7.1. Сущностные черты организационной структуры государственного управления

7.1. Сущностные черты организационной структуры государственного управления

11
0

Субъектом
государственного управления, как уже отмечалось (1.2), выступает государство в
целом- Однако это не означает, что все его органы, предприятия, организации и
учреждения непременно участвуют в управлении. Многогранность функций
государства, разнообразие его связей с обществом определяют и разнонаправленность,
и разнохарактерность деятельности различных государственных органов, их
подразделений и служащих, разную меру и разные способы их участия в
формировании и реализации государственно-управляющих воздействий.

5 Теория
государственного управления                                              ι
•jq

Организационная
структура государственного управления — это особое государственно-правовое
явление, обусловленное общественно-политической природой, социально-функциональной
ролью, целями и содержанием государственного управления в обществе. Она
заключает в себе определенный состав, организацию и устойчивую взаимосвязь
человеческих ресурсов, технических и других средств, выделяемых и затрачиваемых
обществом на формирование и реализацию государственно-управляющих воздействий и
поддержание жизнеспособности самого субъекта управления. В ней концентрируются
многие социальные и организационные качества государства. Отсюда выделение
организационной структуры государственного управления из многообразных связей
государства и общества и ее специальное понимание.

В качестве
системообразующего элемента организационной структуры государственного
управления выступает государственный орган (или орган государства, что порой
различают в юридической литературе), связанный с формированием и реализацией
государственно-управляющих воздействий, причем как в целом, в единстве их
составных проявлений, так и по отдельным проявлениям: целеполагание,
организация и регулирование.

В научных работах
можно обнаружить различные характеристики государственного органа:
функциональные, раскрывающие его в качестве структуры, выполняющей определенные
функции государства; социологические, рассматривающие его как коллектив людей,
выделенный обществом в порядке общественного разделения труда для выполнения
возложенных на него государственных задач в соответствующей сфере
государственной деятельности; юридические, указывающие на наделение
определенной структуры (коллектива людей) необходимой компетенцией (совокупностью
функций и полномочий) либо государственно-властными полномочиями;
организационные, делающие акцент на принадлежности данной (выделенной,
самостоятельной) структуры к государственному аппарату, на ее внутреннее
построение — организацию элементов и их взаимосвязей. В этой теме речь идет
главным образом об организационных свойствах государственного органа и их
влиянии на организационную структуру государственного управления.

Организация — это
нечто большее, чем просто группа людей, отмечается исследователями из США. Это
группа индивидов, объединенных организационными принципами, интересами,
процедурами, личностными ценностями, а также формами полномочий и
ответственности . Можно следующим образом охарактеризовать организацию: icm.:
Кинг У., КлиландД. Указ. соч. С. 291.

 

это формальное
явление, образованное путем выделения из какого-либо целого его определенной
части в целях возложения на нее (часть) адекватных ей функций целого; это
взаимодействие элементов части как внутри, так и вне ее в целях реализации
возложенных на нее функций целого; это устойчивое (во времени и пространстве)
взаимодействие элементов, придающее части определенные контуры и укрепляющее ее
силу посредством специализации и кооперации возможностей этих элементов.
Главное в организации состоит не в наборе, количестве и качестве составляющих
ее элементов, а в их взаимосвязях, взаимодействиях. Подсчитано, что если
организация состоит из 4 элементов (руководитель плюс три подчиненных), то в
ней возникают (в-потенциале) 18 взаимосвязей, при 6 элементах (1 + 5) — 100,
при 8 (1+7) — 490, при 10 (1+9) — 2376 и так по нарастающей — практически по
принципу геометрической прогрессии. Разумеется, что не все связи
«схватываются», не все значимы в равной мере, не все выполняют одну и
ту же роль при реализации целей и функций организации, но именно все способны
влиять на многообразие проявлений организации, что нельзя не учитывать при ее
анализе и оценке.

Таким образом,
государственный орган (синонимы: орган государства, орган государственной
власти, орган местного самоуправления) представляет собой единичную структуру
власти, формально созданную государством для осуществления закрепленных за ней
его целей и функций. Следует отличать государственный орган от государственного
предприятия, осуществляющего экономическую деятельность на базе государственной
собственности; от государственного учреждения, связанного, как правило, с
оказанием социальных и духовных услуг; от государственной организации,
выполняющей обычно организационные функции в различных сферах общественной
жизни. В первом создаются и реализуются управленческие решения и действия, в
остальных — материальные, социальные и духовные продукты и услуги. В
государстве, в котором осуществлено конституционное разделение власти: по
горизонтали — на законодательную, исполнительную и судебную с ее сдержками и
противовесами и по вертикали (принципы федерализма и самоуправления) — на
федеральную, власть субъектов Федерации и местного самоуправления, —
организационная структура государственного управления приобретает своеобразную
конфигурацию, вовлекающую на демократической основе в управленческие процессы
разнообразные государственные органы и компоненты общественной системы. Ведь в
условиях демократии организационная структура государственного управления
призвана обеспечивать действи-

 

тельность того,
что народ (все граждане страны) является носителем суверенитета и единственным
источником власти (ч.1 ст. 3 Конституции Российской Федерации).

Основу —
«несущий стержень» организационной структуры государственного
управления — составляют органы исполнительной власти. В совокупности они
представляют собой наиболее объемную и сложную часть государственного аппарата,
сосредоточивающую в себе практически всю управленческую информацию и важнейшие
средства государственного принуждения. Такое их положение объективно
обусловлено тем, что они призваны оказывать непосредственные управляющие
воздействия на общественные процессы, сознание, поведение и деятельность людей.
Можно иметь высокие и благородные замыслы, научно обоснованные программы,
качественные и полные по объему законы, но если все это не будет претворяться
ежедневно и по всем аспектам в жизнь, не будет переходить в организованную
продуктивную деятельность людей, то оно останется благим пожеланием на бумаге
или словах.

Поэтому
исполнительная власть должна иметь разветвленную и «пронизывающую»
вертикаль, обеспечивающую прохождение, дифференциацию и конкретизацию управленческой
информации, особенно директивной, обязательной, начиная с принятой на самой
верхней точке власти, по всей иерархии исполнительных органов государственной
власти и местного самоуправления, доведение ее до исполнителя и подчинение его
поведения соответствующим требованиям (нормам). Вполне резонно в Конституции
Российской Федерации в главе «Федеративное устройство» введено
положение о том, что «в пределах ведения Российской Федерации и полномочий
Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и
субъектов Российской Федерации федеральные органы исполнительной власти и
органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации образуют единую
систему исполнительной власти в Российской Федерации» (подчеркнуто мною. —
Γ.Α.) (ч.2 ст. 77).

Надо отметить,
что если в вопросах о вертикальной соподчиненности федеральных органов
исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Федерации
существуют «сходящиеся» точки зрения и даже определенные
законоположения, то о соподчиненности первых и вторых с местным
самоуправлением, в том числе с его исполнительными органами, высказаны разные
взгляды. Многие стремятся во что бы то ни стало отделить органы местного
самоуправления от органов государственной власти и тем самым «разломать»
исполнительную

 

вертикаль. Не
вдаваясь в дискуссию, скажу лишь о том, что при рассмотрении данного вопроса
стоило бы учитывать следующие моменты: а) местное самоуправление (в любых его
формах) есть явление демократии, форма народовластия (см. ч.2 ст. 3 Конституции
Российской Федерации) и его необходимо развивать в системе демократии и с
позиций обеспечения принадлежности власти народу; б) местное самоуправление
олицетворяет собой пограничное явление между государством и обществом,
соединяющее их между собой; в нем имеет место сочленение общественных форм (в
организации) и властных полномочий (в юридической силе управленческих решений);
в) местное самоуправление относится к ряду управленческих явлений, призванных
целенаправлять, организовывать и регулировать общественную жизнедеятельность;
г) местное самоуправление является средством реализации инициативы и
практического осуществления самодеятельности, воплощения творческой энергии и
ответственности населения по месту жительства; это — одна из форм реализации
прав и свобод человека и гражданина.

В организационной
структуре государственного управления местное самоуправление выступает в виде
особой подсистемы со своими объектами управления, компетенцией, процедурами и
формами организации, материально-финансовым обеспечением, технологией
деятельности персонала и другими элементами. Но только это подсистема, которая
«снизу» связана с населением — носителем и источником власти, в том
числе и по отношению к вышестоящим уровням, а «сверху» — с органами
государственной власти субъектов Федерации и в целом Федерации. Благодаря этому
сохраняется системность государства, системность общества и системность
государственного управления.

Разные подходы
наблюдаются также в вопросе оценки организационных связей между
представительными органами государственной власти и местного самоуправления и
соответствующими — по горизонтали — исполнительными органами. В
демократическом, правовом государстве отсутствуют отношения организационного соподчинения
между представительными органами: все ограничено правовыми отношениями, при
которых нижестоящий орган обязан соблюдать законный правовой акт вышестоящего.
Разделена законодательная и исполнительная власть, из которых каждая имеет свои
механизмы формирования и деятельности. Из всего этого выстраивают умозаключения
о том, что представительные органы государственной власти и

 

местного
самоуправления якобы совсем не участвуют в государственном управлении и даже не
влияют на органы исполнительной власти. С такой интерпретацией названных
организационных связей трудно согласиться. Во-первых, проявляется их
взаимозависимость через механизмы сдержек и противовесов, что особенно ощутимо
при решении кадровых вопросов и принятии законов. Во-вторых, представительные
органы весьма влияют на исполнительные органы посредством бюджета; а также
финансового, кредитного, налогового и иного регулирования; здесь они во многом
целенаправляют исполнительные органы. В-третьих, представительные органы путем
принятия законов или иных нормативных правовых актов формируют правовые основы
общественной жизни и создают нормативную базу для деятельности органов
исполнительной власти. Игнорировать подобные взаимозависимости, недооценивать
значение горизонтальных организационных связей — значит неоправданно суживать и
обеднять государственное управление как сложное, системное общественное
явление. Кстати, этим и ослабляется государственное управление, поскольку
вместо сотрудничества, взаимоподдержки возникают отношения конкуренции и
противопоставления.

Нет единой точки
зрения и в вопросе о соотношении судебной системы и организационной структуры
государственного управления. Абсолютизация разделения власти приводит многих к
суждениям о том, что суды (да и прокуратура) не участвуют в формировании и
реализации управляющих воздействий. На первый взгляд вроде все правильно, если
забывать, что суды могут в порядке обжалования приостанавливать или отменять
управленческие решения и по обращениям граждан выносить свои акты, отличающиеся
или даже противоречащие управленческим решениям. Право надзора за законностью
управленческих решений закреплено за прокуратурой. В правовом государстве, о
чем свидетельствует и текст Конституции Российской Федерации, весьма обширен
объем судебной защиты и высок авторитет актов судов. Не замечать широкого
влияния органов суда и прокуратуры на государственно-управленческие процессы
вряд ли целесообразно.

Следовательно,
если понимать под организационной структурой государственного управления не
только совокупность органов исполнительной власти, традиционно занимающихся
исключительно управлением, но и систему организационных связей, влияющих на
управление, то нельзя не признать, что эта структура подключает к управлению
(вводит в управленческие процессы) различные проявления, стороны, зависимости
практически всех

 

органов
государственной власти и местного самоуправления, которые в той или другой
степени соучаствуют в формировании и реализации государственно-управляющих
воздействий.

НЕТ КОММЕНТАРИЕВ

ОСТАВЬТЕ ОТВЕТ