционной точки зрения. Так, в том же Уставе Ставропольского края
определено, что в крае могут быть образованы различные территории, зоны, регио­ны,
округа со специальным статусом (свободные экономические, эколо­гические,
курортные и другие). «Образование таких территорий, зон, ре-

козырева А. Пока не принят икон // Российская газета. 19S6. 4 июня;
Федеральная власть и выборы губернаторов // Народная газета. 1996. 31 июля. ‘
Народная газета. 1995. 20 янв.

Вертикаль власти без законов не устоит /,’
Российская газета. 1995  16 августа.

135

гионов, округов по решению федеральных органов государственной вла­сти
допускается, — согласно Уставу, — только с совместного согласия Го­сударственной
Думы Ставропольского края и губернатора Ставрополь­ского края либо по
результатам краевого референдума» (ст. 40).

Определенные недочеты в анализируемых уставах
объясняются не­достатками законодательной техники, отсутствием достаточного
опыта законотворчества в субъектах Российской Федерации.

В целом многие противоречия и пробелы,
содержащиеся в уставах краев и областей, объясняются противоречиями и
пробелами, которые имеют место в системе федерального законодательства. Пока не
приня­ты федеральные законы об общих принципах организации государст­венной
власти в Российской Федерации, а также о принципах разграни­чения предметов
ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами
власти субъектов Российской Феде­рации, те или иные недочеты, ошибки, пробелы в
законодательстве субъектов Федерации неизбежны. Потребности общественной жизни
за­ставляют субъектов Федерации нормативно решать многие правовые вопросы, не
решенные по тем или иным причинам в федеральном зако­нодательстве. Поэтому,
думается, нельзя усматривать противоречие в уставных нормативах, определяющих,
что до издания соответствующих федеральных законов по вопросам совместного
ведения Российской Фе­дерации и ее субъектов край, область вправе осуществлять
по этим во­просам собственное правовое регулирование (ст. 35 Устава Ставрополь­ского
края, ст. 5 Устава Иркутской области, ст. 21 Устава Курганской области, ч. 1
ст. 11 Устава Псковской области). Приводя свои норма­тивные акты в соответствие
с федеральным законодательством, законо­дательные органы субъектов Российской
Федерации, как представляет­ся, вправе определенным образом конкретизировать
федеральные нор­мативы применительно к особенностям данного региона, что целесооб­разно
отразить в федеральной Конституции.

136

Кандидаты юридических наук

А.И. Абрамова, Г.Т. Чернобель

НЕТ КОММЕНТАРИЕВ

ОСТАВЬТЕ ОТВЕТ