2. Методика сравнительного анализа законодательства

2. Методика сравнительного анализа законодательства

23
0

В соответствии с
общей методологией сравнительного правоведения полезно составлять и пользоваться
методиками, предназначенными для целей конкретного правового сопоставления.
Примером могут служить методические рекомендации по сравнительному анализу
законодательства государств — участников СНГ, которые были разработаны
Институтом законодательства и сравнительного правоведения в 1992 и 1995 гг.
Поясним их положения.

Работа по
сравнительному анализу законодательства предполагает систематическое изучение
фактического состояния законодательства государств — участников СНГ для
возможного использования опыта решения конкретных проблем в законодательных
системах разных государств, выработки мер по обеспечению общего правового
пространства, предотвращению юридических колли

зий в практике
применения законодательных актов, устранению неоправданных различий в правовом
регулировании вопросов, представляющих взаимный интерес.

Сравнительно-правовые
исследования выполняются для законодательных органов Российской Федерации и
других государств, Межпарламентской Ассамблеи СНГ, других органов СНГ. Они
могут также выполняться по заказам или просьбам правотворческих органов
отдельных государств — участников СНГ. Результаты, полученные в процессе
сравнительно-правовых исследований, могут использоваться для обеспечения
указанных органов необходимой информацией, разработки предложений и
рекомендаций по совершенствованию законодательства, подготовки концепций и
проектов конкретных законодательных и иных нормативно-правовых актов, выработки
межгосударственных соглашений. Эти результаты нужны для решения иных научных и
практических задач.

Сравнительному
анализу подлежат принятые в государствах, входящих в Содружество,
нормативно-правовые акты, и прежде всего законодательные акты, причем акты по
одним и тем же сходным вопросам. Следует привлечь внимание к тому, что в
процессе анализа и при формулировании выводов учитываются положения,
содержащиеся в соглашениях о межпарламентском сотрудничестве в правовой сфере,
о сближении законодательства по экономическим и другим вопросам, представляющим
взаимный интерес.

Наряду с
изучением законодательства следует изучать и анализировать также практику его
реализации, обстоятельства и причины принятия изучаемых актов, отношение к ним
практиков и общественности.

При проведении
крупных сравнительно-правовых исследований целесообразно привлекать к участию в
них ученых и практиков из соответствующих государств, а также обеспечить
возможность сотрудничества с ними в других формах (обмен информацией, взаимные
командировки или стажировки, консультации, совместное проведение
социологических исследований, семинаров, конференций и т. п.).

Объектами
сравнительно-правового исследования могут быть:

а)
нормативно-правовые акты: конституции; законы и другие акты высших органов
власти государств — участников СНГ; договоры и соглашения между государствами
СНГ, имеющие нормативно-правовой характер; международные договоры;
нормативно-правовые акты Президентов государств — участников СНГ.

При необходимости
исследованию подлежат правительственные и другие подзаконные
нормативно-правовые акты в зависимости от темы и имеющихся информационных
возможностей;

б) правовой
институт как совокупность однородных правовых норм, сосредоточенных в одном
акте либо комплексе актов (например, институты права собственности,
купли-продажи и т. п.), отрасль, подотрасль законодательства;

в) конкретная
правовая норма.

г) применение
правил законодательной техники, используемая терминология, процедура подготовки
и принятия нормативно-правовых актов и т. д.

Полезно такое
правило, как учет того, в какой мере объекты сравнительного исследования сопоставимы,
т. е. связаны между собой общим предметом регулирования. Объем объектов
сравнительного изучения должен быть максимально исчерпывающим и включать все
нормативно-правовые акты, их части, относящиеся к изучаемой сфере правового
регулирования.

Изучению подлежат
в первую очередь действующие нормативно-правовые акты и нормы. В число объектов
изучения могут включаться также отмененные и фактически утратившие значение
акты, проекты актов по соответствующему вопросу.

Работа по
сравнительному анализу законодательства проводится с использованием
автоматизированных информационно-поисковых систем по законодательству либо
справочной картотеки нормативно-правовых актов. При необходимости используются
также другие источники правовой информации.

Для получения материалов
и информации, необходимых в работе по сравнительному анализу законодательства,
используются:

— информационные
фонды парламентов, правительств, министерств юстиции государств — участников
СНГ;

— фонды
нормативных актов и фонды научных библиотек, научных институтов, и прежде всего
Института законодательства и сравнительного правоведения;

— материалы
средств массовой информации;

— информационные
фонды других органов и организаций (су-дебно-прокурорских органов,
республиканских и университетских библиотек, научно-исследовательских
институтов и т. д.).

Исследования в
организации работы по сравнительному изучению законодательства также нужно
вести по определенным правилам. Они осуществляются государственными органами,
научными и другими учреждениями по собственной инициативе, а также по
поручениям вышестоящих органов или заказам заинтересованных органов.

Государственные
органы, научные и другие учреждения, осуществляющие работу по сравнительному
изучению законодательства, намечают круг важнейших тем и очередность
исследования. При этом учитываются планы и рекомендации парламентов государств
— участников СНГ, парламентских комитетов и комиссий, других правотворческих и
иных заинтересованных органов.

Эти темы (в
случае необходимости — с соответствующей корректировкой) затем могут включаться
в планы работы соответствующих учреждений с указанием сроков выполнения и
определением наиболее целесообразных способов оформления и реализации научных и
практических результатов.

В качестве
важнейших тем для сравнительного исследования рекомендуются — применительно к
профилю органов и учреждений, выполняющих исследование, — следующие:

законодательное
оформление и реализация крупных политических (особенно конституционных) и
управленческих реформ;

законодательное
регулирование и реализация экономической реформы (особенно вопросы
собственности, приватизации, разгосударствления, создания и обеспечения
функционирования единого рын

ка), обеспечение
договорной дисциплины, хозяйственных связей; вопросы денежной, кредитной и
налоговой систем, ценообразования;

регулирование
межнациональных и межрегиональных отношений и нормативное разрешение
возникающих на этой почве конфликтов;

основные права
человека: их регулирование и степень социально-правовой защищенности и охраны;

законодательное
регулирование социально-культурной сферы, другие важнейшие темы, которые
определяются заинтересованными органами и учреждениями.

Если анализу
подвергается правовое решение сложной комплексной проблемы, то могут быть
организованы временные исследовательские группы и другие коллективы, состоящие
из специалистов различных отраслей. Причем сравнительные исследования
законодательства могут проводиться на договорной и иной хозрасчетной основе с
привлечением при необходимости специалистов из других учреждений.

Важно проводить
работу по сравнительно-правовому изучению целеустремленно и последовательно.
Она должна осуществляться поэтапно. Начинаться с четкого уяснения исполнителем
поставленной задачи и сбора нормативно-правового материала, относящегося к теме
исследования.

Исполнителю
следует проверить точность текстов актов, с которыми ему предстоит работать, по
контрольным экземплярам имеющихся нормативных материалов. Для получения точной
и более полной информации необходимо проверить все имеющиеся в контрольном экземпляре
отметки об изменениях, дополнениях, внесенных в данные акты, а по возможности
изучить акты, к которым имеются отсылки в тексте изучаемых актов.

Одновременно со
сбором нормативно-правовых актов в зависимости от темы и цели исследования
осуществляется сбор литературы, статистического и иного материала, изучение
международно-правовых норм по данному вопросу.

При необходимости
проводится ознакомление с зарубежным опытом правового регулирования
соответствующих вопросов.

Дальнейшая работа
с собранным материалом предполагает следующие этапы и виды действий:

распределение
собранного материала по основным вопросам темы;

сравнение
нормативно-правовых решений по одним и тем же вопросам и выявление общих черт и
отличий с их количественными характеристиками. При необходимости составляются
соответствующие таблицы, отображающие эти количественные характеристики;

качественная
оценка сравниваемых нормативно-правовых решений с точки зрения их соответствия
существующим потребностям практики, обеспеченности финансово-материальными
средствами и сопоставление этих решений с имеющимися в нашей стране и за
рубежом наиболее удачными решениями однотипных вопросов;

оценка
сравниваемых нормативно-правовых решений с точки зрения их конституционности,
законности, соответствия нормам международного права;

подготовка
итоговых документов, содержащих полученные в процессе исследования материалы;

разработка при
необходимости рекомендаций заинтересованным органам с целью совершенствования
правовых норм, регулирующих данную сферу общественных отношений;

обсуждение, если
это целесообразно, подготовленных итоговых документов и рекомендаций в
заинтересованных органах и учреждениях;

определение
списка заинтересованных органов, учреждений и должностных лиц, которых следует
ознакомить с результатами исследований, и направление им указанных материалов.

Методика
ориентирует на решение содержательных задач. Приступая к работе по
сравнительному анализу законодательства, следует учитывать, что правовые
институты и нормы считаются сравнимыми, если они решают один и тот же вопрос,
хотя его решение может быть различным или даже противоположным, причем решение
одного и того же вопроса в различных системах законодательства может
достигаться комбинацией различных правовых средств, внешне идентичные юридические
термины могут иметь неодинаковое значение в различных системах
законодательства, и наоборот, различные термины — одинаковое значение.
Сравнительному исследованию подлежат главным образом средства и способы решения
одной и той же либо близкой по содержанию правовой задачи.

Оценка
нормативных источников, являющихся объектом сравнительного исследования,
осуществляется как по формально-юридическим, так и по юридико-содержательным
критериям.

К
формально-юридическим критериям относятся следующие:

— количество
нормативно-правовых актов, в которых решается тот или иной вопрос, в том числе
и по соответствующим видам актов (законы, кодексы, соглашения и др.);

— обоснованность
выбора уровня нормативного регулирования (парламент, президент, правительство и
др.), формы акта (закон, указ, постановление и др.) для решения конкретной
задачи, исходя из содержания вопроса и компетенции соответствующего органа;

— использование
новых правовых форм: соглашений, договоров и т. п.;

— применение
правил законодательной техники (структура, наличие преамбул, деление акта на
статьи и пункты, заголовки и нумерация статей пунктов, единство терминологии,
правовые дефиниции, ссылки, примечания и т. д.);

— использование
специальных правовых средств, обеспечивающих соблюдение актов (меры
ответственности, поощрения, контроля, порядок разрешения споров и т. д.);

— действие
сравниваемых актов во времени, пространстве и по кругу лиц;

— системная связь
с другими нормативно-правовыми актами (взаимоувязанность и согласованность;
достаточно ли исчерпывающим образом регулирует вопрос данный акт; если нет, то
преду

сматривается ли в
самом акте издание иных актов, необходимых для реализации тех или иных
положений основного акта, и т. д.);

— наличие в
законодательстве государств — участников СНГ множественности актов, действующих
по одному и тому же вопросу; возможные пути преодоления этой множественности (в
частности, если правовое решение конкретного вопроса рассредоточено в разных
актах, есть ли целесообразность их объединения в один сводный акт с целью
упорядочения нормативного материала);

— формы и способы
обнародования законодательных и иных актов, введение их в действие, соотношение
количества опубликованных и неопубликованных актов;

— уровень
кодифицированности того или иного массива законодательства; формы
систематизации.

К
юридико-содержательным критериям относятся:

— содержание и
характер сравниваемых правовых решений. При анализе правовых решений следует, в
частности, выяснить:

а) варианты
решений (одинаковые или разные решения одних и тех же экономических, социальных
и иных задач; возможные причины расхождения вариантов решений);

б) соответствуют
ли конкретные правовые решения конституциям государств, принявших данные
решения;

в) насколько
конкретные правовые решения соответствуют договорам и соглашениям между Россией
и другими государствами — участниками СНГ;

г) насколько то
или иное правовое решение соответствует нормам международных договоров и
соглашений, в которых участвуют государства, входящие в СНГ, а также
общепризнанным нормам международного права в случаях, когда анализируемые акты
затрагивают вопросы, регулируемые указанными договорами, соглашениями и
нормами;

— механизм
обеспечения правовых решений, затрагивающих те или иные межгосударственные
вопросы, в частности заключенных соглашений между государствами; способы
преодоления юридических коллизий между актами разных государств;

— степень
соответствия сравниваемых норм международно-правовым актам и конституционному
законодательству о правах человека;

— степень
обеспеченности принятых правовых решений финансовыми, материально-техническими,
кадровыми ресурсами, организационными и иными мерами;

— степень
соответствия сравниваемых норм правам и законным интересам хозяйствующих,
общественных и иных субъектов права;

— наличие в
кодексах, других законодательных актах, регулирующих соответствующую сферу,
норм, требующих издания других актов; степень реализованности таких норм.

Имея в виду, что
работа по сравнительному анализу актов Должна послужить основой поиска наиболее
удачных вариантов правовых решений однотипных задач, в ходе исследования
желательно выявлять и другие вопросы, которые могут иметь значение

для
совершенствования правового регулирования конкретной области отношений. По
возможности следует выработать конкретные предложения такого совершенствования
(организационные, методические, нормативно-правовые и др.).

Завершающий этап
— подготовка информационно-аналитических материалов. Способами оформления
полученных научных и практических результатов анализа могут быть:

— перечни нормативных
актов (преимущественно законов) по определенной теме;


экспресс-информации. В них указываются наименование, виды и основное содержание
новейших актов, принятых в государствах — участниках СНГ, по соответствующей
теме;

— справки или
информационные обзоры о всех действующих актах по данной теме. В справке
(информационном обзоре) указывается основное содержание законодательства по
данному вопросу, а при необходимости также наименование актов, их виды,
количество, степень кодифицированности, юридическая сила;

— сравнительные
таблицы по важнейшим вопросам, неодинаково решаемым в разных системах
законодательства. Они могут быть частью других изданий, справок, обзоров или
иметь самостоятельный характер и распространяться отдельно;

— аналитические
обзоры основного содержания и формы сравниваемого законодательства по
соответствующей теме, включающие анализ и оценку действующих актов по указанным
критериям;

— статьи,
брошюры, монографии и другие печатные работы, выступления на радио и ТВ;

— докладные
записки, письма в заинтересованные органы, содержащие предложения и
рекомендации, сформулированные с учетом имеющихся наиболее удачных правовых
решений по данному вопросу;

— научные
концепции, законопроекты, которые можно рекомендовать на основе проведенных
исследований в качестве первоначальной модели для разработки;


научно-практические конференции, семинары, симпозиумы и другие формы взаимного
обмена опытом, на которых можно было бы доложить результаты исследований и
обменяться опытом.

В итоговых
документах аналитического характера кроме выводов, критических замечаний
необходимо формулировать конструктивные предложения, направленные на
совершенствование правового регулирования соответствующей сферы общественных
отношений. Исходить из общих задач совершенствования законодательства по
данному вопросу, в числе которых необходимость взаимной увязки актов,
ликвидации пробелов и противоречий в законодательстве, устранения
множественности актов, действующих по одному и тому же вопросу, и т. п.

Материалы с
результатами выполненных исследований предоставляются заинтересованным органам
и организациям по служебной линии, на договорной или хозрасчетной основе.

НЕТ КОММЕНТАРИЕВ

ОСТАВЬТЕ ОТВЕТ