После смерти
Петра I роль Сената как центрального органа управления начинает снижаться. С 1711 г. по 1718 г. Сенат являлся коллективным регентом, заместителем государя в решении всех
вопросов государственного управления, главой исполнительной власти (в
отсутствие государя). В 1718 г. начинает создаваться система коллегий, взявших
на себя отраслевое управление. Власть Сената переносится на координацию их
деятельности, а сам он превращается в совещательный орган при государе. С 1722 г. Сенат фактически приобретает функции ревизионной коллегии, возглавив систему контрольных
органов.
В 1726 г. создается Верховный Тайный совет, сосредоточивший в своих руках решение всех вопросов
внутренней и внешней политики. Верховный Тайный Совет стал рассматривать
жалобы на действия Сената и подбирать кандидатуры сенаторов. При таком
соседстве Сенат превратился в одну из коллегий. Верховный Тайный совет
приобретает законодательные полномочия, законы подписываются либо императрицей
(Екатериной I), либо Верховным Тайным советом.
В 1730 г. этот орган управления упраздняется, и в 1731 г. его место занимает Кабинет министров, выполнявший
совещательные функции при императрице (Анне Иоановне). С 1735 г. Кабинет наделяется законодательными полномочиями, полный набор подписей министров (три)
заменяет подпись императрицы. Кабинет министров фактически возглавил
исполнительную власть в стране, сосредоточив все государственное управление.
Сенат, к этому времени состоявший из пяти департаментов, сотрудничал с
Кабинетом, осуществляя его решения. В 1741 г. Кабинет министров упраздняется,
Государство и
право Российской империи в период абсолютизма 147
и Сенат вновь
превращается в высшее политическое учреждение, активно включившись в
управление государством. В том же году, однако, создается другой центральный
орган, решающий вопросы государственного управления, — Кабинет ее величества,
возглавляемый секретарем императрицы (Елизаветы Петровны).
За время своего
существования высший совещательный орган при императоре (при всем многообразии
его наименований) сохранял весьма широкие полномочия: в области внешней
политики, налогообложения, законодательства, государственного надзора,
пересмотра судебных решений, назначения на должности и т.п. Решения, как в
древней думе, принимались единогласно.
С некоторых пор
Сенат стал представлять в Верховный тайный совет кандидатуры на замещение высших
административных должностей, а затем Совет начинает замещать и назначать
сенаторов. При Петре II Верховный тайный совет выполнял функции регента, а
после его смерти решал вопрос о преемнике престола. Анна Иоановна была
вынуждена подписать «Кондиции» (февраль 1730 г.), представленные ей Советом (аналогичные навязанным боярами Василию Шуйскому и королевичу Владиславу в XVII
в.), которые жестко ограничивали ее полномочия, но уже в начале марта их
отвергла, а Верховный тайный совет упразднила.
С этого момента
вновь усиливается роль Сената, но рядом с ним (октябрь 1731 г.) создается Кабинет министров. В конце 30-х гг. появился проект упразднения Сената и создания
Штате-Коллегии. Кабинет министров усиливает контроль над Сенатом. Кабинету
представлялись все более широкие законодательные и контрольные функции, он
фактически заменяет собой Верховный тайный совет. При Кабинете учреждалась
Канцелярия, состоявшая из трех экспедиций (иностранных, внутренних и секретных
дел).
С 1744 г. оживляется деятельность Сената, восстанавливается должность генерал-прокурора. Структура
Сената включает четыре департамента: духовных, финансовых,
торгово-промышленных, судебных дел.
В период
царствования Ивана Антоновича и Анны Леопольдовны значение Сената вновь
снижается, над ним усиливается контроль Кабинета (рекетмейстер принимает
жалобы
148
на Сенат). Сам же
Кабинет состоит из трех департаментов (внутренних, военных и морских,
иностранных дел), во главе каждого из которых стоят кабинет-министры.
Роль Сената вновь
резко возросла при Елизавете Петровны, которая передала этому органу все
вопросы государственного управления и часть законодательных и судебных полномочий.
Несколько позже рядом с Сенатом возникает Конференция при Высочайшем дворе (1756 г.), активно вмешивавшаяся в иностранные и внутренние дела государства.
В 1762 г. Петром III учреждается Императорский совет, состоявший из восьми человек, который в 1769 г. заменяется Советом при Высочайшем дворе, сосредоточившим свою деятельность на внутренней
политике и включавшим всех руководителей центральных органов управления. Совет
просуществовал до 1801 г., затем был заменен Непременным Государственным
Советом.
Еще в период
царствования Екатерины II Совет при Высочайшем дворе сделал попытку ограничить
императорскую власть и ввести правило контрассигнаций (обязательного визирования
Советом законов, издаваемых верховной властью). Императрица в своем указе
подчеркнула, что Совет является лишь совещательным органом.
Полномочия Сената
при Екатерине II разделялись по трем направлениям: I департамент сосредоточил
исполнительные функции, II — судебные, законосовещательные функции взял на
себя Совет при Высочайшем дворе. Последний стал утрачивать свое значение в
царствование Павла I (к нему перешли цензурные дела и законопроектная работа в
сфере промышленности и торговли).
Павел I стал
рассматривать Сенат как сугубо судебное учреждение, предлагая разделить его
всего на два департамента: уголовных и гражданских дел. Вместе с тем в ведение
Сената входили казначейства, банки. Межевая экспедиция (департамент),
Почтовый департамент и Тайная экспедиция. Трансформация Сената проходила
сложно: судебные и административно-финансовые функции его продолжали выполняться
параллельно.
С 1763 г. Сенат превращается в высшее административно-судебное учреждение, состоящее из шести
департаментов:
первый ведал
государственными финансами и секретным де-
149
Государство и
право Российской империи в период абсолютизма
лопроизводством,
второй — собственно судебными делами (надзором, обобщением практики, кадровым
подбором, пересмотром дел), третий — делами провинций (администрацией,
финансами), четвертый — военными делами, пятый — местной администрацией, шестой
— местными судами.
С 1801 г. Сенат фактически и окончательно превращается в высшую судебную инстанцию.
При Екатерине II
наряду с высшими бюрократическими учреждениями, стоящими у вершин власти,
появляются учрежденные непосредственно при императоре статс-секретари (1763 г.). Их роль при Павле I еще более возрастает. Тогда же создается Собственная его императорского
величества канцелярия, полномочия которой превысили полномочия Сената.
Столь частые
изменения в структуре высших органов власти и управления были обусловлены
борьбой двух начал власти — бюрократического и личного. Укрепление абсолютной
монархии питало каждое из этих начал — власть монарха становилась
неограниченной, но она должна была опираться на мощный бюрократический аппарат,
который, в свою очередь, все более начинал работать на себя. Законы бюрократии
приводили к тому, что аппарат стремился стать господствующим. В этой коллизии
монарх был вынужден обращаться к «верным людям», узкому кругу лиц, которым он
перепоручал власть.
В 70—80-х гг.
XVIII в. большая часть коллегий ликвидируется или преобразуется, но в 1796 г. они вновь восстанавливаются на основе принципа единоначалия, во главе каждой стоял директор
(позднее министр). Централизация и бюрократизация государственного аппарата
достигают предела, он представляет собой закрытую и самодостаточную систему.
В свою очередь,
замкнутость правящей группы вызвала негативную реакцию других, более широких
слоев правящего класса — придворных, гвардии, аристократии столичного и
провинциального дворянства. Потеря правящей верхушкой социальной опоры вела к
ее свержению через дворцовые перевороты. Гвардия начинает диктовать свои
условия (кондиции), которые вынуждены принимать монархи.
Возникшие еще при
Петре I специальные политические репрессивные органы более интенсивно стали
развиваться
150
во второй
четверти XVIII в. Преобразования 1713-1718 гг. укрепили систему розыскных
канцелярий, и в 1718 году образуется центральный орган — Тайная канцелярия.
После ее ликвидации в 1726 г. контрольно-розыскные и надзорные функции
переходят к Верховному Тайному совету, а затем в 1731 г. — специально созданной Канцелярии тайных розыскных дел, контролируемой Сенатом. Это был
действительный карательный орган, прототип тайной полиции. Знаменитая формула
«слово и дело государево», указывающая на затронутый в деле государственный
интерес, была достаточным основанием, чтобы замешанные в деле оказались в
Канцелярии тайных розыскных дел.
В 1762г.
Канцелярия упраздняется (ее деятельность вызывала активное недовольство
дворянства), и вместо нее учреждается Тайная экспедиция Сената (что указывало на
возобновившуюся политическую активность Сената). Тайная экспедиция по
оперативной линии подчинялась генерал-губернатору и находилась под контролем
императрицы (Екатерины II). Тайная экспедиция создавала специальные секретные
следственные комиссии для расследования конкретных дел. Многочисленные
секретные комиссии создавались в период крестьянской войны 1773—1775 гг.
Комиссиям были приданы воинские команды, применявшие к арестованным и телесные
наказания, и расстрел (с санкции следственной комиссии). Эти органы носили
чрезвычайный характер и образовывались в соответствии с политической
ситуацией.
Постоянно
действующими оставались полицейские учреждения, образованные еще в 1718 г. Во второй четверти XVIII в. на эти органы стали возлагаться функции экономического
характера. В 1729 г. была создана Канцелярия конфискации, организующая и
обеспечивающая конфискацион-ные акции (по приговорам суда). В 1730 г. образуется Должный приказ, целью которого было проведение полицейских действий в отношении
должников, неплательщиков и банкротов.
Принятый в 1649 г. Наказ о Градском благочинии стал действовать, помимо Москвы, на всей территории государства.
В крупных городах объезжим головам поручалось осуществлять паспортный
контроль, наблюдать за порядком, санитарией, кормчеством и освещением. Они же
формировали
Государство и
право Российской империи к период абсолютизма 151
местную полицию и
администрацию, организовывали патрулирование улиц. С начала XVIII в. стали
появляться регулярные полицейские формирования.
На местах
полицейские функции выполняли воеводы. В 1719 г. была издана инструкция чинам воинских команд, осуществлявших карательные операции и полевые суды.
Регламент, или
Устав Главного магистрата, учреждал в 1721 г. регулярную полицию, Основными задачами этих органов стали: охрана порядка, контроль за ценами, благоустройство,
снабжение продовольствием, организация здравоохранения, благотворительность. В
1732 г. в штат петербургской полиции вводится должность обер-полицмейстера,
образуется канцелярия, состоявшая из советников, секретаря, роты драгунов для
разъездов. В 1746 г. учреждается экспедиция по делам воров и разбойников,
указами 1746 и 1747 гг. устанавливаются правила поведения в общественных
местах. Указом 1750 г. регламентировались методы и приемы борьбы с проституцией
и притонами. Указом 1740 г. регламентировалась патрульная служба в городах.
Формирование регулярной полиции завершилось в процессе губернской реформы 1775 г.
С середины XVIII
в. надзор за печатью осуществляли Сенат и коллегия, а в 1785 г. назначаются цензоры. В 1790 г. обязанности по цензуре возлагаются на Управы благочиния.
Непосредственно
розыскные функции в 1730 г. были сосредоточены в Сыскном приказе, в 1733 г. создаются полицмейстерские камеры. Полицейская система сложилась к этому времени в следующем
виде: губернатор, коменданты, генерал-полицмейстер, обер-полицмейстер, воеводы,
сотские, земские комиссары, магистраты и ратуши — все эти органы в той или
иной мере выполняли полицейские функции.
С 1775 г, полицейские функции в уездах перешли к исправникам и нижним земским судам. В городах
полицейское управление сосредоточилось у городничих, в Санкт-Петербурге и
Москве — у обер-полицмейстеров.
По Указу
благочиния с 1782 г. в городах начали создаваться специальные полицейские
органы — Управы благочиния. В их состав вошли городничие (в столицах —
полицмейстеры), приставы по уголовным делам, приставы по гражданским делам,
два выборных ратмана.
152
V.
Территория города
делилась на округа (части), полицейский надзор в которых осуществлял частный
пристав. Часть подразделялась на кварталы, где назначались подчиненные приставу
квартальные надзиратели и квартальные поручики. Кварталы делились на дворы.
В компетенцию
Управы благочиния входили наблюдение за порядком, соблюдением законов,
проведение решений губернского правления, судебных палат и других судов, пресечение
нарушений, осуществление дознания и розыска, задержание преступников и даже
решение мелких уголовных дел (на сумму до двадцати рублей).
Городские тюрьмы
находились в ведении полицейских органов (если это были не специальные тюрьмы и
крепости для содержания политических и особо опасных преступников).
С 1775 г. стали создаваться смирительные дома, в которых содержались лица, подвергнутые заключению в
административном (не судебном) порядке и обвиненные в «непотребном и
невоздержанном житии».
Для содержания
неимущих (бродяг, мелких воров, беспризорников) создавались работные дома,
включенные в систему мануфактурных и иных государственных производств.
