§ 1. Развитие системы конституционного контроля в Российской Федерации

§ 1. Развитие системы конституционного контроля в Российской Федерации

42
0

1. Действующая Конституция РФ определяет Российскую
Федерацию как правовое государство (ч. 1 ст. 1), идеи, ценности и принципы
которого должны быть положены в основу всего конституционно регулируемого
пространства. Права и свободы человека и гражданина, их признание, защита и
гарантии утверждаются как основной и определяющий критерий правового характера
законодательства и практики его применения. Принцип приоритета прав и свобод
человека и гражданина, закрепленный в Конституции РФ, адресован всем ветвям
государственной власти, связывает и обязывает их. Принцип связанности
государства правами и свободами устанавливается в ст. 2:

“Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и
гражданина — обязанность государства”. Чрезвычайно важным принципом
представляется и введение прямого запрета антиправового (правонарушающего)
закона: “В Российской Федерации не должны издаваться законы, отменяющие или умаляющие
права и свободы человека и гражданина” (ч. 2 ст. 55).

Реализация и эффективность этих принципов и норм
обеспечивается установлением развернутой системы государственной защиты прав и
свобод человека и гражданина, которая венчается деятельностью конституционного
правосудия в лице его специального органа — Конституционного Суда РФ. По
задачам, объему и способам реализации своей деятельности в сфере
конституционного контроля Суд выступает как орган, важнейшей функцией которого
является защита прав и свобод человека и гражданина. Такой вывод обусловлен
признанием приоритетного значения института прав и свобод в системе основ
конституционного строя России; его включение в данный раздел мы считаем и
теоретически, и практически принципиально важным. В этой связи особо следует
отметить, что в некоторых разработках западных юристов относительно полномочий
и роли конституционного суда тезис о защите прав и свобод как основополагающей
функции конституционного суда оспаривается и акцент переносится на его функцию
в качестве “стража конституции”1. Обоснование этой позиции состоит как в том,
что во имя защиты конституции допускается ограничение прав и свобод, так и в
тезисе “об относительности” основных прав и политических интересов. Игнорируя
конституционную установку о приоритете прав и свобод человека и гражданина,
отдельные российские юристы также рассматривают права и свободы как ценность,
равнозначную интересам государства. Такое уравнивание представляется
неправомерным, ибо оно открывает государству возможности вопреки Конституции
манипулировать правами и свободами человека в угоду политической
целесообразности. Тем самым деформируется представление о самой сущности и
предназначении института конституционного контроля.

Как уже отмечалось, приоритет прав и свобод человека
признается неотъемлемым принципом правового государства; более того, их
приоритет как высшей ценности действует на всех трех уровнях права —
национальном, региональном и международном. Исходя из этих правовых установок
как определяющих его деятельность и его решения, Конституционный Суд
обеспечивает единство законодательной и судебной практики в защите прав и
свобод человека и гражданина. Эта двуединая функция Конституционного Суда —
защита Конституции и защита прав и свобод неотделимы и неразрывны. Данная
позиция подтверждается и закрепляется и в новом Федеральном конституционном
законе о Конституционном Суде РФ. Статья 3 Закона о полномочиях
Конституционного Суда начинается с определения целей конституционного
правосудия, к которым относит защиту основ конституционного строя, основных
прав и свобод человека и гражданина, обеспечение верховенства и прямого
действия Конституции РФ. Как видим, все три указанные в законе цели, в
сущности, органически связаны с правами и свободами, защита которых становится
не только важнейшей, но и сквозной функцией Конституционного Суда.

1 См.: Государственное право Германии. Т. 1. С. 279.

О том, что именно эта функция является или должна быть
ключевой в деятельности органов конституционного контроля, нас убеждают как
теоретические выводы, основанные на системном и телеологическом толковании
соответствующих конституционных норм, так и сложившаяся практика. В
демократических правовых государствах она отмечена в системе конституционного
контроля общей тенденцией расширения юридических источников преимущественно с
целью обоснования и защиты прав и свобод человека. Особенно наглядно это
прослеживается на примере Конституционного совета Франции. В последние годы он
существенно расширил конституционное пространство защиты прав и свобод
человека, включив в него преамбулу Конституции 1958 г., которая признает юридическую значимость основных прав и свобод, провозглашенных в Декларации
прав человека и гражданина 1789 г., а также социальных и экономических прав
граждан, закрепленных в Конституции 1946 г. В это пространство включаются и так называемые фундаментальные принципы права, признаваемые законодательством
Республики со ссылкой на преамбулу Конституции 1946 г. В качестве источников конституционно гарантированных прав и свобод эти принципы
приравниваются по значимости к самой Конституции и толкуются наравне с ее
текстом; обычно они выводятся либо из отдельных конституционных положений, либо
из совокупности органических законов, либо из свода действующего
законодательства, включая и кодексы. Так, например, из конституционной гарантии
режима собственности Конституционный совет вывел субъективное право
собственника “свободно распоряжаться своим имуществом”1. Конституционный совет
в своих постановлениях со всей определенностью указывает на права и свободы, о
которых упоминается в преамбуле Конституции, как на критерий, руководствуясь
которым Совет осуществляет контроль за конституционностью законов. Так, он
обосновал свою позицию по запросу о конституционности закона, предусматривающего
контроль за созданием ассоциаций в решении от 16 июля 1971 г.

1 Боботов С. В. Конституционная юстиция. М., 1994. С. 84,
95.

Определяющая роль института прав и свобод человека при
осуществлении конституционного контроля в современном мире стала типичной для
многих стран. Сошлемся на пример Австрии. В 1984 г. Конституционный Суд этой страны признал 27 нормативных актов не соответствующими Конституции,
из них в 16 случаях по той причине, что они ограничивали одно из основных прав
человека, а в 1985 г. Суд объявил неконституционными 33 нормативных акта, из
них 22 — на том же основании1.

В условиях становления в Российской Федерации
демократического правового государства права и свободы человека и гражданина
являются в деятельности Конституционного Суда той доминирующей ценностью,
которая определяет его сущность и предназначение. Права и свободы выступают как
основополагающий критерий оценки Конституционным Судом соответствия законов и
иных нормативных актов Конституции РФ.

Рассматривая защиту прав и свобод как ключевую функцию
Конституционного Суда, мы исходим из особо значимого для российской Конституции
приципа, согласно которому права и свободы человека являются неотчуждаемыми,
принадлежащими ему от рождения, т. е. естественными. Глубинный смысл этой новой
для нашего конституционализма характеристики прав человека состоит прежде всего
в признании за ними особого приоритетного статуса и соответственно высшей
степени защищенности.

2. Тезис о важной роли Конституционного Суда в защите прав и
свобод человека прослеживается и подтверждается и в ретроспективе
функционирования института конституционного контроля, начиная с Комитета
конституционного надзора, созданного в 1989 г. еще в условиях СССР2. Не обладая достаточными полномочиями, не будучи наделенным необходимым механизмом
реализации выносимых им заключений и являясь в силу этого в основном
совещательным органом, Комитет конституционного надзора тем не менее внес
значительный вклад в защиту прав и свобод человека. Объясняется это, на наш
взгляд, в основном двумя обстоятельствами. Во-первых, предоставлением Комитету
конституционного надзора права возбуждать дела о конституционности по
собственной инициативе и, во-вторых, правом принимать окончательные решения
только по актам, которые нарушали права и свободы человека, закрепленные в
Конституции СССР и международных договорах по правам человека с участием СССР.
Отменять другие нормативные акты, не соответствующие Конституции, Комитет не
имел права.

1 См.: ErmacoraF. Grundn der Menschenrechte in Osterreich. Wien,
1988. S. 309.

2 См.: Шульженко Ю. Л. Конституционный контроль в России.
М., 1995. С. 87—114.

Используя свои полномочия в этой области. Комитет
конституционного надзора признал противоправной практику применения
неопубликованных нормативных актов о правах, свободах и обязанностях граждан и
указал в качестве обязательного условия применения таких актов их
опубликование.

Если принять во внимание, что именно в области регулирования
прав и свобод советских граждан сложился и действовал обширный массив подзаконных
нормативных актов (постановлений, распоряжений, приказов и инструкций), которые
в большинстве своем не публиковались и носили закрытый (“для служебного
пользования”) характер и потому не были известны гражданам, то значение этого
решения Комитета конституционного надзора невозможно переоценить. К тому же
Комитет предписал в 3-месячный срок опубликовать все закрытые акты, в противном
случае по истечении этого срока они утратят юридическую силу. В ряде своих
заключений Комитет конституционного надзора признал противоречащими Конституции
и Международным пактам о правах человека установленные в законодательных актах
ограничения свободы передвижения и выбора места жительства в форме прописки;
квалифицировал как антиконституционный Указ Президента СССР о запрете
проведения демонстраций в центре Москвы.

Однако недостатки в функционировании системы
конституционного надзора были настолько очевидны, что в России возникла идея
создания института конституционного контроля, осуществляемого Конституционным
Судом по типу и образцам, которые получили широкое распространение в
послевоенной Европе, включая бывшие социалистические страны. Развитие института
конституционного контроля было связано с необходимостью утверждения
конституционного правосудия в качестве надежного гаранта демократии,
конституционной законности и защиты прав человека от произвола и их массового
нарушения. Многолетний опыт деятельности конституционных судов в цивилизованных
странах подтверждает их важную роль в реализации данных ценностей. В силу этого
конституционные суды считаются неотъемлемой принадлежностью системы правового
государства.

Еще до распада СССР Верховный Совет России принял решение о
создании Конституционного Суда: Конституция РФ была дополнена статьей 1651, в
которой определялись полномочия этого Суда; Закон о Конституционном Суде РСФСР
был принят 12 июля 1991 г. В качестве высшего судебного органа конституционного
контроля Суд наделялся широкими полномочиями: проверка соответствия Конституции
законов, указов Президента, постановлений Правительства, их отмена в случае
признания неконституционными; запрет антиконституционных политических партий и
общественных объединений; разрешение споров о компетенции различных
государственных органов и т. д. Возросла юридическая сила решений Конституционного
Суда: постановления Суда о несоответствии Конституции международных договоров и
нормативных актов являлись окончательными и не могли быть преодолены повторным
принятием нормативного акта; акты, признанные неконституционными, утрачивали
юридическую силу и не подлежали исполнению, а органы, издавшие такие акты,
обязаны были устранить допущенные в результате их применения нарушения основных
прав или законных интересов граждан.

Следует отметить и широкий правовой диапазон решений
Конституционного Суда о несоответствии нормативно-юридических актов
Конституции. Такие решения распространялись и на положения других нормативных
актов, которые были основаны на признанном неконституционным нормативном акте,
что указывалось в постановлении Конституционного Суда. В случае отсутствия
специального указания эти нормативно-юридические акты не могли применяться
судами, другими органами или должностными лицами. Если какие-либо
нормативно-правовые акты были отменены или утратили действие в результате
принятия нормативного акта, признанного неконституционным, то такие акты вновь
обретали утраченную силу (ч. 4 ст. 65). Кроме того. Конституционный Суд мог
придать своим постановлениям об антиконституционности обратную силу (но не
более чем на три года) и тем самым восстановить прежние правоотношения.

Осуществляя контроль за конституционностью законодательства,
Конституционный Суд одновременно выступал гарантом прав и свобод человека.
Например, признав в январе 1992 г. неконституционным Указ Президента РФ об
объединении в одно ведомство Министерства безопасности и Министерства
внутренних дел, Конституционный Суд мотивировал свое решение тем, что такое
слияние мощных “силовых” структур может создать реальную угрозу правам и
свободам человека и гражданина.

3. В то же время Закон о Конституционном Суде РФ 1991 г. предусматривал и специальную форму защиты прав и свобод — индивидуальную жалобу. Правом
индивидуальной жалобы наделялся широкий круг лиц: граждане, иностранцы, лица
без гражданства, юридические лица, которые утверждали, что их основные права и
законные интересы были нарушены или не защищены решением суда или иного
государственного органа, должностного лица. Основанием жалобы по закону
являлись нарушения, ставшие результатом: 1) неприменения нормативного акта,
подлежащего применению по смыслу Конституции; 2) применения нормативного акта,
не подлежащего применению; 3) не соответствующего Конституции истолкования
нормативного акта и 4) неприменения соответствующей нормы Конституции, когда
она может быть применена непосредственно (ч. 1 ст. 66).

Используемое в Законе применительно к индивидуальной жалобе
понятие “правоприменительная практика” позволяло усилить контроль за
применением права в различных областях деятельности исполнительной и судебной
власти, что в российских условиях того периода имело первостепенное значение
для защиты прав и свобод. Такая система была направлена на то, чтобы
провозглашенные в Конституции принципы и нормы о правах и свободах человека и
гражданина осуществлялись во всех сферах и на всех уровнях функционирования
государства и общества, а не оставались бы декларацией, мертвой буквой, как это
зачастую имело место в советский период.

В связи с институтом индивидуальной жалобы по Закону 1991 г. следует обратить внимание и еще на одну существенную особенность. Жалоба могла быть принята
Судом лишь в том случае, если оспариваемое решение представляло собой
обыкновение (ч. 2 ст. 66), т. е. утвердившийся в правоприменительной практике
подход, ставший своего рода правовым стереотипом или обычаем. Смысл этой своеобразной
формы — обыкновения — состоял в том, чтобы сосредоточить внимание
Конституционного Суда на наиболее распространенной управленческой и судебной
практике, сопряженной с нарушением прав и свобод человека. Отсюда ряд жестких
требований при приеме индивидуальных жалоб, цель которых — отсечь нехарактерные
для практики случаи. При этом законодатель исходил из того, что российские
граждане обладают конституционным правом обращаться с жалобой в суды общей
юрисдикции по поводу нарушения их прав и свобод.

Объявляя правонарушающее обыкновение антиконституционным,
Суд оказывал влияние на всю практику, направляя ее в конституционное русло и
обеспечивая защиту прав и свобод в системе исполнительной и судебной власти.
Особо следует подчеркнуть, что, являясь высшей судебной инстанцией.
Конституционный Суд проверял конституционность юридической или, как сказано в
законе, правоприменительной практики в том числе и Верховного Суда, если его
решения были связаны с нарушением прав и свобод граждан. В этом положении Закона
была также реализована идея Конституционного Суда как высшего гаранта прав и
свобод граждан.

Если, приняв индивидуальную жалобу к производству и
рассмотрению, Конституционный Суд квалифицирует обыкновение, на основе которого
принято обжалуемое решение, как антиконституционное, то допущенное нарушение
должно быть устранено, а основное право или законный интерес должны быть
защищены компетентным органом, если для этого не имеется иных препятствий,
кроме устраненных Конституционным Судом (ч. 3 ст. 73). Итак, обыкновение
считалось главным условием принятия индивидуальной или коллективной жалобы.
Однако по Закону Конституционный Суд мог также рассматривать жалобу на решение,
которое хотя и не было принято в соответствии с обыкновением, но по своему
характеру и значению способно создать такое обыкновение (ч. 3 ст. 66). С
обыкновением Закон связывал и ряд требований к подателю жалобы, в которой он
обязан был доказать, что оспариваемое им решение является обыкновением, а также
обосновать, что рассмотрение жалобы в Конституционном Суде имеет важное
значение для правоприменительной практики (п. 12, 13 ч. 3 ст. 67). Упор на
институт обыкновения в качестве основного объекта внимания в деятельности
Конституционного Суда был обусловлен особенностями функционирования правоприменительной
практики России в советский и постсоветский период. В этой практике, включающей
и судебную, у нас складывались обыкновения, подчас искажавшие смысл и объем не
только конституционного, но и всего законодательного регулирования прав и
свобод, поскольку в основе такой практики лежали, как правило, подзаконные акты
различных исполнительных органов (инструкции, приказы, распоряжения), зачастую
закрытые, секретные и т. п., вводившие всевозможные дополнительные ограничения
прав и свобод, неведомые гражданам.

Введение такой формы индивидуальной жалобы имело целью
ограничить поток жалоб, исключив возможность обращаться в Конституционный Суд
по любому поводу или отдельным случаям. Как своеобразное условие приема и
рассмотрения индивидуальной или коллективной жалобы обыкновение способствовало
выявлению не только нарушений конституционных прав и свобод гражданина в каждом
отдельном случае, но и пресечению антиконституционности правоприменительной
практики.

Нам представляется, что указанные выше требования существенно
осложняли для граждан возможность подачи жалобы. Они требовали специальных и
профессиональных знаний, информированности относительно правоприменительной
практики и способности дать квалифицированную оценку тенденциям ее развития.
Очевидно, что оценка жалобы с этих позиций — дело самого Конституционного Суда,
который и должен мотивировать отказ в принятии жалобы именно по этим
основаниям. Созданный же российским законом фильтр из трудновыполнимых для
граждан условий и требований объективно ограничивал возможности граждан
обращаться в Конституционный Суд и тем самым препятствовал выполнению им
функции гаранта прав и свобод граждан.

Несмотря на отмеченные недостатки, защита прав и свобод
граждан была осуществлена в результате многих принятых Конституционным Судом
решений. В годовом отчете — послании Верховному Совету РФ “О состоянии
конституционной законности в РФ” от 5 марта 1993 г.1 излагаются основные установки и решения Суда в защите прав человека.

1 См.: Вестник Конституционного Суда Российской Федерации.
1993. № 1. С. 5,6.

В результате рассмотрения ряда индивидуальных жалоб
Конституционный Суд признал неконституционной правоприменительную практику по
следующим вопросам: увольнение граждан с работы только по причине достижения
ими пенсионного возраста Суд квалифицировал как дискриминацию; установление
ограничительного срока обжалования незаконных увольнений с работы — как
ограничение права на судебную и иную защиту; административный порядок выселения
граждан из незаконно занятых жилых помещений с санкции прокурора, но без права
судебного обжалования такой санкции — так же как нарушение права на судебную
защиту; признал противоправными ограничения возмещения причиненного ущерба
определенным сроком выплаты (за три месяца вынужденного прогула) при
восстановлении незаконно уволенных на работе1. Проиллюстрируем позицию
Конституционного Суда в этой области более подробно двумя решениями.

В Конституционный Суд поступили индивидуальные жалобы Н. М.
Ланкиной и семи других граждан с требованием признать неконституционной
правоприменительную практику, сложившуюся при рассмотрении жалоб на вступившие
в законную силу судебные решения об отказе в восстановлении на работе.
Действовавшее в тот период гражданско-процессуальное законодательство РФ не
устанавливало каких-либо сроков, в течение которых граждане вправе обжаловать
решения судов по любой категории гражданских дел, включая и дела о трудовых
спорах. Однако в 1988 г. в Основы законодательства Союза ССР и союзных
республик о труде и в Кодекс законов о труде РСФСР были внесены дополнения,
которые предусмотрели предельный срок (один год) для обжалования в суд отказа в
восстановлении на работе. С учетом этих дополнений суды перестали рассматривать
в надзорном порядке такие жалобы, если истек указанный срок. Обратившиеся в
Конституционный Суд граждане считали, что отказ проверить достоверность фактов,
повлекших увольнение, и рассмотреть доводы заявителей, по существу, ущемляет их
право на судебную защиту.

1 Всего за период своего существования (1991—1993 гг.) Конституционный
Суд рассмотрел шесть дел по жалобам о нарушении прав и свобод, что составило
около 20% от общего числа дел; в пяти случаях дела были решены в пользу
граждан, права которых Конституционный Суд взял под свою защиту. См.: Шульженко
Ю. Л. Указ. соч. С. 122—123.

В решении по этому делу Конституционный Суд постановил, что
введение в трудовое законодательство ограничительных сроков не только
игнорирует возможность судебных ошибок по делам о восстановлении на работе, но
и лишает суды полномочий на их исправление. Суд отметил, что допущенное
отступление от норм гражданского процесса ухудшило возможности рабочих и
служащих защищать свои трудовые права в порядке надзорного судопроизводства.
При таких обстоятельствах, когда возникает коллизия норм гражданско-процессуального
и трудового законодательства, применению подлежат нормы ГПК. Однако судебная
практика по этому пути не пошла. В результате сложившегося обыкновения
оказались нарушенными многие положения Конституции РФ: право граждан на
судебную защиту, гарантируемое ст. 63 Конституции без каких-либо изъятий;
равенство граждан перед законом и судом (ст. 34) и гарантии защиты прав, свобод
и законных интересов всеми способами, не противоречащими закону (ст. 61). Суд
также определил, что ограничение реальной возможности обжаловать в надзорном
порядке отказ в восстановлении на работе не соответствует конституционным
гарантиям права работника на справедливые условия увольнения (ст. 14) и тем
самым ущемляет право на труд, закрепленное в ст. 53 Конституции.

Конституционный Суд установил и ряд других нарушений
Конституции, а также общепризнанных международных норм, относящихся к правам
человека. На этом основании 23 июня 1992 г. он принял постановление1, которым признал обыкновение правоприменительной практики, сложившееся после внесения
названных выше дополнений в законодательство о труде, не соответствующим
Конституции. Одновременно Конституционный Суд предложил Верховному Суду
Республики проверить в качестве надзорной инстанции обжалуемые судебные решения
и устранить допущенные нарушения права на судебную защиту по делам о
восстановлении на работе. Верховному Совету РФ предложено изучить вопрос о
необходимости отмены нормы ч. 5 ст. 211 Кодекса законов о труде как не
соответствующей Конституции2.

1 См.: Ведомости Съезда народных депутатов и Верховного
Совета РФ. 1992. № 30. Ст.1809.

2 Законом от 25 сентября 1992 г. эта норма исключена из КЗоТ РСФСР.

Еще один пример. Известно, что в практике судов советского
периода значительное место занимали так называемые трудовые дела, особенно
споры, связанные с незаконным увольнением с работы. Больше 50—60% таких споров
решалось в пользу граждан. Однако справедливое судебное решение о
восстановлении незаконно уволенного на работе всегда сопровождалось далеко не
справедливым предписанием суда выплатить гражданину компенсацию за вынужденный
прогул в размере не более трехмесячного заработка (позднее этот размер был
увеличен до годового заработка). Между тем граждане зачастую годами ходили по
инстанциям в поисках справедливости.

Рассматривая ряд индивидуальных жалоб об ограничениях
размера компенсации за незаконные увольнения, Конституционный Суд установил,
что применяемые судами Основы законодательства Союза ССР и союзных республик о
труде (ст. 22 и 94), Закон СССР “О порядке разрешения индивидуальных трудовых
споров” от 11 марта 1991 г. (ст. 27 и 34), Кодекс законов о труде РФ (ст. 213,
214 и 216) послужили основанием для обыкновения правоприменительной практики.
Суд признал такую практику антиконституционной, так как она нарушает
конституционные принципы справедливости, юридического равенства, возмещения
государством ущерба, причиненного человеку незаконными действиями
государственных органов и должностных лиц. Исходя из этого, Конституционный Суд
предложил Верховному Суду РФ пересмотреть судебные решения о трудовых правах
граждан, подавших жалобы в Конституционный Суд. Более того, используя свое
право законодательной инициативы (ч. 2 ст. 9 Закона о Конституционном Суде РФ 1991 г.), Суд обратился в Верховный Совет с предложением изучить вопрос об отмене или изменении тех
норм законодательства о труде, которые породили антиконституционную
правоприменительную практику. Таким образом, Конституционный Суд, действовавший
на основании Закона 1991 г., активно участвовал в процессе обновления права и
законодательства, содействовал устранению имевшихся противоречий и приведению
его норм и практики их применения в соответствие с Конституцией и
международными стандартами в области прав человека.

4. Особенно следует отметить, что, проверяя конституционность
законов и основанной на них правоприменительной практики, связанных с правами и
свободами граждан, Конституционный Суд в процессе разбирательства, при
вынесении решений и их обосновании широко использовал весь комплекс
международных документов о правах человека1. Опираясь на международно-правовые
нормы о правах человека и реализуя свое право законодательной инициативы, а
также такие формы, как послания Верховному Совету о состоянии конституционной
законности, представления компетентным органам власти, которые в обязательном
порядке подлежали рассмотрению, Конституционный Суд оказывал большое влияние на
изменение и совершенствование российского законодательства, на приведение его в
соответствие с закрепленными на международном уровне стандартами по правам
человека. Конституционный Суд заложил основы для последующего закрепления
международно-правовых принципов и норм о правах и свободах в новой Конституции
РФ 1993 г. В ряде положений Конституции РФ провозглашается приоритет
общепризнанных принципов и норм международного права над внутригосударственным
правом.

1 См.: Карташкин В. А. Права человека в международном и
внутригосударственном праве. М., 1995. С. 124—125.

НЕТ КОММЕНТАРИЕВ

ОСТАВЬТЕ ОТВЕТ