Глава 7. АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВЫЕ ФОРМЫ И МЕТОДЫ В ОСУЩЕСТВЛЕНИИ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ, ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ

Глава 7. АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВЫЕ ФОРМЫ И МЕТОДЫ В ОСУЩЕСТВЛЕНИИ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ, ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ

57
0

7.1. Административно-правовые формы

в деятельности исполнительной власти, государственного
управления

Органы исполнительной власти, государственного управле­ния по
предметам ведения и в объеме своих полномочий реа­лизуют определенные задачи и
функции государства. Напри­мер, к общим функциям государственного управления
отно­сят: прогнозирование, планирование, выработку, обоснование и принятие
решения, организацию его исполнения, контроль результатов, координацию,
взаимодействие, правовое регули­рование, материально-техническое обеспечение и
другие. Ко­нечно, эти функции не могут быть реализованы без сбора, об­работки и
анализа информации, то есть работы с информаци­ей, поэтому некоторые авторы
выделяют сбор и анализ инфор­мации в самостоятельную функцию.
Административно-право­вое регулирование отношений, процессов, взаимосвязей в ра­боте
с информацией повышает эффективность и упорядочен­ность реализации функций и
задач государственного управле­ния. Осуществление этих функций происходит в
конкретных формах управленческой деятельности, которые регламенти­руются
правовыми и организационно-правовыми актами в це-

181

лях их упорядоченности и результативности, а также органи­зационно-техническими
формами и ресурсным обеспечением (финансовым, материально-техническим и иным).

Формы управленческой деятельности представляют собой внешние
и устойчиво фиксируемые проявления воздействий в процессе деятельности органов
исполнительной власти, госу­дарственного управления, администраций органов МСУ
по формированию целей и реализации функций и задач государ­ственного
управления.

По формам исполнительной деятельности можно в какой-то мере
судить что, и как надо делать. Среди форм управлен­ческой деятельности обычно
выделяют:

1  — установление норм права (правотворчество или нор-

мотворчество);

2  — применение норм права (правоприменительная или

правоохранительная деятельность, принятие индиви­дуальных
актов управления);

3 — осуществление организационно-штатных действий;

4  — осуществление организационно-технических мероп-

риятий;

5  — осуществление материально-технического обеспече-

ния этих действий.

Эти перечисленные формы целесообразней объединить в две
формы:

• правовую форму, с помощью, которой закрепляются ре­шения и
действия, имеющие юридический смысл и по­следствия. В них содержатся
административно-правовые нормы, регулирующие однотипные управленческие от­ношения
в деятельности органов исполнительной влас­ти, государственного управления и
администраций ор­ганов МСУ;

• неправовую форму (организационно-техническую и ма­териально-технического
обеспечения).

Организационно-правовая является смешанной формой воз­действия.
Например, разработка оптимальной организацион­ной структуры и утверждение
правовым актом штатной чис­ленности территориального органа государственного
управле­ния. Наряду с принятием правовых актов иногда употребляют термин
«юридически значимые действия». Например, регист­рация жалобы гражданина,
выдача справки и т.п. Кроме того, органы исполнительной власти, их должностные
лица кроме издания управленческих актов осуществляют достаточно боль­шое
количество действий юридического характера, которые не

относятся к правовым актам, однако влекут юридические по­следствия.
Например, регистрация юридических лиц, выдача лицензий, специальных прав и
многое другое, что также отно­сится по содержанию к функции регулирования.

Посредством правовых форм закрепляются и реализуются многие
цели, задачи и функции органов исполнительной влас­ти, государственного
управления, администраций органов МСУ. Применение различных форм управленческой
деятельности отражает творческий характер государственного управления, но
вначале обеспечивается юридической регламентацией. При этом, как правило,
правовые формы принимаются в опреде­ленном установленном организационном
порядке. Этот поря­док определен соответствующими регламентами деятельности
органов государственной власти и органов местного самоуп­равления. Нарушения
закрепленного в регламенте порядка принятия правовой формы акта управления,
ставит под воп­рос законность ее применения.

Поэтому каждый вид государственной деятельности также
характеризуется в соответствующих регламентах определен­ными формами издаваемых
правовых актов. Принцип разде­ления власти предполагает не только их
самостоятельную фун­кциональную значимость, но и их различие в формах прини­маемых
ими нормативно-правовых актов. Например, деятель­ность органов законодательной
власти осуществляется в фор­ме принятия законов и постановлений. Президент РФ
прини­мает указы и распоряжения. Правительство РФ принимает постановление и
распоряжения. Суд осуществляет правосудие в форме принятия решений,
постановлений, приговоров, част­ных определений. Органы исполнительной власти,
осуществ­ляют функции государственного управления как внешней на­правленности,
так и внутриорганизационного характера. Эта деятельность по содержанию и есть
реализуемые ими управ­ленческие функции, в рамках осуществления прав и обязанно­стей
в пределах своей полномочий. Следовательно, внешне выраженные действия органа
исполнительной власти, осуще­ствляемые в рамках своих полномочий по предметам
ведения и оформленные в определенном порядке, является также пра­вовой формой
управленческой деятельности.

В правовых формах проявляется односторонний государ­ственно-властный
характер. Разработка и принятие (их регис­трация и опубликование) таких
нормативно-правовых актов, обуславливает при наличии юридических фактов и
событий возникновение, изменение или прекращение административ-

182

183

ных правоотношений между субъектом и объектом управлен­ческих
отношений

Правовые формы государственного управления классифици­руются
по содержанию, цели и способу выражения (11, с. 156).

По содержанию правовые формы актов исполнительной власти,
государственного управления можно классифицировать так:

• правотворческая деятельность, заключающаяся в разра­ботке
и принятии новых норм;

• усовершенствование существующих, их изменение и до­полнение
действующих актов управления;

• правоприменительная.

Правотворчество (нормотворчество) представляет собой сложный
процесс определенной последовательности правовых действий. Это, прежде всего,
принятие решения компетент­ным органом об актуальности разработки проекта
норматив­ного акта управления, может быть предложен такой проект в результате
защиты диссертации. Проект текста нормативного акта управления готовится с
привлечением специалистов, об­суждается, дорабатывается, согласовывается,
обсуждается и принимается в правотворческом органе, регистрируется в Ми­нюсте
России и опубликовывается в соответствующих изда­тельствах. При принятии актов
управления единоначальни­ком в объеме полномочий и компетенции этот процесс
нормот­ворчества более упрощен. Например, министра Министерства образования РФ
об утверждении штатной численности и фон­да оплаты подразделений министерства.

Такая правовая форма управленческой деятельности, как
рассмотрение уполномоченным органом или должностным ли­цом дела об
административном правонарушении и принятии решения об административном
наказании правонарушителя называется правоприменительной формой. Такие акты
управ­ления также входят в категорию индивидуальных актов. Они порождают,
изменяют или прекращают правоотношения для конкретного физического или
юридического лица. Например, индивидуальным актом является издание приказа о
назна­чении государственного служащего на должность, так как с этим юридическим
фактом связывается возникновение у слу­жащего правоотношений, позволяющих
осуществлять опре­деленные полномочия, имеющие государственно-властный ха­рактер.

Разработка и принятие нормативных правовых актов, и издание
индивидуальных правовых актов и организационно-

правовых актов — это основные и наиболее значимые правовые
формы осуществления деятельности исполнительной власти, государственного управления,
администраций органов МСУ. Но существуют и другие: например, административные
проце­дуры (порядок проведения конкурса на получение государствен­ного заказа);
представление обязательных статистических и бухгалтерских отчетов;
осуществление обязательной государ­ственной регистрации; выдача документов,
подтверждающих наличие какого-либо специального права (на вождение транс­портных
средств, на охоту). Во всех этих случаях также выра­жается характерное для
исполнительно-распорядительной де­ятельности юридическое волеизъявление органа
исполнитель­ной власти, государственного управления, администрации ор­ганов
МСУ.

Особо следует выделить заключение административных до­говоров
как особую правовую форму регулирования админис­тративно-правовых отношений,
которая в отличие от обычных односторонне властных правовых актов имеет между
субъек­тами равенство отношений.

К неправовым формам управления относятся, прежде все­го,
различного рода организационно-технические действия, которые часто встречаются
в повседневной деятельности орга­нов исполнительной власти, государственного
управления, ад­министрации органов МСУ. Это не значит, что эти формы во­обще не
регламентируются нормами права. Такие формы дея­тельности не порождают, не
изменяют и не прекращают адми­нистративные правоотношения. Эти действия не
рассматрива­ются в качестве форм правового регулирования или воздей­ствия.
Например, разработка и принятие методических реко­мендаций по составлению
протокола об административных правонарушениях в таможенной, налоговой сфере или
безо­пасности дорожного движения.

Исполнительная деятельность, государственное управление
является подзаконной деятельностью, уполномоченной осуще­ствлять
распорядительные функции. Эта деятельность осуще­ствляется в рамках
действующего законодательства по вопро­сам, входящим в компетенцию конкретного
органа исполни­тельной власти, государственного управления или админист­рации
органов МСУ. В целом организаторская деятельность этих органов управления
опирается на правовые формы (акты управления), но многие организационные меры
не требуют такого правового оформления, но без них не могут быть ус-

184

185

пешно реализованы правовые формы управления, так как ос­новным
механизмом реализации правовых форм зачастую яв­ляются организационные и
материально-технические опера­ции или действия.

К организационным мерам относятся: разработка про­грамм в
различной сфере управленческой деятельности, пла­нирование, проведение
оперативных совещаний, контроль, про­верка исполнения, разъяснение тех или иных
заданий или мероприятий, обучение, координация и обеспечение взаимо­действия,
изучение и обобщение передового опыта работы, подбор и расстановка кадров и
т.п. Организационные мероп­риятия по упорядочению и согласованию действий
субъектов и объектов органов исполнительной власти, государственного
управления, администраций органов МСУ — это важнейшая повседневная деятельность
призванная обеспечить их эффек­тивную деятельность по предметам ведения, в
объеме их пол­номочий и порядке определенном законом.

Не менее важной, чем организационные формы в деятель­ности
органа исполнительной власти, государственного управ­ления, являются вопросы
финансирования и материально-технического обеспечения. Они носят
вспомогательный или обеспечивающий характер в процессе организации управлен­ческой
деятельности. Это относится, прежде всего, к финанси­рованию мероприятий,
ведению делопроизводства, регистра­ции предложений, заявлений и жалоб граждан,
составлению различных справок, аналитических обзоров, отчетов, работа с
информацией, в том числе с компьютерной информацией и другими видами
вспомогательных работ, без которых невоз­можно осуществление управленческой
деятельности вообще.

Работа с информацией в последнее время приобрела особую
актуальность и значимость, без применения количественных методов, современных
компьютерных средств и новых инфор­мационных технологий проблематично решать
вопросы повы­шения эффективности управленческой деятельности в государ­стве и
обществе в целом.

В связи с этим необходимо вести постоянную исследова­тельскую
работу по совершенствования различных форм уп­равленческой деятельности органов
государственной власти как основного гаранта обеспечения прав, свобод и
законных инте­ресов физических и юридических лиц как субъектов админис­тративного
права.

186

7.2. Административно-правовые методы

в осуществлении функций исполнительной власти,
государственного управления

Применительно к любому виду деятельности под методами обычно
понимают способы, приемы или средства анализа, оцен­ки ситуаций и достижения
поставленных целей, решения по­ставленных задач. Метод управления — это способ
анализа и оценки состояния реализации функций и задач управления, средство и
приемы воздействия органа исполнительной власти (субъекта управления) на
управляемые объекты (физические и юридические лица). Принципиальная роль
метода, его глав­ное предназначение состоит в том, что он служит наиболее
эффективным подходом и средством достижения сформулиро­ванной цели управления.
Методы управления тесно связаны с целями управления. Они характеризуют сам
характер процес­са государственного воздействия на управленческие отноше­ния.
Методы управления в какой-то мере зависят от полити­ческого режима в
государстве.

Методы в деятельности исполнительной власти, государ­ственного
управления, администраций органов МСУ показы­вают, как, каким образом
государство выявляет актуальные проблемы, как формулирует цели и решает задачи
по обеспе­чению демографически обоснованной социальной политики. По сути дела
используемые методы в основном определяют каче­ственную характеристику
государственного управления, осу­ществляемого в основном органами
исполнительной власти, государственного управления. Совершенствование
организации деятельности органами исполнительной власти, государствен­ного
управления, администрации органов МСУ осуществляе­мого по предметам ведения и в
объеме своих полномочий не­возможно без совершенствования существующих методов
и средств управления.

Методы органов исполнительной власти, государственного
управления, администрации органов МСУ можно классифици­ровать по различным
основаниям. Например, в зависимости от реализации основных (предметных) функций
всего процес­са управления (общие методы) или на его отдельных стадиях
(специальные методы). Особенностью методов деятельности органов исполнительной
власти, государственного управления, администрации органов МСУ является то, что
они применяют­ся в процессе управления от имени и по поручению государ­ства в
установленном законом порядке.

187

Они должны отвечать ряду требований: обладать реальной
способностью обеспечивать реализацию воздействий на объек­ты управления; быть
реальными и востребованными практи­кой; адаптируемыми (приспособленными) к
реальным услови­ям; творческими, то есть использовать достижения науки и
передовой практики.

Традиционно в административном праве общие методы уп­равления
классифицируют на методы убеждения и методы принуждения по так называемому
признаку властных полно­мочий, оказываемых со стороны субъекта управления на
объек­ты управления,

К общим методам управления также относят методы кон­троля,
наблюдения или административного надзора и разра­ботки мер воздействия (в
зависимости от критериев и целей в управлении).

По способу воздействия со стороны субъекта управления метода
общие методы можно подразделять на властное и сти­мулирующее воздействие.
Например, административные ме­тоды, экономического или
социально-психологического стиму­лирования.

Особое значение в настоящее время имеют методы, класси­фицируемые
по степени управляющего воздействия наЪбъек-ты со стороны субъекта управления.
Рыночные отношение ввели многих в заблуждение в плане понимания и примене­ния
таких основополагающих терминов как «руководство», «го­сударственное
управление», «хозяйственноеуправление», «ре­гулирование управленческих
отношений». Сами по себе эти термины не имеют однозначной функциональной
(рабочей) нагрузки и лишь субъекты управления при использовании конкретных
способов и средств могут придавать им позитив­ную или негативную
направленность. В этом отношении нам приходиться слышать, что статистика — «лукавая
наука», ча­сто забывая при этом, что наука является, прежде всего, эф­фективным
инструментом познания процессов и явлений при­роды и общества, а субъекты ее,
используемые в силу своих профессиональных, экономических, нравственных,
политичес­ких и других особенностей, придают результатам статистичес­ких
исследований «лукавые» выводы. Следовательно, все эти названные методы,
различные по степени управляющего воз­действия, необходимо применять комплексно
с учетом харак­тера процессов, участвующих субъектов и объектов управле­ния, а
также условий внешней среды, что зачастую не учиты­вается. Поверхностное или
формальное отношение к примене-

нию различных методов управления принесет больше негатив­ных
последствий, нежели позитивных результатов. При изу­чении и обобщении
зарубежного опыта следует всегда помнить, что положительные качества разных
социально-политических систем не могут арифметически складываться, они
интегриру­ются в новое качество в соответствии с учетом объективных
закономерностей и условий внешней среды.

Руководство в процессе деятельности органов исполнитель­ной
власти, государственного управления, администрации ор­ганов МСУ чаще понимается
как командный или властный метод воздействия. Его достоинства, как правило,
быстрое при­нятие и исполнение управленческих решений. К числу недо­статков
можно отнести подавление творческой инициативы снизу. Однако применение этого
метода, как правило, более предпочтительно для жестко централизованных структур
го­сударственного управления. Например, руководство обороной, безопасностью
государства.

Государственное управление в нормативных актах чаще
используется как руководство в определенной сфере государ­ства по предметам
ведения и в объеме компетенции, но этот термин больше учитывает обратную связь
снизу для осуществ­ления целостного процесса управления делами государства и
общества.

Хозяйственное управление как термин переходный от го­сударственного
управления к правовому регулированию озна­чает, прежде всего, самостоятельность
в распоряжении полу­ченными доходами субъектом управления в той или иной со­циально-экономической
сфере. Правовое регулирование — это, прежде всего, нормотворческая и
правоприменительная дея­тельность органов исполнительной власти,
государственного управления по осуществлению функций регистрации юриди­ческих
лиц, осуществления налоговой политики, лицензиро­вание, аккредитация, контроль,
административный надзор, стандартизация, сертификация, квотирование и оказание
дру­гих административных услуг физическим и юридическим ли­цам.

Метод убеждения является основным методом в деятель­ности
органов исполнительной власти, государственного уп­равления, администраций
органов МСУ, что предполагает по­вседневную разъяснительную и воспитательную
работу по убеж­дению масс, формированию правосознания в целесообразнос­ти,
обоснованности и необходимости, установленных государ­ством правил, норм и
проводимых властью мероприятий.

188

189

Разъяснение основных целей государства, законов, подзакон­ных
актов и других мероприятий необходимо, прежде всего, потому, что они
затрагивают коренные интересы большинства граждан. Метод убеждения выступает и
как средство форми­рования правосознания граждан и должностных лиц органов
государственной власти и МСУ, укрепление государственной дисциплины,
профилактики правонарушений и укрепления законности и правопорядка в
государстве.

К мерам убеждения относятся: обоснование, объяснение,
обсуждение, внушение, поощрение, привитие заинтересован­ности, демонстрация
положительных примеров управления и многое другое, что должно позитивно
формировать духовный мир гражданина и человека.

В условиях радикального изменения общественных отно­шений,
становление и развития рыночной экономики, намере­ние развиваться по пути к
демократии и правовому государ­ству ставят на первый план решение сложной
задачи — форми­рование в нашей стране единого информационно-правового
пространства, обеспечивающего правовую информированность всех государственных и
негосударственных структур общества и граждан. В этом отношении принят рад
нормативно-право­вых актов. Одним из основных является Федеральный закон,
принятый 4 июля 1996 г. «Об участии в международном ин­формационном обмене»
(СФКЗ и ФЗ РФ. 1996.Выпуск 10(28). Здесь возникают две проблемы: преодоление
отставания и ин­теграция в мировое информационное пространство и одновре­менно
обеспечение безопасности государственной и иной ком­мерческой тайны.

Одним из механизмов и средств реализации методов убеж­дения
является создание автоматизированной системы инфор­мационно-правового
обеспечения правотворческой и правопри­менительной деятельности, правового
образования и воспита­ния граждан, что позволит существенно повысить эффектив­ность
государственного управления. Созданная система будет представлять
многоуровневую совокупность взаимосвязанных подсистем правовой информации,
реализованных в виде тер­риториально распределенной сети банков нормативных
актов всех видов, иной правовой и социально-экономической инфор­мации.

По критериям и целям методы управления различают: общие
методы контроля, наблюдения или административного надзора и разработки
комплекса мер воздействия на управля­емые объекты.

190

Общие методы контроля можно классифицировать по субъектам
(по их компетенции):

• органы общей компетенции (Правительство РФ, прави­тельства
республик в составе России, администрации субъектов РФ);

• отраслевой компетенции (Государственные комитеты РФ,
Министерства и иные ФОИВ);

• межотраслевой (надведомственной) компетенции, напри­мер,
Федеральные надзоры России.

Самостоятельным методом контроля является судебный контроль.
Государственный контроль осуществляют также за­конодательные органы
государственной власти. Конституци­онно (ст. 32, 33) определен общественный
контроль за состоя­нием управления делами государства и общества.

Наблюдение является необходимым, но относительно пас­сивным
методом. До тех пор пока процесс организации управ­ления не выходит за рамки
допустимых показателей, осуще­ствляется режим наблюдения. Этот метод в какой-то
мере на­поминает административный надзор, который осуществляется пассивно, пока
не обнаружены отклонения от требований норм и правил и применяются уже методы
административного на­казания. Когда зафиксировано отклонение от заданных норм и
правил, то встает на повестке дня активный метод воздей­ствия, такой как
разработка мер или программ восстанавлива­ющего воздействия, то есть приведение
процесса управление в рамки допустимых параметров, способствующих достижению
сформулированной цели управления.

По способу воздействия на управляемые объекты различа­ются:
административные (прямые) методы, (государственно-властные) и экономические
(косвенные) методы, например, стимулирующие.

Экономические методы — это методы косвенного воздей­ствия,
влияющие на объекты управления (льготы, цены, нало­ги, премии, проценты,
экономические санкции, квоты и др.).

К методам административного (прямого) воздействия относятся:
общее и непосредственное руководство, государствен­ное управление,
хозяйственное управление, правовое ре­гулирование, государственный контроль,
прокурорский и ад­министративный надзор.

Во времена плановой экономики методы административ­ного
воздействия были основными. В ходе становления в го­сударстве рыночной
экономики все большее применение при­обретают экономические методы. Однако
опасны представле-

191

ния, согласно которым в рыночной экономике обязательные
предписания государственных органов вообще не нужны. Как показал зарубежный
опыт, рыночная экономика не должна быть природной стихией, не регулируемой
государством. Го­сударство должно выработать комплекс форм и методов ра­ционального
регулирования. Несмотря на то, что основным методом является проявление
творческой инициативы и самостоятельности управляемых, это не исключает примене­ния
в строго ограниченных законодательством пределах, и метода обязательных
предписаний. Например, это отражено в указе Президента РФ от 12 мая 1997 г. № 478 « О мерах по обеспечению государственного управления закрепленными в федеральной
собственности акций Российского АО «Газпром».1 По существу, мы оказались позади
многих зарубежных стран по применению методов правового регулирования экономи­ческих
отношений, где рыночные отношение более развиты, чем в России.

В числе административно-правовых методов особое место
занимают средства принудительного характера, которые состав­ляют институт
административного принуждения. В широ­ком смысле административное принуждение
призвано обеспе­чить исполнение правил поведения, выраженных в нормах и
правилах. Этим мерам характерен внесудебный (подведомствен­ный юрисдикционный)
порядок реализации.

Меры административного принуждения подразделяются на четыре
группы:

• административно-предупредительные меры, например, проверка
документов, удостоверяющих личность, досмотр вещей, регистрация документов и
проверка ручной кла­ди при посадке на самолет;

Ш меры административного пресечения, например, проверка на
трассе инспектором ГИБДД состояния автомобиля и в случае выявления
неисправности, создающей реаль­ную опасность для окружающих запрещается его
даль­нейшая эксплуатация;

• меры, обеспечивающие административное производство по
делам об административных правонарушениях (ст. 27.1 КоАП РФ), в которой
определено 9 мер обеспечения, име­ющих характер административного принуждения;

• меры административной ответственности, например, при­менение
меры административного наказания, их ст. 3.2. определено 8 видов.

1 СЗ РФ.1997. № 20, ст. 2236.

Все эти перечисленные меры административного принуж­дения
используются в интересах более эффективного решения задач и функций
исполнительной власти и государственного управления. Эти меры не утрачивают
своего значения и в на­стоящее время, даже возможно приобретают дополнительное
значение для ряда правонарушений и, в первую очередь, для юридических лиц. При
этом административное наказание на юридическое лицо, не освобождает от
административного на­казания руководителя или собственника юридического лица и
наоборот.

7.3. Понятие, основные признаки и виды актов, порядок их
подготовки и регистрации

Правовой формой реализации задач и функций органов
исполнительной власти, государственного управления, адми­нистрации органов МСУ
являются их правовые акты управле­ния, принятые уполномоченным органом,
должностным ли­цом на основании и в порядке определенном законом. Акты
управления, принимаемые на основании закона, являются под­законными актами.
Самым высоким по силе актом управле­ния является указ (нормативный) Президента
РФ, потом по­становление Правительства РФ, нормативные акты ФОИВ, органов МСУ,
аналогично на уровне субъектов РФ. Требование подзаконности к акту управления
является необходимым, но не достаточным условием. Достаточным условием является
то, что акт управления принят не только во исполнение цели или целей,
сформулированных в преамбуле закона, но и реально работает на их достижение. В
этом главный смысл правового механизма актов управления, т.к. они регулируют
управлен­ческие отношения с целью достижения конечных или проме­жуточных
результатов государственного управления.

Под актом управления понимается ‘подзаконное офици­альное
решение, принятое органом исполнительной власти, го­сударственного управления,
администрацией органа МСУ в односторонне-властном порядке и с соблюдением
установлен­ной процедуры по тому или иному вопросу, отнесенному к его
компетенции, облеченное в предусмотренную законом форму и порождающее
юридические последствия.

Основные признаки (черты) административно-правового акта:

• является подзаконным актом управления;

192

‘»Административное  право

193

• имеет официальный, государственно-властный характер и
исполнение акта гарантируется, а при необходимости обеспечивается
государственными мерами принуждения;

• исходит от компетентного органа в односторонне-власт­ном
порядке;

• принимается уполномоченным субъектом управления по
предметам ведения и в объеме полномочий и носит в значительной мере творческий
характер управленческо­го решения;

• устанавливает обязательные правила и нормы поведе­ния или
регламентирует определенный порядок управ­ленческих отношений;

• юридическая сущность акта управления заключается в том,
что он содержит обязательное правовое разрешение различных вопросов государственного
управления.

Без решения акт управления носил бы бессодержательный,
абстрактный характер. При этом не всякое решение управлен­ческого свойства
является правовым актом управления. В ка­честве акта управления может
рассматриваться только лишь такое решение, которое надлежащим образом
оформлено, об­ладает всеми отмеченными выше признаками.

Исполнительная деятельность — подзаконная, подконтроль­ная и
подотчетная деятельность. В соответствие с этим акт управления должен быть
принят полномочным органом в объе­ме полномочий и в порядке, определенном
законом.

Правовой акт управления является юридическим актом,
регламентирующим различные управленческие отношения или решающий конкретный
управленческий вопрос, определяет поведение субъектов, носит государственно-властный
характер, принимаемый в одностороннем порядке в соответствии с при­нятой
административной правовой процедурой.

По содержанию административно-правовые акты являются по
существу управленческими решениями, содержащими в сво­ей сути цели, задачи,
методы и функции субъектов органов исполнительной власти, государственного
управления и адми­нистраций органов МСУ. Посредством актов разрешаются мно­гие
управленческие ситуации.

Юридическое значение актов управления сводится к следу­ющим
функциям (видам деятельности), они:

1)  устанавливают, изменяют либо отменяют правила или

нормы;

2) возлагают обязанности на субъектов управления или на­деляют
их полномочиями распоряжаться государствен-

ными финансовыми и материально-техническими сред­ствами;

3)  акты управления могут быть основанием для принятия
других актов управления (принцип иерархии или сопод-чиненности нормативных
актов);

4) отдельные акты управления носят юрисдикционный ха­рактер,
то есть содержать в себе правовую оценку фак­тов, разрешения конфликтных ситуаций,
споров о пра­ве или оценки правомерности административных нака­заний. Например,
наложение штрафа на физическое или юридическое лицо за совершенное
административного правонарушения.

5)  могут выступать в качестве юридических фактов в пла­не
возникновения, изменения и прекращения админис­тративных правоотношений;

6)  могут служить доказательством в суде. Например, не­правомерное
увольнение работника;

7)  могут быть условием реализации других актов. Напри­мер,
выдача лицензии на приобретение газового оружия и др.

Основное отличие актов управления от других актов госу­дарственных
органов власти прежде всего в том, что они име­ют подзаконный характер и
работают на цель, сформулиро­ванную в законе, т.к. принцип целесообразности в
управлен­ческих отношениях имеет важное значение, однако он не дол­жен
противопоставляться принципу законности, т.к. они дол­жны быть взаимодополнимы
в целях повышения эффективно­сти государственного управления.

Подзаконный характер акта органа (уполномоченного дол­жностного
лица) исполнительной власти, государственного управления, администрации органов
МСУ означает, что по юридической силе он уступает закону, разрабатывается и при­нимается
на основе и в соответствии с законами, должен стро­го соответствовать по
содержанию, форме и порядку их изда­ния, установленным законом требованиям.
Например, Прави­тельство РФ издает постановления и распоряжения на основе и во
исполнение Конституции, федеральных законов, норма­тивных указов Президента РФ.
На основании и во исполнение перечисленных актов федеральные министерства и
иные федеральные органы исполнительной власти могут издавать свои
нормативно-правовые акты, а также по собственной ини­циативе.

194

7-2

195

Нормативно-правовые акты управления детализируют нормы
конкретного закона, регламентируют деятельность ор­ганов исполнительной власти,
государственного управления, администрации органов МСУ по их реализации.
Администра­тивно-правовые нормы направлены на обеспечение повседнев­ного,
оперативного и дифференцированного управления и ре­гулирования различными
аспектами государственной и обще­ственной жизни. При помощи актов управления
органы ис­полнительной власти, государственного управления, админис­трации
органов МСУ реализуют права и обязанности субъек­тов управленческой
деятельности, ими обеспечивается их дол­жное поведение, удовлетворяются или
отклоняются требова­ния юридических лиц, граждан к органам исполнительной
власти, государственного управления, администрации органов МСУ. Такие акты
должны издаваться лишь тогда, когда они действительно необходимы в процессе
повседневного и опера­тивного осуществления функций и задач государственного уп­равления
и работать прежде всего на публичные интересы. Поэтому отсюда исходит властный
характер актов управления, обязательность исполнения содержащихся в них
предписаний, обеспеченность их реализации соответствующими гарантиями. Акты
управления общественных организаций не носят го­сударственно-властный характер,
хотя являются обязательными для выполнения всеми членами этих организаций, так
как опираются на властную волю ее членов. Порядок же принятия решений, их
исполнение и виды ответственности за их нару­шения регламентируются уставом,
принятым на общем собра­нии этого общественного объединения.

По содержанию акт органа исполнительной власти, госу­дарственного
управления, администрации органов МСУ -это управленческое решение, реализующее
задачи и функции исполнительной и распорядительной деятельности от имени
государства и обеспечивается государственными гарантиями и мерами
административного принуждения. Субъекты управле­ния принимают их в процессе
повседневного оперативного ру­ководства хозяйственной, социально-культурной,
администра­тивно-политической сферами и отраслями, а также межгосу­дарственного
управления. К ним относятся только правовые акты управления, а именно акты,
издание которых вызывает юридические последствия в виде установления
(изменения, отмены) правовых норм или установления (изменения, пре­кращения)
конкретных правоотношений в сфере исполнитель­ной власти, государственного
управления.

Нормативно-правовые акты органов исполнительной вла­сти,
государственного управления, администрации органов МСУ классифицируются на виды
по: юридическим свойствам; уровню государственных органов, их издающих;
компетенции органов; наименованию актов управления.

По юридическим свойствам их можно подразделить на
нормативно-правовые акты, индивидуальные акты и смешан­ные.

Нормативно-правовые акты отличаются от иных право­вых актов
тем, что они устанавливают, изменяют и отменяют общие нормы и правила, рассчитанные
на многократное при­менение ко всем предусмотренным ими случаям, — например,
правила противопожарной безопасности, безопасности дорож­ного движения, нормы
сертификации, стандартизации и каче­ства продукции, правила воинского учета,
таможенные и на­логовые правила, санитарно-эпидемические и другие правила.
Нормативно-правовые акты являются важнейшими источни­ками в любой отрасли
права. Нормативные-правовые акты рег­ламентируют порядок организации и
деятельность не только органов исполнительной власти, государственного
управления, администрации органов МСУ, но и органов государственного власти в
целом.

В отличие от нормативных актов индивидуальные акты органов
исполнительной власти, государственного управления не содержат общих правил и
норм. Они носят разовый, адрес­ный характер и применяются на основании
нормативного пра­вового акта.

К ним можно отнести: решения органов исполнительной власти,
государственного управления и администрации орга­нов МСУ по определенным
вопросам, входящим в объем их полномочий. Это могут быть и правоприменительные
акты в решении спорных вопросов или решении индивидуальных ад­министративных
дел, рассматриваемых в отношении конкрет­ных лиц и в определенных случаях.
Индивидуальные акты могут выступать в качестве юридических фактов: порождать,
изменять и прекращать определенные административные пра­воотношения.
Индивидуальными актами назначаются на дол­жность в аппарат управления,
оперативно устраняют выявлен­ные недостатки в организации и осуществляют
воздействие на нарушителей государственной дисциплины. Однако на прак­тике
встречаются часто акты управления смешанного харак­тера, которые содержат в
себе и нормы права, и указания по конкретным вопросам персональным должностным
лицам.

196

7-4

197

Например, во многих приказах МВД РФ (да и во многих при­казах
иных федеральных органов исполнительной власти), кроме общих, норм содержатся
конкретные предписания дол­жностным лицам на реализацию определенных
мероприятий по осуществлению внутриорганизационной деятельности.

По компетенции можно выделить акты органов исполни­тельной
власти общей компетенции, например, постановление Правительства РФ;
межотраслевой компетенции, например, принятие правовых актов (правил)
Федеральным горным и промышленным надзором России по предметам ведения и в
объеме компетенции, а также отраслевой компетенции, напри­мер, принятие акта
управления обязательного для исполне­ния в своей отрасли. Эти правовые акты
часто издаются как федеральными органами исполнительной власти, так и орга­нами
исполнительной власти субъектов РФ.

По наименованию акты органов исполнительной власти и их
должностных лиц весьма разнообразны.

Президент России издает указы и распоряжения; Правитель­ство
РФ — постановления и распоряжения; федеральные мини­стерства и иные федеральные
органы исполнительной власти — постановления, приказы, инструкции,
распоряжения, указания и иные акты; главы администрации — постановления и распо­ряжения;
руководители органов администрации — приказы; руководители предприятий —
приказы и указания и др.

Акты управления, принятые уполномоченными органами и
должностными лицами, отличаются от других правовых до­кументов как по внешнему
оформлению, так и по наименованию и процедуре их принятия. Принимаются они
только по во­просам исполнительной и распорядительной деятельности и только в
пределах и объеме своих полномочий. В 1997 г. Пре­зидентом РФ принят указ «Об утверждении Правил подготов­ки нормативных правовых актов федеральных органов
испол­нительной власти и их государственная регистрация»1. Ана­лиз этой
нормотворческой деятельности ФОИВ предопределил принятие приказа Минюста РФ от
14.07.99 г. № 217 «Об ут­верждении Разъяснений о применении правил подготовки
нор­мативных правовых актов федеральными органами исполни­тельной власти и их
государственной регистрации».

Нормативно-правовые акты федеральных органов исполни­тельной
власти (ФОИВ) издаются на основе и во исполнение Конституции РФ, федеральных
конституционных законов,

1 СЗ РФ. 1997. № 33. Ст. 3895.

198

федеральных законов, указов и распоряжений Президента РФ,
постановлений и распоряжений Правительства РФ, а также по инициативе ФОИВ по
предметам ведения и в объеме полно­мочий.

Нормативно-правовые акты ФОИВ издаются в виде: по­становлений,
приказов, распоряжений, правил, инструкций, положений и указаний. Как правило,
нет нормативно-право­вых актов в виде писем и телеграмм. Структурные подразделе­ния
и территориальные органы ФОИВ не вправе издавать нор­мативно-правовые акты.

Нормативно-правовой акт может быть издан совместно не­сколькими
ФОИВ или одним по согласованию с другими.

Проект нормативно-правового акта согласовывается в фор­ме
виз фиксируемых на обороте последней страницы первого экземпляра.

Виза включает фамилию, имя, отчество, должность, под­пись и
число, месяц и год.

Одновременно с разработкой проекта нормативно-правово­го
акта готовятся предложения об изменении и дополнении, или признания утратившим
силу прежнего нормативно-право­вого акта.

При подготовке нормативно-правового акта должны быть
соблюдены следующие реквизиты:

• наименование органа, издавшего акт;

• наименование вида акта и его название;

• дата подписи акта и его номер;

• наименование должности, фамилия, имя, отчество дол­жностного
лица, подписавшего акт.

Государственная регистрация и опубликование норматив­но-правового
акта затрагивающая права, свободы и обязаннос­ти человека и гражданина,
устанавливающего его правовой статус, имеющие межведомственный характер,
обязательна.

Государственная регистрация осуществляется Минюстом России и
включает: принятие решения о необходимости госу­дарственной регистрации;
присвоение регистрационного номе­ра; занесение в Государственный реестр
нормативных право­вых актов федеральных органов исполнительной власти.

Через 5 дней со дня подписи (утверждения) 4 экземпляра
(подлинник и три копии) направляются в Минюст России.

К ним прилагается справка с обоснованием: основания издания;
сведения об иных актах по этому вопросу; сведения о согласованности с
заинтересованными ФОИВ, наличие их виз.

199

Государственная регистрация в Минюсте РФ в течение 15 дней,
срок может быть продлен до 10 дней.

В течение суток после государственной регистрации под­линник
нормативно-правового акта с присвоенным номером регистрации направляется
Минюстом РФ в федеральный орган исполнительной власти его приславшим.

Копия нормативно-правового акта, прошедшего регистра­цию,
подлежит передаче в издательство «Юридическая лите­ратура», в Российскую газету
и газету «Российские вести» для опубликования, кроме актов, содержащих
государственную и конфиденциальную тайну.

Вопросы для самоподготовки и контроля

Понятие и сущность административно-правовых форм в дея­тельности
юрганов исполнительной власти, государственного управления.

2.  Классификация форм деятельности органов исполнительной
власти, государственного управления.

3.  Понятие и содержание административно-правовых методов в
государственном управлении.

4.  Виды методов государственного управления.

5.  Понятие, содержание и основные признаки актов
управления.

6.  Классификация нормативно-правовых актов управления.

7.  Порядок издания и регистрации нормативно-правовых актов
управления.

НЕТ КОММЕНТАРИЕВ

ОСТАВЬТЕ ОТВЕТ