Глава 1. УПРАВЛЕНИЕ, ГОСУДАРСТВЕННОЕ УПРАВЛЕНИЕ, ИСПОЛНИТЕЛЬНАЯ ВЛАСТЬ

Глава 1. УПРАВЛЕНИЕ, ГОСУДАРСТВЕННОЕ УПРАВЛЕНИЕ, ИСПОЛНИТЕЛЬНАЯ ВЛАСТЬ

94
0

1.1. Управление: основные понятия,

система управления, ее признаки, принципы организации
деятельности

Прежде чем приступить к изучению основных понятий, положений
и институтов административного права как одной из основных отраслей публичного
права следует осмыслить сам термин «административный», означающий в переводе с
латин­ского языка «управленческий или руководящий», то есть име­ющий
государственный, властный характер. По своей сути, административное право это
не что иное, как государственное управленческое право, реализующее публичный
правовой ин-,’ терес большинства граждан, для чего субъекты управления’
наделяются юридически властными полномочиями. Следова­тельно, предметом и
объектом действия юридических норм являются управленческие отношения (точнее
поведение), воз­никающие между субъектом управления (управляющим) и объектами
управления (управляемыми). Эти управленческие отношения бывают как
внутриорганизационными, так и вне­шними для осуществления функций и задач,
стоящих перед

8

органами власти, государством и обществом в целом. Поэтому
прежде чем приступить к изучению правовых норм регулиру­ющих управленческие
отношения, следует уяснить смысл и значение этих отношений и таких основных
терминов, как «управление», «системауправления», «государственное управ­ление»
и «исполнительная власть».

Общее понятие управления выработано кибернетикой — наукой,
обобщающей закономерности всякого вида управле­ния, происходящего в живой
природе, в человеческом обще­стве, в механических системах.

Кибернетика как термин (в переводе с греческого) «управ­ление»
определена как упорядочение системы, то есть при­ведение ее в соответствие с
объективной закономерностью, действующей в данной внешней среде, поэтому
рассмотрение понятия управление невозможно без рассмотрения понятия системы,
которую мы желаем сознательно упорядочить в соот­ветствии с выявленными
условиями и действием факторов внешней среды.

Системы управления в основном классифицируются по ви­дам:
социальные (государственные и общественные), биологи­ческие и технические. Мы
рассматриваем понятие социальной системы управления, а точнее государственной,
тесно взаимо­действующей с общественными системами управления.

Под системой управления понимается совокупность двух и более
элементов (подсистем), взаимосвязанных и взаимо­зависимых между собой и
образующих целостное единство. Система управления характеризуется своими
специфически­ми признаками.

Первый признак системы управления. Она имеет два и бо­лее
элементов (подсистем), то есть управляющий элемент (субъект управления) и
управляемый элемент системы (объект управления). Как правило, система
конкретного органа управ­ления является одновременно управляющей системой по
отно­шению к нижестоящей управляемой подсистеме и управляе­мой по отношению к
вышестоящей управляющей системе уп­равления.

Второй признак системы управления — это взаимосвязь и
взаимозависимость, которая регламентирована как социальны­ми нормами
(традициями, обычаями, моралью и др.), эти уп­равленческие отношения имеет
общественно-властный харак­тер, так и правовыми. В отличие от управленческих
отноше­ний, возникающих в негосударственной сфере, отношения вза­имосвязи и
взаимозависимости, возникающие между управля-

ющей и управляемой системой государственной формы соб­ственности,
муниципальной или смешанной, регламентирова­ны административными правовыми
нормами и правилами и имеют государственно-властный характер.

Третий признак системы управления — целостное един­ство
системы понимается как интегрированное качество, а не арифметическая сумма
качеств функционирования элементов системы. То есть взаимосвязь между
элементами одной систе­мы всегда теснее, нежели с элементами внешней среды. На­пример,
в пункте 3 ст. 5, пункте 2, ст. 77 Конституции РФ закреплены целостность и
единство системы исполнительной власти в РФ. Реализации этих конституционных
целей спо­собствуют такие организационно-правовые средства, как со­здание
Государственного Совета, реформирование института полномочных представителей
Президента РФ в Федеральных округах, приведение законодательства субъектов РФ в
единое правовое поле и укрепления вертикали исполнительной влас­ти в Российской
Федерации и другие.

Следует различать понятия признак системы и системный
признак.

Системный признак означает качественное отличие одной
системы управления от других систем управления, так как каждая из этих систем
управления имеет свои цели, задачи, функции, формы и методы организации
деятельности, то есть многие ФОИВ отличаются между собой по этому признаку.

Необходимо также различать понятия «системный подход» и
«системный анализ» в организации и деятельности управле­ния ФОИВ.

Системный подход — это один из основных общенаучных методов
познания сложных объектов и процессов управления в обществе и природе, с его
помощью выявляются основные типы связей и осуществляется сведение их в единую
теорети­ческую модель или схему, позволяющую адекватно характе­ризовать эти
объекты и процессы с целью совершенствования их функционирования на практике.

Системный анализ — это совокупность методологических средств
и операций, используемых для подготовки и обоснова­ния решений по сложным
проблемам исследуемых процессов или объектов общества и природы1.

Все эти понятие тесно связаны с процессом изучения орга­низации
управления социальными (общественными и государ-

1 БСЭ. М., 1980. С. 1226.

10

ственными) системами, функциями государственного управле­ния,
осуществляемыми в большом объеме органами исполни­тельной власти.

Государственное управление — это сознательное и целе­направленное
воздействие, осуществляемое специальными упол­номоченными органами
государственной власти (в основном исполнительными) в определенной сфере (по
предметам веде­ния) и в объеме полномочий на основании и в порядке опреде­ленном
законодательством с использованием системы мер убеж­дения и административного
принуждения для обеспечения де­мографически обоснованных условий жизни
личности, семьи и общества в целом.

Общественное управление делами государства осуществ­ляется,
в основном, неформальными методами (через элект­ронные средства массовой
информации, печать, методы воспи­тания и убеждения и осуществляется в основном
политически­ми партиями, профессиональными союзами, общественными объединениями
и иными негосударственными организациями, а также гражданами РФ, которые имеют
право участвовать в управлении делами государства (ст. 32, 33 Конституции РФ).

Граждане РФ имеют право участвовать в управлении дела­ми
государства как непосредственно, так и через своих пред­ставителей. Это
проявляется в следующем.

Граждане РФ имеют право избирать и быть избранными в органы
государственной власти и органы местного самоуправ­ления, а также участвовать в
референдуме. Граждане РФ име­ют равный доступ к государственной службе.
Граждане имеют право участвовать в отправлении правосудия. Это участие вы­ражается
в форме народных заседателей, присяжных заседа­телей и арбитражных заседателей.

Существует ограничение в реализации права граждан на участие
в управлении делами государства. Законом закреплен исчерпывающий перечень
подобных ограничений прав граж­дан.

Не имеют права избирать и быть избранными граждане, признанные
судом недееспособными, а также содержащиеся в местах лишения свободы по
приговору суда.

Эти два, выше названных вида социального (государствен­ного
и общественного) управления, не противопоставляются, а Дополняют друг друга,
образуя целостную систему социально­го управления, осуществляемую посредством
формальных (пра­вовых и организационно-правовых) методов функционирова­ния
социальной системы управления, а также посредством

11

неформальных методов воздействия на волю, сознание и пове­дение
участников управленческих отношений.

Рассмотрим основные признаки (черты) социального (госу­дарственного
и общественного ) управления.

Первый признак социального управления — это сознатель­ный
(волевой) характер воздействия субъекта управления на объекты управления. Он
может быть реализован различными методами и формами в соответствии с
содержанием системы управления, ее зависимости от влияния различных факторов и
условий внешней среды. В государственном управлении, осу­ществляемом органами
исполнительной власти, эта воля дол­жна быть отражена в большей мере в законах
и подзаконных актах управления.

Вторым признаком социального управления является це­ленаправленность
воздействия, так как цель, определяемая на этапе выявления и осмысления
актуальной проблемы государ-. ственного управления, имеет не только объективный
характер развития общества, но имеет и субъективное преломление, так как
отражает интересы определенных классов, социальных групп, или же большинства
граждан страны. Например, в за­конах всегда формулируется цель, а акты
управления должны быть не только подзаконными, но и работать на цель, зало­женную
в законе, то есть приниматься на основании закона и во исполнение целей закона.

В актах управления требование подзаконности сочетается с
требованием целесообразности управленческих отношений, так как они
ориентированы на экономических результат. На­пример, в федеральных законах
должна быть выражена воля большинства народа как «носителя суверенитета и
единствен­ного источника власти в Российской Федерации …» (п. 1, ст. 3
Конституции РФ).

Демократическое содержание (меры или степени народо­властия
как цели) сформулировано также и в п. 1, ст. 1 «…Рос­сия есть демократическое
федеративное правовое государство с республиканской формой правления».

Понимая термин «демократия» как власть народа, мы дол­жны
осознавать, что речь идет о цели (желаемом результате) большинства народа,
сформулированной законодателем в цели и закрепленной в конституционной норме
или федеральном законе. То есть, мы должны научиться определять, в какой мере
(степени) народовластие отражено в форме народной воли в принятом законе, так
как в преамбуле каждого закона сфор­мулированы цель и предмет регулирования
норм закона. Да-

12

лее необходимо анализировать правоприменительную практи­ку
законов и корректировать их в сторону увеличения веса или роли отражения
социально-политического согласия в об­ществе и более эффективного становления и
развития демок­ратического федерального правового государства.

Третий признак социального управления — это наличие в
системе управления трех элементов управления: 1) субъект управления —
начальник; 2) объекты управления — подчинен­ные; 3) прямые связи (приказы,
команды, указания и др.); обратные связи (информация, получаемая субъектом
управле­ния (руководителем) о результатах работы подчиненных, вклю­чая
различные формы контроля).

Компетенция и полномочия органа государственного управ­ления
(правовой статус) находят свое отражение и закрепле­ние в Положениях о
конкретном органе управления, напри­мер, Положение о МВД РФ, утвержденное
указом Президента РФ от 13.01.2001 г. № 31. В Положении о федеральном органе
исполнительной власти (МВД РФ) определен предмет ведения и сфера осуществления
им государственного управления в объе­ме компетенции (полномочия, права,
обязанности, ответствен­ность, задачи, формы и методы их решения).
Конкретизация предметов ведения и компетенции нижестоящих звеньев или уровней
управления федеральной системы органов исполни­тельной власти может
регламентироваться ведомственной ин­струкцией, определяющей предмет ведения и
полномочия кон­кретного уровня структуры органа государственного управле­ния
(линейного или функционального).

Совершенствование деятельности органов управления име­ет
большое значение в настоящее время, когда радикально изменились
социально-экономические условия, произошло рез­кое социально-экономическое
расслоение нашего общества, повысилась социально-политическая конфронтация,
обостри­лись межнациональные конфликты. Все это негативно влияет на
правосознание граждан, прежде всего, на подрастающее поколение, а также влияет
на рост преступности и криминаль­ного насилия в нашей жизни, что, в свою
очередь, затрудняет, а иногда делает невозможным разрешение основных социаль­но-экономических
проблем, а это в свою очередь оказывает влияние на рост тенденции убыли
населения. По данным Ми­нобразования России, у нас ежегодно уменьшается на один
миллион учащихся, в 2002 г. их количество составило около 20 миллионов человек.

13

Четвертым признаком социального управления является правовая
регламентация целей, задач и функций в процессе организации управления.
Административно-правовые нормы закрепляют разделение труда, функции, права,
обязанности субъектов и объектов управления, способствует повышению
ответственности каждого звена системы управления в обще­стве, исключают
дублирование и подмену одних органов уп­равления другими, фиксируя разделение
функций и задач по предметам ведения и в объеме полномочий конкретного орга­на
управления. Административно-правовые нормативные акты закрепляют деятельность
органов исполнительной власти, го­сударственного управления, придают им
целенаправленность, упорядоченность и согласованность. Осуществляя социальное
управление, государство и общество, используя социальные нормы, одновременно
выражает свою волю и волю народа (кон­кретно избирателей) в форме юридических
норм, применение которых создает правовые отношения, стабилизирующие свя­зи и
взаимозависимости между различными подсистемами го­сударства и общества.
Механизм правового регулирования со­стоит в том, что правовые нормы,
устанавливаемые государ­ством, определяют поведение (действие опосредованное
через сознание и волю) участников общественных (управленческих) отношений,
предоставляя им соответствующие субъективные права и возлагая на них
определенные обязанности. Права субъекта управления всегда корреспондируются с
обязаннос­тями объекта управления и наоборот.

Вопросы внутренней и внешней организации управления в
обществе находят свое социально-правовое разрешение в опре­делении правового
статуса, предмета ведения и компетенции конкретного органа управления.

Особо значение в осуществлении социального (государствен­ного)
управления имеет процесс выявления и осмысления ак­туальной проблемы
устойчивого и динамического развитии государства и общества в целом.

Проблема — это различие (мера, степень) между действи­тельным
состоянием осуществления функций (видов деятель­ности) государства (органа
исполнительной власти) и желае­мым состоянием или нормативно требуемым.
Проблема может измеряться количественными и качественными отношениями в виде
желаемого результата, что ее объединяет с целью и за­дачами. Однако по иерархии
(соподчиненности) результатов проблема стоит первой, второй является цель, так
как форму­лируется при выявлении и осмыслении проблемы, третьей по

14

иерархии результата являются задачи, так как орган государ­ственного
управления, решая поставленные задачи, достигает цели или приближается к ней, а
достигая цель, разрешает ос­троту актуальности проблемы в сфере своей
деятельности. Очень важно уметь выявить и осмыслить наиболее актуаль­ную
проблему, так как ни один орган управления не в состоя­нии разрешить сразу все
возникающие в процессе его функци­онирования проблемы, ввиду ограниченности
времени, финан­совых, материально-технических, кадровых ресурсов, а также
влияния внешней среды.

Актуальность проблемы — это практическая возможность или
допустимая степень вероятности разрешения наиболее приоритетной (значимой)
проблемы при наличии имеющихся ресурсов (кадровых, финансовых, экономических,
материаль­но-технических, временных, информационных и др.).

Актуальность проблемы (ее выявление и осмысление) обу­славливает
сформулированную цель и характер постановки за­дач для ее достижения, а также
наделение исполнителей соот­ветствующими полномочиями- (функциями
государственного властного характера) для решения поставленных задач и дос­тижения
или приближения к сформулированной цели (желае­мому или требуемому результату).

Не менее важным после выявления и осмысления актуаль­ной
проблемы управления, является процесс формулирования цели. В общей теории
социального управления общепринятым является положение о том, что любой процесс
управления на­чинается с формулирования целей, то есть определения того
результата, такого состояния объекта управления, к достиже­нию которого субъект
управления стремится.

Как было отмечено ранее, цели управления в обществе в своей
основе объективны, обусловлены требованиями законов экономического и
социального развития, а также особенностя­ми влияния внешней среды. Но в то же
время цели всегда осознаны, они формулируются людьми. Следовательно, субъек­тивный
фактор в процессе формулирования цели имеет боль­шое значение.

Именно люди, составляющие органы управления, олицет­воряющие
волю субъекта управления, формулируют цели, оп­ределяют содержание основных
видов управленческой деятель­ности (функции), осуществляют выбор методов
управления, организационных структур, подбор кадров и т. п.

Гибкость и оперативность управления заключается в уме­нии
правильно определить не только долгосрочные, но и бли-

15

жайшие цели, определить очередность задач для достижения
сформулированных целей.

Из множества выдвигаемых целей надо уметь выбрать бли­жайшие,
определить очередность их реализации с помощью решения поставленных задач в
конкретных условиях внеш­ней среды.

Этим обусловлена классификация целей:

• по содержанию (например, экономические, социальные,
политические, идеологические, научно-технические);

• по уровням управления (от общегосударственного, от­раслевого,
межотраслевого, территориального и до ло­кального).

Все цели находятся в соподчинении друг с другом (иерар­хия
целей); общие, стратегические цели конкретизируются во множестве подцелей
(разветвленность целей), одни цели более важны, первостепенны или приоритетны
по сравнению с дру­гими (ранжирование целей). Иногда иерархию целей называ­ют
«деревом целей». Однако приоритет целей «подвижен», так как зависит от многих
факторов действия внешней среды. Поэтому на практике в рациональном управлении
имеют чаще дело с приоритетом цели в реальном режиме времени, то есть
сформулированная приоритетная цель должна быть адекватна действиям факторов и
условиям внешней среды.

Важно уяснить, что метод упорядочения целей имеет не просто
теоретическое значение в плане анализа системы уп­равления, но и практическое значение
в том, что связан с на­личием или дефицитом ресурсов.

Упорядочение целей — это средство выбора наиболее рацио­нальной,
реально достижимой цели в каждый определенный момент. Этим методом должны
пользоваться как «ориенти­ром» при установлении очередности достижения целей,
кор­ректировки нормативов, распределения ресурсов и т. п.

Именно в этом заключается суть целевого подхода в управ­лении
социальными системами: обеспечение органического единства сформулированных
целей и проведения организатор­ской работы по их достижению на всех уровнях и
во всех зве­ньях системы управления.

Решая, поставленные задачи, мы не всегда достигаем ре­зультата
сформулированной цели и, как следствие этого, не разрешаем актуальную проблему
полностью. Однако позитив­ность этого непрерывного, циклического процесса
решения задач заключается в том, что мы, достигая определенных ре­зультатов,
приближаемся к сформулированной цели, при этом

частично разрешаем проблему. Решение поставленных задач
зависит также и от объема полномочий органа управления, должностного лица, его
правовых и иных специальных зна­ний, квалификации и опыта в плане организации и
осуществ­ления функций государственного управления.

Большое значение в процессе осуществления управления имеют
функции.

Функция — это деятельность, работа; функции — это виды
деятельности, работ, с помощью которых решаются задачи.

Существует различная классификация функций, которые
осуществляют органы управления. Наиболее предпочтитель­ная, на наш взгляд,
такая классификация:

1)  основные (предметные) функции, для осуществления которых
образован соответствующий орган государствен­ного управления;

2) обеспечивающими называют обычно те функции, кото­рые
необходимы для успешной реализации предметных функций. Для осуществления
обеспечивающих функций создаются специальные организационные структуры,

. обычно они являются структурными подразделениями органа
управления, образованного для реализации пред­метных функций.

К обеспечивающим функциям можно отнести: правовые,
информационные, внутриорганизационные, кадровые, финан­совые,
материально-технические, социальные и другие, созда­ющие благоприятные условия
для реализации предметных функций соответствующего органа управления.

По содержанию управление сводится к совокупности цик­лически
повторяющихся стадий по осуществлению функций управления, так называемый
управленческий цикл. Он мо­жет детализироваться с разной степенью в зависимости
от за­дач исследования, а по содержанию управленческий цикл и есть те
управленческие отношения, которые регулируются нор­мами административного
права.

Итак, управленческий цикл представляет собой повторяю­щуюся
совокупность последовательно осуществляемых управ­ленческих операций или
стадий, по мере и в ходе реализации которых субъект управления достигает
желаемых результатов (промежуточных или конечных).

О количестве стадий управленческого цикла в литературе нет
единого мнения.

Цикл управления можно представить в следующем виде:

1) выявление и осмысление актуальной проблемы управле­ния;

16

17

2) формулирование целей и постановка задач;

3)  подготовка и принятие управленческих решений и их
правовое закрепление;

4) организация исполнения управленческих решений;

5)  коррегирование управленческого решения и регулиро­вание
системы управления.1

Исходя из названного перечня стадий управленческого цик­ла,
мы можем выявить место и роль регулирования системы управления как завершающей
функции поддержания функ­ционирования системы управления в заданном режиме. Под­мена
понятия управления, всех его стадий управленческого цикла только частью, а
именно регулированием, то есть под­держанием нормального функционирования
системы управле­ния, пока преждевременна по отношению к состоянию эконо­мики в
современной России, так следует вначале организовать управление системой, а
потом уже ее регулировать, в том чис­ле и правовыми методами, а пока на должном
уровне не разра­ботана даже правовая база разработки и регулирования еди­ной
системы исполнительной власти РФ.

Государственное управление — это, прежде всего, сознатель­ное
(волевое) и целенаправленное воздействие субъекта управ­ления на объекты
управления (личность, коллективы и т.п.) для приведения объектов управления в
состояние устойчивого и динамического развития. Основная же цель административ­но-правового
регулирования — создание стабильности управ­ленческих отношений в уже
организованной и упорядоченной системе в целях повышения вероятности реализации
знаний, опыта, прав, свобод и законных интересов всех субъектов ад­министративного
права. Так как субъект административного права не всегда может выступать в роли
субъекта администра­тивно-правовых отношений, правовое регулирование будет да­вать
реальный положительный результат только тогда, когда в России будет создана и
законодательно закреплена и органи­зована единая система органов исполнительной
власти, раз­граничены полномочия ее с Президентом РФ, а организацион­ная
структура ФОИВ не будет меняться ежегодно, так как ча­стое изменение не
способствует стабилизации и эффективнос­ти осуществления управленческих
отношений.

В процессе управления большое значение имеют принципы
организации деятельности.

1 Четвериков B.C. Основы управления ОФД. М., 1989. С. 16.

18

Под принципом обычно понимается основополагающая идея,
положение или подход, опирающиеся на объективные закономерности в развитии процессов
и явлений в природе и обществе, используемые человеком на основе научных знаний
и профессионального опыта с целью оптимизации своей дея­тельности. Принципы
отражают наиболее существенные объек­тивные закономерности в организации
социального управле­ния. Особое значение имеет понятие принципа организации и
деятельности в социальном (государственном) управлении.

Принципы, в основном, имеют объективный характер, но с
учетом использования научных познаний и опыта работы люди вносят в их
формирование и правовое закрепление субъектив­ное начало. Зависимость принципов
от объективной практики управления относительна, т.к. будучи сформулированны,
они становятся исходным моментом воздействия на реальную дей­ствительность.
Принципы и закономерности различны, т.к. одна закономерность может составлять
основу или участвовать в формировании ряда принципов.

Классификация принципов в литературе различна, остано­вимся
на следующей классификации принципов: правовые и организационные.

Сейчас мы рассмотрим организационные принципы, а пра­вовые
принципы рассмотрим ниже в параграфе 1.3.

Организационные принципы: плановость и прогнозирова­ние,
объективность, дифференциация и фиксация функций, научность, рациональность,
ответственность, сочетание едино­началия с коллегиальностью, линейный принцип,
двойного подчинения, единства и централизации.

Принцип плановости и прогнозирования в организации
деятельности органов государственного управления.

Органы государственного управления должны уметь разра­батывать
комплексные федеральные программы по осуществ­лению устойчивого и динамического
развития общественными процессами на основе познанных объективных законов, зако­номерностей
социального управления. Принцип плановости в управлении обществом тесно связан
с процессом прогнозиро­вания тех или иных явлений и процессов в обществе и
всегда имеет вероятностную оценку. Например, разработка и осуще­ствление
федеральных и региональных программ невозможна без научного прогнозирования
результатов программ и усло­вий их достижения, а также планирования
деятельности орга­нов управления по реализации программ. Прогнозирование и
планирование в реальной жизни всегда имеют вероятностный

19

характер и с изменением условий (внутренних и внешних), они
должны осуществляться в пределах не ниже расчетных допустимых параметров
функционирования системы управле­ния.

Если исходить только из информации, характеризующей систему
в данный момент, и не принимать во внимание буду­щие условия ее
функционирования, то управление не только будет неоптимальным, но, хуже того,
система станет неуправ­ляемой. Поэтому прогнозирование является своеобразной ис­ходной
функцией управления, без реализации которой невоз­можно научное управление
вообще. Прогнозирование позволя­ет активно воздействовать на будущее в желаемом
для обще­ства направлении. Такая возможность предоставляется при практическом
использовании прогностических выводов, в час­тности, при планировании
деятельности органов управления по предметам ведения. Например, неблагоприятный
прогноз преступности может служить основанием для принятия новых нормативных
актов, совершенствования правовой пропаганды среди населения, внедрения
прогрессивных форм, методов про­филактики правонарушений и т. п. Подобные
действия направ­лены на снижение преступности по сравнению с ее прогнози­руемым
уровнем.

Прогнозирование требует необходимого информационного
обеспечения, использования различных количественных ме­тодов и моделей,
применения ЭВМ. Указанные виды деятель­ности, составляющие содержание
прогнозирования, осуществ­ляются последовательно.

Планирование есть общая функция управления, предпола­гающая
определение целей, задач социальных систем на пред­стоящий период деятельности,
средств их достижения и вы­полнения. Оно служит организационным средством
обеспече­ния планомерного функционирования социальных систем.

Как функция управления планирование закладывает осно­вы
будущей работы с учетом разнообразных факторов разви­тия, как самой системы,
так и условий ее деятельности.

Результатом реализации функции планирования являются
установочные управленческие решения типа федеральных или региональных программ,
директив Президента или Правитель­ства РФ, комплексных планов и т. д.
Особенности плана состо­ят: в сложном характере его содержания, представляющего
собой совокупность взаимосвязанных отдельных решений; в его специфической форме
и четком определении календарных сроков выполнения намеченных мероприятий; в
установлен-

20

ной процедуре его выработки и принятия, в использовании для
составления плана разнообразных научных методов.

В плане обязательно отражаются: общие цели и задачи си­стемы
управления; средства решения задач; ресурсы; конкрет­ные мероприятия с
указанием очередности их осуществления; мероприятия на случай непредвиденных
обстоятельств; испол­нители намеченных мер; сроки реализации последних; спосо­бы
контроля за выполнением отдельных мероприятий и плана в целом. Совокупность
указанных элементов, составляющих содержание плана, позволяет рассматривать его
как сложное управленческое решение, принятое на основе выбора главного
направления развития системы и конкретных практических действий, путей,
способов и средств выполнения поставлен­ных задач, достижения намеченных целей.

Принцип объективности тесно связан с плановостью, так как
требует анализа и учета фактического состояния и разви­тия состояния процесса
управления, его устойчивого и дина­мического развития, а также определение
комплексных мер по поддержанию требуемого уровня процесса управления. Если
параметры функционирования системы управления опускают­ся ниже допустимого
уровня, то вступает в действие система мер правового, организационного,
экономического, материаль­но-технического, информационного и иного воздействия
с це­лью поддержания функционирования органа управления в до­пустимом режиме,
то есть не ниже заданного.

Принцип дифференциации (разделения) и фиксирования функций и
полномочий каждого из органов управления и их должностных лиц, что крайне важно
для правильного подбора и расстановки кадров в соответствии с их
профессиональной подготовкой и опытом работы, а также разработки и совер­шенствования
организационных структур управления для ус­пешного осуществления объективный
функций и поставлен­ных задач.

Принцип научности в управлении выражается в приме­нении
научных методов познания законов и закономерностей процесса управления, их
теоретической систематизации и использовании на практике, использовании научных
методик и средств сбора, обработки, обобщения и анализа информа­ции о состоянии
объекта управления, ее обработки с приме­нением количественных методов на базе
ЭВМ, а также выяв­лении и осмысления актуальных проблем, формировании при­оритетных
целей по их разрешению, постановки задач, опре­делении эффективных способов и
средств их решения. Прин-

21

цип научности тесно связан с принципом объективности ис­следования
явлений и процессов в общественной жизни с це­лью выявления объективных
тенденций изменения в процес­се управления и выработке мер адекватного
воздействия на эти процессы.

Принцип рациональности, так называемый автором, прин­цип
буквы «ю», силы и средства определяют результат, то есть целесообразность
достижения желаемого результата заключа­ется в том, что цели и задачи
организации управления органа­ми должны достигаться при наименьших ресурсных
затратах (силах и средствах, финансовых, временных ресурсах и др.). Управление
должно быть рациональным, особенно в рыноч­ных условиях, так как при
осуществлении управленческой деятельности имеет место не только принцип
законности, но и целесообразности; они не должны противопоставляться, а до­полнять
друг друга. Критериями эффективности рационально­го управления могут быть:
время решение задач, различные затраты, сроки окупаемости, минимум негативных
издержек и др. Рациональность управления базируется на разработке научно
обоснованных вариантов решений, их сравнении и вы­боре из них наилучшего.
Основное требование к разработке вариантов решений — это обоснование степени
вероятности до­стижения результатов в заданных пределах и персональная
ответственность за их достижение.

В тесной связи с принципом рациональности находится принцип
ответственности органов управления и их должнос­тных лиц за результаты своей
работы в целом. Это обеспечива­ется нормативно-правовым закреплением
полномочий, задач, функций, форм и методов работы, например, должностное лицо
органа управления может быть привлечено к дисциплинарной ответственности как за
невыполнение своих функций, так и ненадлежащее исполнение служебных
обязанностей по реали­зации своих функций, а также должностные лица подлежат
административной ответственности за административные пра­вонарушения, связанные
с несоблюдением установленных пра­вил в сфере охраны порядка управления,
государственного и общественного порядка, природы, здоровья населения и дру­гих
правил, обеспечение выполнения которых входит в их слу­жебные обязанности.

Принцип сочетания единоначалия с коллегиальностью. Сочетание
единоначалия и коллегиальности заключается в том, что практически во всех
органах управления, даже там, где основной принцип единоначалия, существуют
коллегии, кото-

22

рые обсуждают многие комплексные и сложные вопросы по
предметам ведения и в объеме компетенции органа управле­ния и принимают
решения, которые носят рекомендательный характер, а вопросы текущего
оперативного управления реша­ются на основе принципа единоначалия.

Принцип линейности обеспечивает руководителю по пред­метам
ведения и в пределах компетенции реализовывать все функции и задачи по
отношению к своим подчиненным и пер­сонально нести ответственность за их
результаты работы орга­на управления.

Принцип двойного подчинения обеспечивает сочетание начал
централизации в руководстве с учетом местных усло­вий, например, управление
подразделениями милиции обще­ственной безопасности и муниципальной милицией:
началь­ник милиции общественной безопасности подчиняется началь­нику органов
внутренних дел и местным органам власти. В организации управления
подразделениями криминальной ми­лиции этот принцип не приемлем, особенно в
организации управления подразделениями по борьбе с организованной пре­ступностью
и коррупцией.

Организационный принцип единства и централизации ха­рактерен,
для органов внутренних дел, органов ФСБ, ФСНП РФ и др.

Специальные принципы организации деятельности орга­нов
управления, которые отражают специфику организации и деятельности отдельных
государственных органов управления, например, органы ФСБ России, МВД России
используют рег­ламентированные федеральным законом принципы конспира­ции,
сочетание гласных и негласных форм деятельности, в борьбе с организованной
преступностью и другими особо опас­ными преступлениями.

1.2. Органы государственного управления: понятие, виды и
функции

Органы государственного управления, к сожалению, не по­лучили
своего должного по статусу закрепления в Конститу­ции РФ, что сказалось
отрицательно на качестве реализации функций государственного управления, так
как вместо госу­дарственного управления, имеющего приоритетное значение за
рубежом, используется в законодательстве и в деятельности государственных
органов власти термин правового регулиро­вания. К этому же выводу приходят
многие ученые, специа-

23

лизирующиеся в науке административного права. Термин «орган
государственного управления» был закреплен в основ­ном в подзаконных актах.
Термин государственного управле­ния косвенно отражен в ст. 32 «право граждан
участвовать в управлении делами государства» и пункте д), ст. 71 «феде­ральная
государственная собственность и управление ею», в пункте г), ст. 114
Правительство РФ осуществляет управление федеральной собственностью. В пункте
а) ст. 71 сказано о кон­троле за соблюдением Конституции РФ и федеральных зако­нов
как функции федеральных органов власти, а в пункте е) ст. 71 в ведении РФ
установление основ федеральной поли­тики и федеральные программы в области
государственного экономического, экологического, социального, культурного и
национального развития РФ, то есть федеральные программы — основной инструмент
осуществления функций государствен­ного управления во всех основных сферах
жизнедеятельности страны. Именно на реализацию этих федеральных программ
выделяются средства из федерального бюджета, который по­стоянно является
остродефицитным.

К сожалению, многие авторы под системой государственно­го
управления понимают только систему органов исполнитель­ной власти (см. 1. С.
484-485), и это суждение строится на том основании, что федеральные органы исполнительной
власти осуществляют по предметам ведения и в объеме своей компе­тенции такие
функции государственного управления, как пра­вовое регулирование,
государственный (ведомственный) конт­роль, административный надзор, фискальные
функции, руко­водство или координацию. Это важные функции государствен­ного
управления, но далеко не все, что, в основном, было рас­смотрено выше.

Органы государственного управления по предметам веде­ния и в
объеме своей компетенции самостоятельно осуществ­ляют исполнительно-распорядительные
функции. Правовые основы образования и организации деятельности органов госу­дарственного
управления регламентированы только в подза­конных актах.

К органам государственного управления относятся практи­чески
все линейные и функциональные подразделения орга­нов исполнительной власти,
которые осуществляют исполни­тельно-распорядительные функции по предметам
ведения и в объеме компетенции. Органы государственного управления — это
наиболее разветвленная часть государственных органов, осу­ществляющая
исполнительно-распорядительные функции по

24

предметам ведения и в объеме компетенции, но не обладаю­щая
функциями исполнительной власти. Исключение (частич­ное), составляют случаи,
когда территориальным органам го­сударственного управления может быть передана
часть полно­мочий федеральных органов исполнительной власти с правом назначения
должностного лица (п. 1, ст. 78 Конституции РФ). Однако это наделение органа
государственного управления от­дельными полномочиями исполнительной власти
является ис­ключением, а не правилом. Эта передача части функций по существу
направлено на повышение эффективности реализа­ции властных полномочий
федеральными органами исполни­тельной власти на основании и в порядке,
определенном нор­мативно-правовым актом.

К органам государственного управления также относятся
многочисленные предприятия, учреждения и организации го­сударственной
собственности (или когда государственная соб­ственность составляет 51 процент)
в сфере экономики, в адми­нистративно-политической сфере, социально-культурной
и от­раслевого и межотраслевого управления, а также администра­ции аппаратов,
обслуживающих законодательные, судебные органы власти, ЦИК РФ, Счетную палату,
а также учрежде­ния, организации и предприятия системы органов прокурату­ры,
органы государственного контроля, органы, осуществляю­щие административный
надзор, органы военного управления и другие, которые принимают решения
исполнительно-распо­рядительного характера по отношению к своим служащим,
работникам, а иногда и к неподчиненным юридическим и фи­зическим лицам (при
рассмотрении дел об административных правонарушениях, осуществлении
административного надзо­ра за соблюдением правил и норм безопасности и др.).

Как правило, эти органы государственного управления осу­ществляют
организацию исполнительно-распорядительной де­ятельности в конкретной области
или сфере по предметам ве­дения и в объеме компетенции по решению задач
народнохо­зяйственного назначения.

Цели нормотворческой деятельности органов исполнитель­ной
власти, государственного управления заключаются в сле­дующем:

а)  юридически закрепить соответствующие отношения и
обеспечить их правовое регулирование и охрану;

б) обеспечить формирование новых отношений, отсутству­ющих
на данном этапе социально-экономического раз-

25

вития, но с учетом факторов и условий, необходимых для
решения перспективных задач;

в) устранить поэтапно негативные или отжившие и тормо­зящие
развитие новых прогрессивных тенденций отно­шения с помощью методов убеждения,
стимулирующих экономических и социально-психологических методов, методов
административно-правового принуждения. Применение норм административного права
— ответствен­ный социально-политический и правовой процесс, основанный на
принципе соблюдения законности и прочной основе госу­дарственной дисциплины,
обусловливающий эффективность всего государственного управления.

Рассмотрим сущность и значение термина «организация»
управления — это организационно-регулирующая функция уп­равления, которая
регламентируется нормами и правилами административного права. Касаясь вопроса
сущности, следует иметь в виду, что понятие «организация» трактуется неодноз­начно
многими авторами1. х

В одних случаях под данной научной категорией подразу­мевается
определенное социальное образование (его внутрен­няя организационная структура):

• государственный или общественный орган, трудовой кол­лектив;

• в других — состояние объекта или субъекта управления, их
упорядоченность и целостность в процессе функцио­нирования;

• в третьих, организация может быть представлена как одна из
важнейших функций управления, т. е. созна­тельная деятельность, направленная на
упорядочение тех или иных управленческих отношений, регулируемых нормами
административного права.

Следовательно, между различными аспектами организации
существует тесная связь. Организация, выступающая как упо­рядоченное состояние
системы (т. е. внутренняя организаци­онная структура), есть одновременно и
результат целенаправ­ленного осуществления организаторской функции управления
субъектом управления.

Содержание организационной деятельности во многом за­висит
от ее конкретной цели, а именно, от интересов конкрет­ного органа
государственной власти (субъекта управления), чего он добивается, создания
новой системы управления, либо со-

1 Четвериков B.C. Основы управления ОФД. М., 1989. С. 13-14.

26

вершенствования существующей. Например, постоянное изме­нение
структуры ФОИВ, какую из этих целей преследует Пре­зидент РФ? По смыслу, вторую
цель — совершенствование су­ществующей структуры ФОИВ, но, на наш взгляд, для
реали­зации этой цели слишком часто структура совершенствуется, что невольно
приводит к мысли об отсутствии научной обосно­ванности такого рода мероприятий.
В органах управления фор­мирование систем чаще всего осуществляется на основе
уже сложившихся систем управления, но нуждающихся в улучше­нии,
совершенствовании их организации. Однако в любом слу­чае надо в первую очередь
четко определить, либо уточнить предназначение создаваемой вновь или
совершенствуемой сис­темы управления, а это сопряжено с выявлением и осмыслива­нием
самой актуальной проблемы государственного управле­ния: формирования его целей,
постановка задач и выявление объективных функций государства на этом этапе
развития, типологии органов исполнительной власти в плане реализа­ции ими
государственных функций управления.

Общая цель системы органов управления должна быть еди­на для
всех ее элементов (подсистем). Вместе с тем фактичес­кие условия деятельности
того или иного государственного органа управления обусловливают необходимость
уточнения основной цели, конкретизации задач и функций органа уп­равления с
учетом социально-экономических, материально-технических, информационных,
демографических, миграци­онных и иных особенностей обслуживаемого региона, да и
особенностей функционирования самой системы. В результа­те такой конкретизации
определяется функциональная струк­тура системы органа исполнительной власти.
При этом уточ­няются и нормативно закрепляются объективно необходимые функции,
реализация которых органами управления в изме­няющейся обстановке обеспечивает
достижение ими соответ­ствующих сформированных целей и решение поставленных
задач.

Процесс создания системы управления предполагает фор­мирование
организационной структуры. В данном случае глав­ным является определение
состава структурных подразделе­ний органа управления в зависимости от
выполняемых ими конкретных и объективных функций.

Формирование организационной структуры ФОИВ требу­ет
соблюдения следующих правил: каждый элемент системы должен специализироваться
на осуществлении одной функции либо группы однородных или тесно взаимосвязанных
функ-

27

ций (подфункций). Наряду со строгой специализацией органов п
управления здесь следует так обеспечить согласованность их   ‘ деятельности,
чтобы они могли решать и общие задачи. Таким образом, организация системы
управления предполагает опре­деление и формирование ее звеньев, разделение
труда между ними и создание условий для их согласованных действий (вза­имодействия).
Все эти управленческие отношения, в целях повышения эффективности деятельности
органа государствен­ного управления, требуют административно-правового регули­рования
и юридической ответственности.

Формирование организационной структуры органа управ­ления
требует выяснения потребностей системы в штатной численности работников и
установления номенклатуры долж­ностей (руководителей, специалистов,
технического персона­ла). Большое значение имеет также установление между со­трудниками
организационных взаимосвязей, закрепляющих горизонтальные отношения и повышение
взаимодействия в системе управления. При этом определяются состав и полно­мочия
руководителей органа управления и его отдельных зве­ньев с обязательным учетом
нормы управляемости, т. е. числа работников, которыми их непосредственный
начальник (субъект управления) может руководить достаточно эффектив­но.
Следовательно, формирование организационных связей приводит к наличию различных
уровней организации в систе­ме управления и созданию в ней адекватной системы
инфор­мационных связей и отношений, закрепляемых и регулируе­мых
административно-правовыми нормами.

Для разработки организационной системы необходимо оп­ределить
перечень функциональных обязанностей руководи­телей (субъектов управления), их
заместителей, всех сотруд­ников органа управления. Здесь фиксируются конкретные
функции (виды работ), прав, обязанностей и ответственности, организационные
отношения руководства и подчиненных, слу­жебные взаимосвязи сотрудников и др.
Все это регламентиру­ется административно-правовыми нормами, в целях повыше­ния
эффективности организации управления.

Процесс создания системы управления предполагает обяза­тельное
административно-правовое закрепление организацион­ных отношений и связей. В
этих целях разрабатывается поло­жение об органе управления определенного
уровня, где фикси­руются предмет ведения, компетенция, организационно-штат­ная
структура, номенклатура должностей, права, обязанности и ответственность
должностных лиц.

28

Как отмечалось, наряду с определением функциональной и
организационной структур системы управления, предусматри­вается также
организационная работа по подбору и расстанов­ке кадров, формирования
коллектива, материально-техничес­кого обеспечения сотрудников помещением,
оборудованием, средствами транспорта, связи, организационной и специаль­ной
техникой и т. п.

Сложность функций организации, многообразие составля­ющих ее
видов деятельности обусловливает создание в относи­тельно высокого уровня в
системах государственного управле­ния специализированных служб и подразделений
(организаци­онно-штатных, кадровых, материально-технических, финансо­вых,
информационных, делопроизводства, социального и меди­цинского обеспечения, а
также учебных заведений). Однако это не освобождает руководителей от
обязанности реализации дан­ной функции организации. Более того, с повышением
уровня управления она занимает все большее место в их работе.

Регулирование (в том числе и правовое регулирование)
представляет собой управленческую деятельность, в процессе которой производится
своего рода корректировка уже органи­зованной системы управления применительно
к изменяющим­ся внешним и внутренним условиям ее функционирования. Изменения
условий вызывают отклонения системы от задан­ных параметров. Устранение таких
отклонений, обеспечение нормального функционирования системы является главной
задачей регулирования функцией управления. Необходимость регулирования
определяется постоянными изменениями как, в самой системе, которые приводят к
нарушениям, сбоям в ее функционировании, так изменениями факторов и условий воз­действия
внешней среды. При этом следует заметить, что от­сутствие изменений или
противоречий в развитии системы управления, есть явление совершенно нереальное
и даже рег­рессивное. Именно существование противоречий, их устране­ние
выступает объективной предпосылкой развития не только отдельных систем
управления, но и всех социальных систем, в том числе государства и общества в
целом. Одной из целей ад­министративно-правового регулирования и является
правовая оценка противоречий (споров) в управлении и их разрешение, что
характерно для континентального административного пра­ва. В административном
праве Японии, наоборот, создается си­стема норм, предупреждающих эти споры
(конфликты).

Например, регулирование внутри системы управления яв­ляется,
по существу, организаторской деятельностью (распо-

рядительством) ее субъекта по отношению к объектам управ­ления;
это регулирование осуществляют в своей деятельности и органы исполнительной
власти в целях упорядоченности и слаженности их функционирования, направленных
во внеш­нею сферу по предмету действия и компетенции. Оно заключа­ется в
организации оперативного управления, то есть налажи­вании повседневной работы
подразделений и сотрудников, вза­имодействия структурных звеньев в конкретных
ситуациях, обучения и воспитания кадров. Регулирование конкретизиру­ет
управление, способствуя успешному решению оперативно-служебных задач. Поэтому
объем работы по выполнению фун­кции регулирования возрастает по мере
приближения к ис­полнительскому уровню системы управления.

В настоящее же время правовое регулирование как часть общей
функции регулирования осуществляется, в основном, уполномоченными органами
исполнительной власти государ­ственного управления, их должностными лицами и
направле­на во внешнюю сферу деятельности по предмету ведения и компетенции.
Кроме функции правового регулирования орга­ны управления, их уполномоченные
должностные лица осу­ществляют и такую функцию управления как контроль. От­сутствие
федерального закона о едином государственном конт­роле, по существу, лишает
органы государственного власти и управления необходимой обратной связи, то есть
получения своевременной, полной и достоверной информации о результа­тах
функционирования системы органов исполнительной вла­сти, что ставит под
сомнение возможность эффективного уп­равления делами государства, ввиду
неполной или искажен­ной информации о процессах, проходящих в государстве и об­ществе.

Контроль как функция управления необходим для посто­янной
проверки результатов любой деятельности с тем, чтобы, своевременно устраняя
недостатки, повышать ее эффективность. Выступая в качестве одного из
эффективных инструментов повышения уровня всей организаторской работы, контроль
является одновременно и методом воспитания кадров, сред­ством обеспечения
дисциплины в процессе выполнения управ­ленческой деятельности. Как функция
управления, он пред­ставляет собой наблюдение и проверку соответствия процесса
функционирования системы принятым законам, планам, стан­дартам, правилам,
приказам и т. п. В процессе контроля выяв­ляются результаты управленческих
воздействий, допущенные

отклонения от принципов организации и регулирования, в том
числе и правового.

Контроль — своеобразная форма обратной связи, позволяю­щая
устанавливать, насколько точно реализуются заданные субъектом управления
параметры функционирования системы.

Следовательно, контроль служит двум основным целям.

Во-первых, он позволяет направлять всякую деятельность на
выполнение предварительно установленных заданий посред­ством проверки
фактического состояния дел, степени реально­сти осуществления принятых решений.

Во-вторых, он дает возможность совершенствования дея­тельности
путем своевременного обнаружения и устранения возникших отклонений и их причин.

Контроль обладает особой целенаправленностью, которая
находит отражение в решаемых с его помощью управленче­ских задачах. Ими являются:
неуклонное соблюдение норм Конституции РФ и исполнение законов и иных
нормативных актов, регламентирующих деятельность государственных ор­ганов и
иных объектов управления; своевременное и качествен­ное выполнение
управленческих решений; повышение испол­нительской дисциплины, ответственности
за порученное дело; быстрое устранение вскрытых в процессе контроля недостат­ков;
оказание соответствующей помощи подчиненным аппара­там и сотрудникам, повышение
деловитости и оперативности, сокращение бумажного потока, преодоление
кабинетного сти­ля работы, тяги к многочисленным заседаниям и совещаниям. К
числу задач контроля также относятся: выявление передо­вого опыта с внедрением
его в практику, осуществление пра­вильного подбора и расстановки кадров,
своевременное пре­дупреждение их от ошибок в работе.

Контроль, представляя собой сбор и обработку информации о
функционировании системы или отдельных ее элементов, однако, не ограничивается
фиксацией достигнутых результа­тов. Он обязательно дополняется управленческим воздействи­ем,
направленным на устранение выявленных недостатков. Контроль осуществляется
всеми субъектами управления, но его объем, формы и методы дифференцируются с
учетом уров­ня соответствующего органа управления, предмета ведения и
компетенции. Выше были подробно рассмотрены такие функ­ции государственного
управления как регулирование и конт­роль, наиболее используемые в настоящее
время органами го­сударственного управления и органами исполнительной влас­ти.
Функций же государственного управления гораздо боль-

30

31

ше, их классификация разнообразная. Заслуживает внимание
следующая классификация основных функций государствен­ного управления:

• прогнозирование изменений в развитии каких-либо объектов
или явлений в процессе управления на основе полученной информации о прошлом и
настоящем с уче­том всех условий и факторов влияния; например, с уче­том
прогнозирования разрабатываются федеральные и региональные программы основных
направлений госу­дарственной деятельности;

• планирование-деятельности в процессе государственного
управления по реализации федеральных и региональных программ,
регламентированных актами управления;

• выявление и осмысливание актуальных проблем, форму­лирование
целей, постановка задач, определение перечня мероприятий для решения задач, выбор
конкретных ко­личественных и качественных показателей и критериев оценки
организации управленческой деятельности;

• разработка вариантов, обоснование и принятие рацио­нального
решения (в правовой форме) и организация его

исполнения;

• распорядительство (руководство) и координация действий не
подчиненных друг другу органов государственного уп­равления в целях улучшения
их взаимодействия;

» • правовое регулирование отношений во внутренней и
внешней сфере государственного управления по предме­там ведения и в объеме
компетенции;

• контроль с целью выявления и устранения отклонений в
процессе государственного управления, соблюдения пра­вил и норм и принятия мер
дисциплинарной ответствен­ности к виновным;

• учет наличия финансовых, кадровых, материально-тех­нических
и других ресурсов;

• информационное обеспечение и информационно-анали­тическая
работа;

• кадровое, материально-техническое обеспечение, финан­сирование
и т. п.

Перечисленные функции являются основными для органов
государственного управления и по существу характеризуют содержание их
деятельности. Регулирование отношений, свя­занных с реализацией этих функций
государственного управ­ления, и является объектом и предметом регулирования
норм административного права. 32                                                                                            г

Функции государственного управления реализуют и дру­гие
органы государственной власти; например, Государствен­ная Дума России
утверждает федеральный бюджет и заслу­шивает отчет об его исполнении, утверждает
на должность Председателя Правительства РФ по представлению Президента РФ и др.

Судебные органы рассматривают и принимают решения о
правомерности принятых органами исполнительной власти, государственными
органами управления правовых актов уп­равления о законности разрешения дел об
административных правонарушениях, реализуемых в судебном порядке, и др. При
этом все законодательные, исполнительные и судебные орга­ны власти и органы
прокуратуры осуществляют внутриорга-низационное управление (регулируемое
административными нормами) своими аппаратами в целях повышения эффектив­ности
осуществления своих основных (предметных) функций, закрепленных в
законодательстве.

1.3. Органы исполнительной власти: понятие, признаки,
правовые основы образования и принципы деятельности

Возникновение термина «исполнительная власть» за рубе­жом
имеет сравнительно давнюю историю как принцип раз­деление власти и создания
системы «сдержек» и «противове­сов»: то есть увеличение объема власти
какого-либо государ­ственного органа или должностного лица должно быть адек­ватно
увеличению объема ответственности во избежание не­контролируемых видов
государственной власти. В нашей стра­не исполнительная власть законодательно
впервые была зак­реплена как самостоятельная ветвь государственной власти в ст.
10, 11 и 110 Конституции РФ, принятой на референдуме •12 декабря 1993 г.

В ст. 10 утверждается: «Государственная власть в Российс кой
Федерации осуществляется на основе разделения на зако­нодательную,
исполнительную и судебную. Органы законода­тельной, исполнительной и судебной
власти самостоятельны» В этой статье следовало бы указать, что
самостоятельность вышеназванных ветвей единой государственной власти каса­ется
только предметов ведения и объема полномочий, что не очень четко записано далее
в п. 2 ст. 11, где сказано, что «раз граничение предметов ведения и полномочий
между органами власти Российской Федерации…» осуществляется Конституцией

2-Административнос  право

33

РФ (в главе 5 — законодательная власть, главе 6 — исполни­тельная
власть, главе — 7 судебная власть), а разграничение полномочий между органами
государственной власти РФ и субъектов РФ осуществляется еще, кроме Конституции
РФ, Федеративными и иными договорами.

Следовательно, правовые основы образования и организа­ция деятельности
органов исполнительной власти закреплены нормами ст. 10 и 11 Конституции РФ как
самостоятельной государственной власти, предмет ведения и полномочия кото­рой
закреплены в главе 6 Конституции РФ и в ФКЗ «О Прави­тельстве РФ».

Первый признак органа исполнительной власти РФ состо­ит в
том, что его высшим звеном (подсистемой) является Пра­вительство РФ,
коллегиальный орган, осуществляющий свои 1     исполнительно-распорядительные
функции, в основном, в фор­ме коллегиального принятия постановлений Правительства
РФ, которые являются нормативно-правовыми актами по предме­там ведения и в
объеме компетенции Правительства РФ и обя-!   зательны для исполнения на всей
территории Российской Фе­дерации. Аналогично правительства и администрации
осуще­ствляют свою деятельность на уровне субъектов РФ.

При этом, в ст. 113 также отмечен и принцип единонача­лия в
определении основных направлений деятельности Пра­вительства РФ как высшего
исполнительного органа государ­ственной власти, определяемых Председателем
Правительства РФ; он также организует работу Правительства РФ (ст. 113). Однако
способы и пути решения проблем по определенным направлениям принимаются
коллегиально в форме норма­тивных постановлений Правительства РФ. Аналогично в
це­лом реализуется принцип единоначалия и коллегиальности в государственном
управлении и органами исполнительной вла­сти субъектов РФ.

Второй признак органов исполнительной власти, касается
предмета ведения, его границ и порядка принятия админист­ративно-правовых
актов. В одном случае они принимаются на основании Конституции РФ, федеральных
законов, норматив­ных указов Президента РФ (касается системы федеральных
органов исполнительной власти, в соответствии с п. 2, ст. 77 и п. 1,2, ст. 115
Конституции РФ по предметам ведения РФ и совместного ведения РФ и субъектов
РФ).

В другом случае органы исполнительной власти субъектов РФ по
предметам ведения субъекта РФ в соответствии с ст. 73 Конституции РФ обладают
всей полнотой государственной вла-

сти и принимают свои решения на основании норм конститу­ций
республик в составе России и норм Уставов субъектов РФ, а также иных законов
субъектов РФ. При этом, в соответствии п. 6, ст. 76 Конституции РФ, если
существуют противоречия (правовая коллизия) между федеральным законом и законом
субъекта РФ, то вне пределов ведения РФ (п. 4. ст. 76) дей­ствует
нормативно-правовой акт субъекта РФ, что также не способствует укреплению
целостности функционирования сис­темы исполнительной власти РФ.

Третий признак касается федеральных органов исполни­тельной
власти. Их решения (акты управления) всегда прини­маются на основании законов и
указов Президента РФ, то есть являются не только подзаконными актами в сфере
управле­ния, но по иерархии актов управления они не должны проти­воречить
нормативным указам Президента РФ, которые явля­ются высшими подзаконными актами
управления, в случае их противоречия указу, он отменяет эти акты федеральных
орга­нов исполнительной власти, исключение составляют решения (акты управления)
органов исполнительной власти субъектов РФ. Он своим указом только
приостанавливает действие этих решений (актов) в случае противоречия
Конституции РФ и федеральным законам, международным обязательствам РФ или
нарушения прав и свобод человека и гражданина до решения этого вопроса
соответствующим судом (п. 2, ст. 85 Конститу­ции РФ). То есть действия актов
органов исполнительной вла­сти субъектов РФ не могут быть приостановлены, если
они противоречат указу Президента РФ. Здесь даже не оговарива­ется условие ст.
73, когда субъекты РФ обладают всей полно­той государственной власти. Это также
является признаком, ослабляющим целостность системы исполнительной власти РФ.

Четвертый признак органов исполнительной власти отра­жен в
п. 1 ст. 11 << Государственную власть в Российской Феде­рации осуществляют Президент РФ, Федеральное Собрание (Совет Федерации и Государственная Дума), Правительство РФ (исполнительная власть - выделено автором Б.Ч.) и суды РФ», то есть к перечисленным в ст. 10 органам государственной вла­сти дополняется и Президент РФ как глава государства (п. 1 ст. 80 Конституции РФ).

Президент РФ как глава государства обеспечивает согла­сованное
функционирование и взаимодействие органов го­сударственной власти (выделено
автором — Б.Ч.). Не являясь по Конституции РФ высшим должностным лицом
государствен­ных органов исполнительной власти, он не только реализует

34

2-2

35

огромный объем функций органов исполнительной власти (см.
Глава 4), что вступает в правовую коллизию с высшей по зна­чению ст. 10
Конституции РФ (см. ст. 16). Актуальный вопрос разграничения компетенции ФКЗ «О
Правительстве РФ», при­нятый 17 декабря 1997 г. был практически решен, но приня­тая одновременно обеими палатами Федерального Собрания РФ 31 декабря 1997 г. поправка у ФКЗ проблему разграничения полномочий Президента РФ и Правительства РФ сделала
опять наиболее острой, что также ослабляет самостоятельность и це­лостность
системы исполнительной власти в РФ.

Пятый признак касается единства системы органов испол­нительной
системы по предметам ведения и в объеме компе­тенции. К решениям органов власти
(в том числе и к решени­ям исполнительной власти-правительства РФ), принятым им
по предметам ведения и в объеме полномочий Президент РФ в соответствии с (п. 2.
ст. 80, п. 1. ст. 85) может использовать согласительные процедуры
(выделено-автором Б.Ч. ) для разрешения разногласий между органами
государственной вла­сти РФ и в случае недостижения согласованного решения пе­редать
разрешение спора на рассмотрение соответствующего суда. Однако Президент РФ,
руководствуясь п. 3. ст. 115, от­меняет Постановления и распоряжения
Правительства РФ, что вступает в правовую коллизию ст. 10. При этом в
соответствии с п. 2 ст. 85 Президент РФ вправе приостанавливать действие актов
органов исполнительной власти субъектов РФ в случае противоречия этих актов
Конституции РФ и федеральным за­конам, международным обязательствам РФ или
нарушения прав человека и гражданина до решения этого вопроса соответству­ющим
судом.

В соответствии с п. 2 ст. 77 по предметам ведения РФ и
предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ образова­на единая система
исполнительной власти РФ

НЕТ КОММЕНТАРИЕВ

ОСТАВЬТЕ ОТВЕТ