§ 3. Региональное сотрудничество в области прав человека

§ 3. Региональное сотрудничество в области прав человека

9
0

Наряду со сложившейся системой универсального сотрудничества
государств в области прав человека такая деятельность осуществляется и на
основе региональных соглашений. Региональное сотрудничество дополняет формы
универсального сотрудничества, а в некоторых отношениях и более эффективно
обеспечивает основные права и свободы человека.

Согласно ст. 52 и 53 Устава ООН, региональные организации
должны были создаваться для мирного разрешения “местных споров”, а также для
применения принудительных мер под руководством Совета Безопасности. Однако
вскоре после принятия Устава ООН стали создаваться и организации, цель которых
— защита прав и свобод человека на региональном уровне. Такие организации
учреждены на всех континентах за исключением Азии.

1. Европейская конвенция о защите прав человека и основных
свобод. Старейшей региональной организацией является Совет Европы1. 4 ноября 1950 г. в Риме его членами были принята Европейская конвенция о защите прав человека и основных
свобод, которая вступила в силу 3 сентября 1953 г. Спустя 25 лет после принятия Конвенции ее участниками стали все члены Совета Европы.

Как подчеркивается в преамбуле Конвенции, ее участники
поставили перед собой цель предпринять “первые шаги” для осуществления
“некоторых прав”, перечисленных во Всеобщей декларации прав человека. И
действительно, в Конвенции содержится лишь часть прав и свобод, закрепленных во
Всеобщей декларации и Пактах о правах человека. Однако достоинство созданной
системы состоит в том, что она постоянно развивается и дополняется новыми
документами. Дополнительные протоколы к Конвенции включили в систему европейской
защиты практически весь перечень гражданских и политических прав.

Однако ценность Европейской конвенции состоит не в
зафиксированных правах и свободах, а в создании механизма их имплементации.

“Ценность Конвенции, — пишет французский ученый К. Ва-сак, —
определяется фактически ее механизмом, а не правами, которые она защищает”.
Впервые в истории человечества, подчеркивает он, существует международный
механизм, который функционирует вне государства и “выражает общие ценности
всего человечества”1. Этот механизм, по определению других ученых, является
“уникальным, жизненным и развивающимся”2.

Какова же сущность механизма имплементации, созданного
Европейской конвенцией? На основании этой Конвенции были образованы два органа
— Европейская комиссия по правам человека и Европейский суд по правам человека,
которые наделены полномочиями по рассмотрению жалоб как государств, так и
отдельных лиц. Любое государство-участник может направить в Комиссию жалобу о
том, что другая сторона нарушает положение Конвенции (ст. 24). Комиссия
правомочна рассматривать также жалобы отдельных лиц, неправительственных
организаций и групп лиц о нарушении их прав государствами — участниками
Конвенции. Жалобы рассматриваются только в том случае, если государство, против
которого они поданы, признало подобную компетенцию Комиссии (ст. 25). В
настоящее время все члены Совета Европы признали такую компетенцию не только
Комиссии, но и Суда.

1 Подробнее см.: Энтин М. Л. Международные гарантии прав
человека. Практика Совета Европы. М., 1992. Vasak К. The Council of Europe/The
International Dimensions of Human Rights. Paris, 1982. Vol. 2. P. 673.

2 Montgomery. Op. cit. P. 36—37.

Механизм рассмотрения жалоб, поданных в Комиссию, довольно
сложный. Прежде чем принять жалобу к рассмотрению по существу, Комиссия должна
удостовериться, что исчерпаны все доступные внутригосударственные средства
правовой защиты и не истек 6-месячный срок после принятия решения на
национальном уровне (ст. 26). Не принимаются к производству анонимные жалобы, а
также те, которые уже расследовались Комиссией или рассматриваются в
соответствии с другой процедурой международного разбирательства или
урегулирования (ст. 27). Комиссия не рассматривает жалоб, содержащих требования
о признании прав, не перечисленных в Конвенции или же не признаваемых
государствами-участниками. Ряд критериев приемлемости жалоб сформулирован
широко и недостаточно определенно, что дает Комиссии возможность отвергать
многие из них. В п. 2 ст. 27 Конвенции среди таких критериев упоминаются “недостаточная
обоснованность” жалобы, “злоупотребление” правом на подачу жалобы и т. п. Но
даже приняв жалобу к рассмотрению, Комиссия может впоследствии отвергнуть ее,
если в ходе расследования обнаружатся основания, перечисленные в ст. 27
Конвенции. Такие громоздкие и недостаточно четкие критерии приемлемости жалоб
дают возможность “фильтровать” поток индивидуальных жалоб, с которыми не
справится ни один орган.

После принятия жалобы Комиссия переходит к рассмотрению ее
по существу, а в необходимых случаях проводит расследование. Она оказывает
добрые услуги заинтересованным сторонам в целях дружественного разрешения
спора. Если такое решение не достигнуто, Комиссия направляет Комитету министров
Совета Европы доклад, содержащий ее заключения по вопросу о нарушении Конвенции
и такие рекомендации, которые она признает необходимым сделать (ст. 31).
Получив доклад Комиссии, Комитет министров прежде всего решает вопрос о том,
была ли нарушена Конвенция (п. 1 ст. 32). В случае утвердительного ответа он
обязывает соответствующее государство принять в течение определенного времени
предписанные ему решением Комитета меры. По истечении этого периода в случае
невыполнения государством вынесенных предписаний Комитет решает вопрос о том,
какие дополнительные меры должны быть приняты для выполнения его
первоначального решения. Это решение Комитета принимается большинством в две
трети голосов его членов (п. 3 ст. 32). Комитет министров рассматривает жалобы
лишь в том случае, если они не были переданы в Европейский суд по правам человека.
Дела в этот Суд передаются как Комиссией по правам человека, так и
государством-участником.

Созданный на базе Европейской конвенции о защите прав
человека и основных свобод контрольный механизм был в значительной степени
результатом компромисса. В годы его создания члены Совета Европы не были готовы
к отказу от части своих суверенных прав, переводу наднациональной защиты прав
человека на более высокий уровень и предоставление индивиду права на прямой
доступ в Суд. Сейчас такие условия созрели. 11 мая 1994 г. члены Совета Европы приняли протокол № 11 к Европейской конвенции о защите прав человека и
основных свобод, который предоставил права индивиду, неправительственным
организациям и группам лиц направлять петиции непосредственно в суд. Этот
протокол вступит в силу через год после того, как все государства — участники
Конвенции согласятся с ним путем подписания и ратификации. Согласно протоколу
Европейская комиссия по правам человека упраздняется и единственным органом
будет Суд. Для рассмотрения дел Суд учреждает комитеты из трех судей, палаты из
семи судей и большие палаты из семнадцати судей. Вопросы о приемлемости жалоб
будут решаться комитетами из трех судей. Это вызвано тем, что поток жалоб
постоянно возрастает, особенно в связи с ростом членов Совета Европы, и
комитеты смогут быстро и эффективно решать вопросы о приемлемости
индивидуальных жалоб. Сами же дела решаются палатами. Большие палаты обсуждают
наиболее серьезные вопросы интерпретации Конвенции, а также дела, переданные ей
по требованию участвующих в споре сторон. Решения Суда обязательны для
государств-участников, и за их осуществлением наблюдает Комитет министров
Совета Европы. Таким образом, созданный в соответствии с Европейской конвенцией
и протоколом № 11 механизм является, по сути дела, наднациональной властью. Его
учреждение потребовало от государств — членов Совета Европы отказаться от
сложившихся стереотипов и абсолютизации государственного суверенитета. Решения
Суда, имеющие значение прецедента, оказывают значительное влияние на
формирование и развитие доктрины европейского права. Ими в повседневной
практике руководствуются судебные органы государств-участников. Члены Совета
Европы постоянно корректируют свое законодательство и административную практику
под влиянием решений Суда. Отвергая законность национальных судебных решений,
Европейский суд побуждает законодателя пересматривать действующее
законодательство и практику его применения.

Любое государство, вступающее отныне в Совет Европы, должно
не только присоединиться к Европейской конвенции, но и внести в свое
законодательство необходимые изменения, вытекающие из прецедентного права,
создаваемого решениями Суда по правам человека.

Деятельность контрольного механизма, созданного в рамках
Совета Европы на основании многочисленных европейских конвенций, способствует
унификации юридических систем всех стран Европы в области защиты основных прав
и свобод человека.

Сейчас, когда Россию приняли в Совет Европы, особенно важно
привести российское законодательство и правоприменительную практику в полное
соответствие с европейскими стандартами. Принятие России в Совет Европы
несомненно ускорит этот процесс. Вместе с тем необходимо учитывать негативный
опыт Советского Союза, когда наша страна ратифицировала международные
соглашения и в течение многих лет так и не приводила свое законодательство и
правоприменительную практику в соответствие со взятыми на себя международными
обязательствами. Поэтому сейчас, после ратификации нашей страной Европейской
конвенции о защите прав человека и основных свобод, следует, на наш взгляд,
Совету Европы и России по взаимной договоренности установить строго
определенный срок, в течение которого российское законодательство и
правоприменительная практика будут приведены в соответствие с европейскими
стандартами.

И наконец, чтобы избежать наплыва частных жалоб в
Европейский суд, необходимы четко работающие эффективные механизмы защиты прав
и свобод человека, а также система гарантий реализации принимаемых законов.

2. Хельсинкский процесс. Наряду с Советом Европы значительное
место вопросы прав человека занимают в деятельности Совещания по безопасности и
сотрудничеству в Европе (СБСЕ). Это Совещание, которое объединяет все
государства Западной и Восточной Европы, а также США и Канаду, является
наиболее представительной европейской региональной организацией, которая начала
работу в Хельсинки 3 июля 1973 г. В конце 1994 г. Совещание было преобразовано в Организацию по безопасности и сотрудничеству в Европе (ОБСЕ).

Первый этап этой работы завершился 1 августа 1975 г. подписанием Хельсинкского Заключительного акта. Один из четырех основных разделов
Заключительного акта, в котором были зафиксированы совместные договоренности
стран-участниц на основании консенсуса, относится к гуманитарному
сотрудничеству европейских государств и правам человека.

В этом Акте государства — участники Совещания специально
отметили “всеобщее значение прав человека и основных свобод, уважение которых
является существенным фактором мира, справедливости и благополучия, необходимых
для обеспечения развития дружественных отношений и сотрудничества между ними,
как и между всеми государствами”. Они взяли на себя обязательство уважать
основные права и свободы человека без различия расы, пола, языка и религии и
развивать эффективное осуществление гражданских, политических, экономических,
социальных, культурных прав (принцип VII).

Хельсинкский Заключительный акт определил направления и
конкретные формы сотрудничества государств в различных областях, относящихся к
правам человека, включая образование, культуру, информацию, контакты между
людьми. Он явился той основой, на которой вот уже много лет развивается
плодотворное сотрудничество государств Европы, США и Канады в области прав
человека.

На Общеевропейской встрече в верхах в Париже (1990 г.), а также на встречах представителей государств — участников Совещания по безопасности и
сотрудничеству в Европе, состоявшихся в Белграде (1977—1978 гг.), Мадриде
(1980—1983 гг.), Вене (1986— 1989 гг.), Копенгагене (1990 г.), в Москве (1991 г.), были разработаны и приняты конкретные решения по развитию
сотрудничества европейских государств, США и Канады в сфере прав человека.

В ходе обсуждения предложений по контролю за выполнением
государствами своих обязательств по правам человека государства — участники
Венского совещания, приняв в 1989 г. Итоговый документ Венской встречи, решили,
что в своих взаимоотношениях они будут обмениваться информацией и отвечать на
запросы друг друга о ситуации с правами человека на их территории. Они также
согласились проводить двусторонние встречи с другими государствами-участниками
в целях изучения вопросов, относящихся к человеческому измерению СБСЕ, включая
ситуации и конкретные случаи, связанные с нарушением прав отдельных людей. К
этим ситуациям и конкретным случаям любое государство может привлекать внимание
других участников СБСЕ. Все материалы по обмену информацией и изучению
конкретных случаев по желанию любого государства-участника могут представляться
на последующие Совещания СБСЕ1.

Эти процедуры постоянно дополняются новыми институтами и
структурами. Развернутые решения по этому вопросу были приняты, в частности, в
Праге в 1992 г.2

В Парижской хартии для новой Европы предусматривалось
создание Парламентской ассамблеи СБСЕ, в которую должны войти члены парламентов
всех государств-участников. В рамках этого парламента могли бы быть созданы
специальные органы с полномочиями рассматривать отдельные нарушения основных
прав и свобод человека и принимать обязательные по ним решения.

В перспективе, по-видимому, возможно и объединение существующих
в Европе региональных органов в единую организацию, в которую войдут все
государства Европейского континента. Этот процесс практически происходит уже
сейчас путем вступления в члены Совета Европы восточноевропейских государств,
что неизбежно приведет к реорганизации всех европейских региональных
организаций.

Политические события конца 80-х — начала 90-х гг. на востоке
Европы кардинальным образом изменили геополитическую карту этого континента.
Социально-политические различия западноевропейских и восточноевропейских
государств стали стираться. Постепенно зреют политические предпосылки
интеграции всей Европы, что неизбежно приведет к образованию единого
европейского правового пространства и созданию условий для эффективной защиты
основных прав и свобод человека на этом континенте.

1 См.: Итоговый документ Венской встречи представителей
государств — участников Совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе.
М., 1989. С. 50—51.

2 См.: Пражский документ о дальнейшем развитии институтов и
структур СБСЕ. 30 января 1992 г.//Международное сотрудничество в области прав
человека. Документы и материалы. М., 1993. С. 393—398.

3. Межамериканская конвенция по правам человека.
Интеграционные процессы, происходящие на Европейском континенте, уникальны. В
других регионах мира они еще далеки от европейских. Межамериканская конвенция
по правам человека, которая была принята 20 ноября 1969 г. на Межамериканской дипломатической конференции в Коста-Рике, во многом скопирована с
Европейской конвенции. Лишь 12 из 19 латиноамериканских государств,
участвовавших в конференции, подписали этот документ1. Не поставили своей
подписи под Конвенцией и США.

Потребовалось почти 10 лет, чтобы 11 государств
ратифицировали ее, она вошла в силу в 1978 г. На 1 января 1994 г., т. е. 25 лет спустя после принятия Конвенции, все еще не все государства, входящие в
Организацию Американских государств (ОАГ), ее ратифицировали.

Перечень прав и свобод, провозглашенный в Межамериканской
конвенции, ограничен лишь традиционными гражданскими и политическими правами.
Более того, в ней не нашел отражения ряд прав и свобод, закрепленных в Пакте о
гражданских и политических правах, таких как право народов на самоопределение,
право этнических, религиозных и языковых меньшинств пользоваться своей культурой,
исповедовать свою религию, исполнять свои обряды, а также пользоваться родным
языком и др. В Конвенции нет перечня основных социально-экономических прав.
Статья 26 этого документа содержит лишь общее пожелание об их “последовательной
реализации”2.

Согласно Межамериканской конвенции по правам человека
полномочия по контролю за выполнением обязательств, взятых
государствами-участниками, возложены на Межамериканскую комиссию и
Межамериканский суд по правам человека. Их функции во многом заимствованы из
Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод. Деятельность
этих органов оказалась практически неэффективной. За годы своего
функционирования Суд, например, вынес меньше десяти консультативных заключений
и решений. Первое решение Суда было вынесено лишь 29 июля 1988 г., т. е. через 10 лет после вступления в силу Межамериканской конвенции по правам человека3.

1 Венесуэла, Гватемала, Гондурас, Колумбия, Коста-Рика,
Никарагуа, Панама, Парагвай, Сальвадор, Чили, Уругвай, Эквадор.

2 Подробнее см.: Newman F., Weissbrodt D. International
Human Rights: Law, Policy and Process. Cincinatti, 1990. P. 257—302.

3 Об этом решении Суда см.: Shelton D. Judicial Review of
State Action by International Courls/Fordhame International Law Journal 1989.
Vol. 12. № 3. Spring P. 361—398.

Многие западные ученые признают нереалистичность этого
документа, хотя все перечисленные в нем права “срочно нуждаются в международной
защите”1. Как подчеркивает вице-президент Межамериканского суда по правам
человека американский профессор Т. Бургенталь, “политическая реальность
Американского континента и тот факт, что в регионе нет политической
стабильности, очевидно, влияют на защиту прав человека. Политическая
нестабильность региона, причин которой много и которая выражается в циклических
и часто насильственных потрясениях… делает рискованным предсказание
относительно будущей эффективности межамериканской системы в области прав
человека”2. Функционирование региональной системы защиты прав человека,
созданной на основе Межамериканской конвенции по правам человека,
свидетельствует о ее неэффективности, определяемой нестабильностью политических
режимов в ряде государств данного региона.

Межамериканская конвенция составлена в отрыве от реальной
жизни и социально-экономических условий, сложившихся на Латиноамериканском
континенте. Народы ряда стран Латинской Америки лишены не только
социально-экономических, но и элементарных гражданских и политических прав. В
этих странах многие лица являются жертвами репрессий, томятся в тюрьмах и концлагерях,
подвергаются пыткам. А ведь эти государства ратифицировали Межамериканскую
конвенцию по правам человека, взяв, таким образом, обязательство соблюдать
закрепленные в ней права и свободы человека.

1 Buergenthal T. The American Convention on Human Roghts:
an/illusion of Progress/Miscellanea W. J. Ganshef der Meersch. P. 1971.Vol.
l.P.383.

2 Buergenthal T. International Systems for the Protection of
Human Rights/Human Rights in International Law: Legal and Policy Issues.
Oxford, 1984. Vol. 2. P. 487.

Сравнительный анализ деятельности европейских и американских
региональных органов по защите прав человека свидетельствует о том, что только
на основе схожести политических систем, их политической и правовой
стабильности, исторического опыта, близости уровней социально-экономического
развития, общих правовых традиций возможна их эффективная деятельность.
Указанные факторы во многом объясняют, почему функционирование Европейской
комиссии и Суда по правам человека оказалось намного успешнее, чем деятельность
аналогичных органов на Латиноамериканском континенте. Не случайно в Азии до сих
пор нет региональных органов по правам человека. Многие ученые и
государственные деятели этого континента считают, что в связи с отсутствием в
Азии политической, социально-экономической и культурной гомогенности между
государствами нет оснований для учреждения регионального механизма по правам
человека. Усилия государств региона, по их мнению, должны быть сосредоточены на
вопросах политического и культурного развития1. Это, однако, не означает, что
нужно отказаться от создания регионального механизма защиты прав человека в
Азии. Генеральная Ассамблея ООН неоднократно призывала государства тех
регионов, в которых отсутствуют такие органы, рассмотреть возможность
заключения соответствующего соглашения2.

4. Африканская хартия прав человека и прав народов. В
отличие от азиатских африканские государства создали в 1981 г. региональную организацию по правам человека, приняв Хартию прав человека и прав народов,
положения которой учитывают специфику континента и задачи
государств-участников. В этом документе на первый план выдвигаются вопросы
самоопределения, борьбы с колониализмом, с иностранным господством, проблемы
социально-экономического и культурного развития, осуществления суверенных прав
над природными богатствами и ресурсами. Значительное место в Хартии заняли
такие права народов, как право на международный мир и безопасность, право на
развитие, право на благоприятную окружающую среду и другие права, имеющие
особое значение для ликвидации остатков колониализма и свободного развития
африканских народов. Хартия предусмотрела создание только Комиссии прав
человека и прав народов.

1 См.: Yamake H. Asia and Human Rights/The International
Dimensions of Human Rights. Vol. 2. P. 651—670.

2 См., например, резолюцию Генеральной Ассамблеи ООН 49/189
от 23 декабря 1994г.

Эта Комиссия ежегодно проводит свои сессии. Согласно ст. 62
Хартии, государства-участники обязуются каждые два года представлять доклады о
законодательных и иных мерах, принятых ими для обеспечения прав и свобод,
предусмотренных в Конвенции. Функции Комиссии сформулированы лишь в общих
чертах, и в Хартии не содержится положений о полномочиях этого органа принимать
какие-либо рекомендации или решения по обсуждаемым докладам. На практике
Африканская комиссия формулирует лишь предложения по законодательному
обеспечению тех или иных прав и свобод, предусмотренных в Хартии1.

В этом документе в отличие от Европейской и Межамериканской
конвенций проводится различие между сообщениями о единичных нарушениях прав
индивидов и теми, которые “свидетельствуют о существовании многочисленных
случаев массовых и грубых нарушений прав человека и прав народов” (ст. 58).
Если Африканская комиссия на основании изучения сообщений приходит к выводу о
наличии в той или иной стране систематических нарушений прав человека и прав
народов, она извещает об этом Ассамблею глав государств и правительств. По
поручению Ассамблеи Комиссия проводит “всестороннее” расследование таких
случаев и представляет ей свой доклад с выводами и рекомендациями. За первые 10
лет функционирования Комиссии она получила 34 сообщения о массовых нарушениях
прав человека.

Все сообщения рассматриваются конфиденциально до тех пор,
пока Ассамблея глав государств и правительств не примет иного решения.
Сообщения, свидетельствующие об отдельных нарушениях прав и свобод человека,
Комиссия не рассматривает.

Анализируя сотрудничество стран Африки в области прав
человека, африканские юристы отмечают, что в основе такого сотрудничества
находятся вопросы развития, борьбы с колониализмом и расизмом2.

Создана и Постоянная арабская комиссия по правам человека.
Основное внимание в ее работе уделяется вопросам борьбы с нарушениями прав
человека на оккупированных Израилем территориях3.

Процесс продвижения к демократии в Африке развивается весьма
сложно и противоречиво. На этом континенте имеется немало лидеров, которые
считают, что примат права в жизни страны и уважение основных прав и свобод —
это принципы, применимые лишь к европейским понятиям демократии. Они
абсолютизируют роль государственного суверенитета и делают акцент на особые
традиции Африканского континента.

1 См.: Human Rights Monitor. 1992. № 19. Dec. P. 19.

2 См.: Keba M. Baye and Birame Ndiaye The Organization of
African Unity (OAU)/The International Dimensions of Human Rights. Vol. 2. P.
583—616.

3 См.: Chali Boutros В. The League of Arab States/The
international Dimensions of Human Rights. Vol. 2. P. 575—581.

И все же для демократически ориентированных политических
лидеров Африки становится все очевиднее, что политический плюрализм,
многопартийность, демократические выборы, экономические реформы — единственно
возможный путь развития стран континента. Опыт, накопленный на Европейском
континенте, неизбежно со временем будет распространяться и на другие регионы
мира с учетом специфических условий развития расположенных там государств.

НЕТ КОММЕНТАРИЕВ

ОСТАВЬТЕ ОТВЕТ