§ 11. Государственное управление и общественное управление

§ 11. Государственное управление и общественное управление

283
0

Вопрос о
соотношении государственного управления и управления в негосударственной
организации сводится к выявлению специфики управления каждого из указанных
видов.

Атаманчук Г. В.
Теория государственного управления. С. 168.

>>>202>>>

1.
Государственное  управление  осуществляется  от  имени государства, органами
государства или другими органами, получаемыми от него соответствующие властные
или иные полномочия.  Общественное  управление —  это  управление  самого
общества  для  решения  своих  внутренних  задач  и  достижения поставленных
целей. Деятельность субъектов общественного управления распространяется, как
правило, только на членов соответствующей  общественной  организации.
Распорядительные действия и решения общественного объединения,  как правило, не
характеризуются государственно-властным признаком.

2.  При
осуществлении государственного управления могут быть использованы различные
правовые формы и методы управления, в том числе и применение мер
государственного принуждения к различным субъектам права. Общественное
управление не характеризуется указанным признаком принудительной власти.

3.
Государственное управление имеет большую степень правовой регламентации по
сравнению с общественным управлением, т. е. законодательные и иные нормативные
акты определяют формы, порядок и процедуру реализации управленческих действий.
Общественное управление характеризуется гораздо меньшей степенью правовой
регламентированности используемых в своей деятельности управленческих процедур,
направленных на достижение целей управленческого процесса.

Характерной
чертой как государственного управления, так и управления общественного является
то, что государство гарантирует одинаковую правовую судебную защиту граждан как
от действий (решений) органов государственного управления, местного самоуправления,
так и общественных объединений и их органов(*1).

Субъекты
государственного управления(*2): взаимодействуют с общественными объединениями
и их органами (должностными лицами); содействуют обмену информацией между
государственными органами и политическими партиями, движениями, политиками,
представителями российского бизнеса, учеными, деятелями культуры; способствуют
развитию малого бизнеса в стра-

‘ См.: Закон РФ
«Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы
граждан» от 27 апреля 1993 г. (в ред. ФЗ от 14 декабря 1995 г.) //
Ведомости. 1993. № 19. Ст. 685; СЗ РФ. 1995. № 51. Ст. 4970.

(*2) См.: Коренев
А. П. Административное право России: Учеб. В 3 ч. М., 1996. Ч. 1. С. 13.

>>>203>>>

не; оказывают
поддержку некоммерческим организациям; проводят встречи, обсуждения актуальных
социальных проблем; разрабатывают и проводят в жизнь политические решения.

Кратко
рассматривая вопрос о соотношении государственного и общественного управления,
следует остановиться на некоторых общих положениях правовой регламентации
административно-правового статуса общественных объединений.

В юридической
литературе определение общественной организации сводится к признанию таковой
негосударственного, добровольного объединения граждан, призванного способствовать
развитию их политической активности и самодеятельности, удовлетворению и защите
социальных нужд, профессиональных интересов и т. п. Федеральный закон от 19 мая
1995 г. «Об общественных объединениях»(*1) в ст. 5 понимает под
общественным объединением добровольное, самоуправляемое, некоммерческое
формирование, созданное по инициативе граждан, объединившихся на основе
общности интересов для реализации общих целей, указанных в уставе общественного
объединения.

Общественные
организации входят в политическую систему общества. Статья 13 Конституции РФ
признает политическое многообразие, многопартийность, равенство общественных
объединений перед законом. Запрещается лишь создание и деятельность
общественных объединений, цели и действия которых направлены на насильственное
изменение конституционного строя и нарушение целостности Российской Федерации,
подрыв безопасности государства, создание вооруженных формирований, разжигание
социальной, расовой, национальной и религиозной розни. Статья 30 Конституции
говорит о праве каждого на объединение, включая право создавать
профессиональные союзы для защиты своих интересов. Свобода деятельности
общественных объединений гарантируется.

Общественные
объединения можно классифицировать по таким признакам, как принципы и цели
деятельности, сфера и масштаб деятельности, характер полномочий и т. д.

Статья 7
Федерального закона «Об общественных объединениях» устанавливает
следующие их организационно-правовые формы: общественная организация;
общественное движение; общественный фонд; общественное учреждение; орган
общественной самодеятельности.

‘См.: СЗ РФ.
1995. № 21. Ст. 1930.

>>>204>>>

По принципам и
целям создания можно выделить: 1) партии, общественные движения, блоки партий и
общественных движений, создаваемые для достижения политических целей при
проведении выборов в представительные органы власти и воздействия мирным путем
на представительные и исполнительные органы власти, для обеспечения
соответствующей социальной и экономической политики внутри страны, а также
внешнеполитической линии в ближнем и дальнем зарубежье; 2) профессиональные
союзы, действующие в целях защиты социальных, профессиональных, трудовых прав
как граждан, так и отдельных отраслей народного хозяйства, социально-культурной
сферы; 3) организации молодежи, студенчества, учащихся, имеющие своими задачами
не только проведение воспитательной и просветительской работы с молодежью, но и
защиту их прав на образование, стипендионное обеспечение в пределах
необходимого минимума, на трудоустройство; 4) творческие союзы писателей,
журналистов, театральных деятелей, медицинских работников, ученых, имеющие
целью взаимное обогащение творческими идеями и одновременно защиту своих
социальных прав, создание материальных условий для творческого труда; 5)
спортивные, оборонные общества и др.

По масштабам
деятельности выделяются общественные организации, действующие в масштабах всей
страны либо в отдельных регионах, на отдельных территориях, в отдельных
местностях (к последним относятся домовые, уличные комитеты, общественные пункты
охраны порядка, советы содействия семье и школе, родительские комитеты).

Государство
обеспечивает соблюдение прав и законных интересов общественных объединений,
оказывает поддержку их деятельности, законодательно регулирует предоставление
им налоговых и иных льгот и преимуществ. Государственная поддержка может
выражаться в виде целевого финансирования отдельных общественно полезных
программ общественных объединений по их заявкам; заключение любых видов
договоров, в том числе на выполнение работ и предоставление услуг; социального
заказа на выполнение различных государственных программ неограниченному кругу
общественных объединений на конкурсной основе.

Государственное
регулирование деятельности партий и общественных движений заключается в
обязательной регистрации их в Министерстве юстиции РФ, министерствах и
управлениях юстиции субъектов Федерации с одновременной регистра-

>>>205>>>

цией их уставов,
характеризующих задачи, цели, порядок деятельности. При нарушении общественными
объединениями предусмотренного уставами и положениями характера деятельности,
совершении действий, подпадающих под п. 5 ст. 13 Конституции РФ, должна быть
произведена отмена регистрации и запрещена их деятельность. Вместе с тем ст. 21
Федерального закона «Об общественных объединениях» определяет, что
общественное объединение вправе не регистрироваться в органах юстиции; однако в
этом случае данное объединение не приобретает прав юридического лица. Отказ в
государственной регистрации общественного объединения может быть обжалован в
судебном порядке и не является препятствием для повторной подачи документов на
государственную регистрацию при условии устранения оснований, вызвавших отказ.

Одним из
важнейших элементов административно-правового статуса общественных объединений
являются их права и обязанности. Общественное объединение имеет право:
участвовать в выработке решений органов государственной власти и органов
местного самоуправления; проводить собрания, митинги, демонстрации, шествия и
пикетирования; представлять и защищать свои права, а также права других граждан
в органах государственной власти, органах местного самоуправления и
общественных объединениях; выступать с инициативами по различным вопросам
общественной жизни, вносить предложения в органы государственной власти; участвовать
в избирательных кампаниях.

Общественное
объединение, являющееся юридическим лицом, может иметь в собственности
земельные участки, здания, строения, сооружения, жилищный фонд, транспорт,
оборудование, инвентарь, имущество культурно-просветительного и
оздоровительного назначения, денежные средства, акции, другие ценные бумаги и
иное имущество, необходимое для материального обеспечения деятельности этого
общественного объединения, указанной в его уставе.

В отношении
создаваемых профсоюзов действует уведомительный порядок в Министерстве юстиции
Российской Федерации или его территориальных органах, которые не вправе
отказывать им в регистрации и контролировать деятельность профсоюзов, их
объединений (ассоциаций), первичных профсоюзных организаций (п. 1. ст. 8
Федерального закона от 12 января 1996 г. «О профессиональных союзах, их
правах и

>>>206>>>

гарантиях
деятельности»(*1)). В случае совершения профсоюзными организациями
действий, подпадающих под п. 5 ст. 13 Конституции РФ, их деятельность также
подлежит запрещению.

Такие
общественные организации, самодеятельности, как уличные, домовые комитеты и т.
п. государственной регистрации не подлежат.

В самостоятельную
группу выделяются трудовые коллективы и Советы трудовых коллективов, защищающие
интересы населения как на самом производстве, так и в случае коллективных
конфликтов перед органами государственного управления регионов и Российской
Федерации и входящие как одна из сторон (наряду с профсоюзами) в состав
согласительных комиссий (например, советы трудовых коллективов г. Воркуты,
других угольных бассейнов, атомных электростанций и т. д.). Разрешение
конфликтных ситуаций с участием трудовых коллективов является функцией органов
государственного управления.

Правовые формы
деятельности отдельных общественных объединений обусловлены предоставленными им
государством властными полномочиями: например, общество охраны прав
потребителей контролирует соблюдение правил торговли и качество реализуемых
товаров, их представители вправе входить в торговые предприятия при
предъявлении удостоверения, производить контрольные покупки, проверять
сертификаты, качественные удостоверения, накладные на поставленную продукцию
поставщиков, ценники, составлять протоколы об административных правонарушениях;
общественные объединения по охране природы уполномочены проводить проверки на
различных объектах, общественные экспертизы по фактам загрязнения окружающей
среды; профкомы предприятий дают согласие на увольнение работников по
инициативе администрации в случае сокращения штатов или ликвидации
подразделения предприятия, осуществляют общественный контроль за охраной труда
и техники безопасности, участвуют в оформлении актов о несчастных случаях на
производстве и т. д.

Деятельность
общественных организаций, направленная на реализацию государственно-властных
полномочий, регулируется соответствующими законодательными актами (об охране
прав потребителей, об охране окружающей природной среды).

Права
общественных объединений всегда соотносятся с обязанностями соответствующих
органов государственного управле-

(*1) См.: СЗ РФ.
1996. № 3. Ст. 148.

>>>207>>>

ния, чтобы
способствовать их деятельности и реализации предоставленных общественным
формированиям прав, принимать меры к пресечению выявленных нарушений,
привлечению к ответственности виновных должностных лиц.

Вместе с тем
следует признать, что в целом участие общественных объединений в реализации
функций государственного управления носит весьма ограниченный характер.

В соответствии со
ст. 34 Конституции РФ о праве каждого использовать свои способности и имущество
для предпринимательской и иной, не запрещенной законом предпринимательской
деятельности, а также Федеральным законом от 21 июля 1997 г. «О
приватизации государственного имущества и об основах приватизации
муниципального имущества в Российской Федерации'» в настоящее время в
стране действуют тысячи хозяйственных товариществ и обществ, предприятия с
наличием иностранного капитала. Органы государственного управления в
ограниченной степени регулируют их деятельность, обеспечивая охрану окружающей
природной среды, охрану труда и техники безопасности, лицензируя некоторые виды
предпринимательской деятельности. Органы государственного управления вправе
заключать договоры о государственном заказе на производство и поставку для
государственных нужд определенных изделий и продуктов (оборонной, космической
техники, лекарственых препаратов, зерна и пр.).

Следует иметь в
виду, что отдельные негосударственные структуры реализуют
государственно-властные полномочия, если они уполномочены на это государством.
Например, коммерческие банки перечисляют по доверенности предприятиям
заработную плату, по поручению органов социальной защиты — пенсии, оказывают
другие подобные услуги, частные нотариусы нотариально регистрируют различные
сделки, заверяют дубликаты документов и т. д. Подобная деятельность
регулируется законодательными актами и контролируется соответствующими органами
государственного управления.

Следовательно,
органы государственного управления, в основном не осуществляя непосредственного
административного руководства деятельностью общественных объединений и
негосударственных коммерческих структур, в то же время оказывают на них
определенное воздействие путем установления

См.: СЗ РФ. 1997.
№ 30. Ст. 3595.

>>>208>>>

отдельных
правовых предписаний, запретов, ограничений, выдачи лицензий в интересах защиты
конституционных прав граждан, законных интересов государства и общества,
выполнения международных договоров, с одной стороны, и создания благоприятных
условий для их функционирования — с другой. В тех случаях, когда отдельные
общественные объединения и коммерческие организации наделяются функциями
государственного управления, их деятельность регламентируется, регулируется и
контролируется органами исполнительной власти и местного самоуправления.

>>>209>>>

НЕТ КОММЕНТАРИЕВ

ОСТАВЬТЕ ОТВЕТ