2.1. Понятие, признаки и значение государственной службы

2.1. Понятие, признаки и значение государственной службы

22
0

Прежде чем
рассматривать содержание российской государственной службы, целесообразно
сделать важное замечание: многие теоретические конструкции и черты, характерные
для государственной службы, в целом свойственны и муниципальной службе. Это
подтверждается и современным развитием законодательства о государственной и
муниципальной службе (ФЗ «Об основах государственной службы Российской
Федерации» и ФЗ «Об основах муниципальной службы в Российской
Федерации»). Таким обра-

>>>617>>>

зом, при
известных различиях оба вида публичной службы имеют общие вопросы: понятие,
задачи, функции, виды, управление и правовые источники.

Государственную
службу можно исследовать с двух точек зрения: как теоретическую конструкцию и
как практику законодательного (нормативно-правового) регулирования
государственно-служебных правоотношений.

Правовой аспект
государственной службы важен для того, чтобы увидеть юридическое установление
государственно-служебных отношений, при реализации которых и достигается
практическое выполнение должностных обязанностей, полномочий служащих и компетенции
государственных органов. Государственная служба является сложным
социально-правовым институтом, изучение которого требует комплексного анализа
его социальных и юридических основ. Этот институт представляет собой систему
правовых норм, регламентирующих государственно-служебные отношения, т. е.
права, обязанности, ограничения, запреты, стимулирование, ответственность
служащих, прохождение государственной службы, порядок возникновения и
прекращения служебных отношений. Здесь отчетливо проявляется институционность
государственной службы. Государственная служба — комплексный правовой институт,
состоящий из норм различных отраслей права и включающий в себя множество
подинститутов.

Государственная
служба — это публичная служба, т. е. служба в органах публичной власти.
Известный русский юрист Н. М. Кор-кунов определял государственную службу в
широком смысле слова как всякую деятельность на пользу государству. Он писал:
«Деятельность, составляющая содержание государственной службы есть всегда
юридическая обязанность, хотя бы и добровольно принятая, но всегда
обязанность»(*1). Более конкретно Н. М. Коркунов определял государственную
службу как «особое публично-правовое отношение служащего к государству,
основанное на подчинении и имеющее своим содержанием обязательную деятельность,
совершаемую от лица государства и направленную к осуществлению определенной
задачи государственной деятельности»(*2). По мнению Н. М. Коркунова,
публично-правовая теория государственной службы (т. е. понимание службы как
своеобразного публично-правового отношения) сменила частно-правовую

(*1)  Коркунов Н.
М. Российское государственное право. Т. 1: Введение и общая часть. 2-е изд.
СПб., 1893. С. 280.

(*2)  Там же.

>>>618>>>

теорию(*1) в
начале XIX в. Ранее же господствовало воззрение, в соответствии с которым
государственная служба воспринималась как частно-правовое обязательство.

В то время
содержание служебного отношения составляли обязанности и права служащих. Всего
насчитывалось три вида обязанностей: 1) исполнение должности (с усердием,
прилежно и согласно с существующими законами); 2) верность и подчинение монарху
и начальству; 3) соблюдение достоинства власти и во внеслужебной деятельности.
Главным правом государственного служащего являлось «осуществление
предоставленной им доли государственной власти», а все остальные права
предоставлялись служащим как средство обеспечения для них возможности
надлежащего осуществления их главного права(*2).

В самом широком
современном теоретическом понимании государственная служба — это осуществление
государственными органами кадровой функции управления и практическая
деятельность всех лиц, получающих заработную плату из государственного бюджета
(т. е. от государства в лице его органов и подразделений) и занимающих
постоянно или временно должности в аппарате государственных органов, включая
органы законодательной, исполнительной и судебной власти, прокуратуры,
контрольно-надзорных органов. А. П. Алехин и Ю. М. Козлов понимание
государственной службы в широком смысле сводят к выполнению служащими своих обязанностей
(работы) в государственных организациях: в органах государственной власти, на
предприятиях, в учреждениях, иных организациях; государственная служба в узком
смысле, по мнению этих авторов, состоит в выполнении служащими своих
обязанностей только в государственных органах(*3). Сюда же можно отнести и
осуществление функций децентрализованно-

(*1)  При этом Н.
М. Коркунов отмечает, что публично-правовое понимание государственной службы
получило распространение в правовой теории благодаря трудам германского ученого
Н. Т. Геннера (начало XIX в.). См.: Conner N. Т. Der Staatsdienst aus dem Gesichtspunkt des Rechts und der Nation
alokonomie betrachtet: nebst der Hauptlandespragmatik iiber Dienstverhaltnisse
der Staatsdiener im Konigreiche Baiern, mil erlau-ternden Anmerkungen. Landshut:
Kruell, 1808. См. также: Нелидов. Юридические и политические основы
государственной службы. 1874; Куплевасский Н. Государственная служба в теории и
действующем праве. 1888.

(*2)  Коркунов Н.
М. Российское государственное право. Т. 1: Введение и общая часть. С. 286.

(*1) См.: Алехин
А. П., Козлов Ю. М. Административное право Российской Федерации: Учебник. В 2
ч. М., 1995. Ч. 1: Сущность и основные институты административного права. С.
135.

>>>619>>>

го
государственного управления лицами, занимающими должности в органах местного
самоуправления, т. е. муниципальными служащими, хотя на практике современное
законодательство отделяет государственную службу от муниципальной. На наш
взгляд, в рамках научной дискуссии целесообразно обсудить вопрос о возможности
объединения под одним термином «публичная служба» как
государственную, так и муниципальную службу.

В научной
литературе традиционным стало определение государственной службы, данное В. М.
Манохиным: государственная служба представляет собой одну из сторон (частей)
деятельности государства по организации и правовому регулированию личного
состава государственных органов и других государственных организаций, а также
саму деятельность этого личного состава — государственных служащих по
практическому и непосредственному осуществлению задач и функций государства(*1).
Однако такое определение вызывает у некоторых авторов критические замечания.
Например, Б. М. Лазарев выделял в нем следующие недостатки: 1) государственная
служба определяется через термин «государственный служащий», что
является необоснованным; 2) не учитывается, что государственные служащие не
только выполняют функции государства, но и решают другие социально необходимые
задачи (врачи, научные работники, преподаватели, артисты и т. д.); 3) данное
определение объединяет два различных явления — государственную службу и
деятельность по ее организации и правовому регулированию(*2). Сам Б. М. Лазарев
определял государственную службу как служение государству, т. е. выполнение по
его поручению и за плату от него деятельности по реализаций задач и функций
государства в государственных органах(*3).

Государственная
служба работников осуществляется в государственных органах, при этом
фиксируется статус служащих и устанавливаются различные процедуры в системе
государственной службы (процессуальные вопросы). Однако смешивать понятия
государственной службы и одноименного правового института нельзя, так как они
отражают разные явления.

Государственная
служба — это один из основных видов деятельности государства по формированию
кадрового потенциала управления государственного аппарата и правовому
регулирова-

(*1)  См.:
Манохин В. М. Советская государственная служба. С. 5—14; Он же. Государственная
служба // Государственное управление и административное право. М., 1978. С.
292.

(*2) См.: Лазарев
Б. М. Государственная служба. М., 1993. С. 5—6.

(*3) См. там же.
С. 6—7.

>>>620>>>

нию всех аспектов
работы государственных служащих, занимающих конкретные государственные
должности в этом аппарате и реализующих функции государственных органов в целях
обеспечения эффективности государственной деятельности.

С точки зрения
современного законодателя, государственная служба РФ — это профессиональная
деятельность, состоящая в выполнении государственными служащими федеральных
органов государственной власти РФ и субъектов РФ компетенции этих органов,
установленной в законодательных и иных нормативных актах.

Таким образом,
государственная служба осуществляется с момента принятия в 1995 г. ФЗ «Об
основах государственной службы Российской Федерации» только в таких
организациях, которые называются государственными органами. По действующему
законодательству государственной службой считается исполнение государственным
служащим своих полномочий и должностных обязанностей при условии, что он
занимает должность только в государственных органах (исключая учреждения,
предприятия, объединения и т. д.)(*1). Государственный орган представляет собой
учрежденное в системе государственной администрации структурное организационно-правовое
образование, имеющее специальные цели и задачи, а также наделенное в
нормативном порядке функциями, задачами и специальной компетенцией. Каждый
государственный орган имеет свои структурные особенности. В отличие от других
организаций государственные органы наделены государственно-властными
полномочиями как внешнего, так и внутреннего характера; они могут принимать
нормативные правовые акты, а также осуществлять правоприменительную,
правоохранительную, административно-юрисдикционную деятельность.

Статья 2 ФЗ
«Об основах государственной службы Российской Федерации» также
понимает под государственной службой профессиональную деятельность по
обеспечению исполнения полномочий государственных органов. В этом определении
можно выделить следующие аспекты: 1) государственная служба представляет собой
профессиональную деятельность, т. е. деятельность,

(*1) Зарубежные
ученые отмечают, что государственная служба является основой государственных
органов и самого государства. См.: Шеваллъе Ж. Государственная служба. Люберцы,
1996. С. 36. См. также: Оболонский А. В. Государственная служба США: история и
современность // ГиП. 1999. №4. С. 103—111; Он же. На государевой службе:
Бюрократия в старой и новой России: Очерк. М., 1997; Государственная служба:
Учебное пособие / Отв. ред. А. В. Оболонский. М., 1999.

>>>621>>>

являющуюся для
государственного служащего профессией, и, как правило, она связана с
выполнением им в качестве основного вида деятельности специальных должностных
полномочий; 2) в рамках осуществляемой деятельности происходит реализация
компетенции государственных органов; 3) эта деятельность направлена на
обеспечение функционирования государственных органов; 4) такая деятельность
представляет собой исполнение должностных обязанностей, т. е. в данном случае
очевиден личностный аспект понятия государственной службы, ибо обязанности
принадлежат не государственной службе, не должности, а самому государственному
служащему.

Как уже
отмечалось, федеральный закон относит к государственной службе исполнение должностных
обязанностей лицами, замещающими государственные должности категории
«Б» и «В». Итак, легальное (т. е. установленное в ФЗ
«Об основах государственной службы Российской Федерации»)
истолкование понятия государственной службы позволяет утверждать, что
государственная служба — это профессиональная деятельность служащих в
государственных органах представительной, исполнительной и судебной власти.

Государственная
служба может пониматься в функциональном смысле, т. е. как конкретный вид
государственной деятельности персонала, служебного аппарата государственных
органов, деятельность административно-управленческих структур. Персонал
государственных органов реализует в соответствующих правовых формах и при
помощи определенных методов управления государственную власть в различных
сферах общественной жизни. Деятельность государственных служащих проявляется
различным образом. В частности, государственные служащие:

1)  реализуют
полномочия распорядительного, регулирующего характера, т. е. функции так
называемого положительного государственного управления во всех сферах
государственного строительства; следовательно, государственная служба — это
осуществление функций государства от его имени лицом, занимающим
государственную должность государственной службы в государственных органах и их
структурных подразделениях;

2) осуществляют
юридически-властные предписания для различных субъектов права в системе
управленческой иерархии (издают приказы и распоряжения, дают указания и т. д.);

3) реализуют
юрисдикционные действия, т. е. применяют меры государственного принуждения к
юридическим и физическим лицам (к различным субъектам права);

>>>622>>>

4)  совершают
организационные действия и материально-технические операции (проводят
совещания, конференции, заседания и пр.);

5)  осуществляют
действия, направленные на обеспечение и защиту прав и свобод граждан.

Деятельность
государственных служащих имеет важные правовые последствия, поскольку она
образует, изменяет и прекращает правоотношения. Все формы деятельности
государственных служащих являются необходимыми элементами государственного
руководства и неразрывно связаны с осуществлением государственной власти.

Служащие
выполняют в большей мере административные функции (в широком понимании этого
термина), например, управление, организацию, контроль, планирование, учет,
руководство. Управленческие работники заняты специфическим по целям, задачам,
содержанию и результатам общественным трудом. В процессе такой деятельности,
как правило, материальные ценности непосредственно не создаются. Этот труд
заключается в выработке целей, задач и направлений социального развития,
государственного строительства, организации конкретного
государственно-социального организма, регуляции общественной жизнедеятельности.
Труд служащих — интеллектуальный, психологически насыщенный, ответственный,
связанный главным образом с воздействием на сознание людей, их поведение и
воспитание, с осмыслением и продуцированием сложнейшей социальной информации.

Таким образом, в
соответствии с действующим законодательством в практически-функциональном
смысле государственная служба представляет собой основанную на законе
деятельность персонала государственных органов представительной, исполнительной
и судебной власти, состоящую в реализации государственной власти в различных
сферах общественной жизни в целях выполнения задач и функций государства.

Общими признаками
государственной службы являются: 1) замещение служащим государственной
должности государственной службы, предусмотренной штатным расписанием
государственного органа; 2) исполнение полномочий государственного органа,
специфических должностных обязанностей с установлением служащему денежного
содержания.

Важнейшим
вопросом является реализация компетенции Российской Федерации и компетенции ее
субъектов в сфере установления и правового регулирования
государственно-служебных отношений. Статья 71 Конституции РФ однозначно
устанавливает,

>>>623>>>

что федеральная
государственная служба относится к ведению Российской Федерации. Относительную
сложность представляет толкование ст. 72 Конституции РФ, в которой указывается,
что к совместному ведению РФ и ее субъектов относятся административное и
трудовое законодательство, нормы которого главным образом и регулируют
государственно-служебные отношения. Согласно п. 2 ст. 76 Конституции РФ, по
предметам совместного ведения РФ и ее субъектов принимаются федеральные законы,
а на их основе — законы субъектов Федерации. Пункт 2 ст. 77 Конституции РФ
определяет, что в пределах ведения РФ и полномочий РФ по предметам совместного
ведения РФ и ее субъектов федеральные органы исполнительной власти и органы
исполнительной власти субъектов РФ образуют единую систему исполнительной
власти в РФ. Таким образом, вопросы государственной службы субъектов РФ
регулируются в настоящее время федеральным законодательством о государственной
службе, а также законами и иными нормативными актами, принимаемыми
соответствующими субъектами РФ.

НЕТ КОММЕНТАРИЕВ

ОСТАВЬТЕ ОТВЕТ