Главная

Разделы


Теория государства и права
Аграрное право
Государственное право зарубежных стран
Семейное право
Судебные и правоохранительные органы
Криминальное право
История государства и права России
Административное право
Гражданское право
Конституционное право России
История государства и права зарубежных стран
История государства и права Украины
Банковское право
Правовое регулирование деятельности органов ГНС
Юридическая психология
Финансовое право
Юридическая деонтология
Трудовое право
Предпринимательское право
Конституционное право Украины
Разное
История учений о государстве и праве
Уголовное право
Транспортное право
Авторское право
Жилищное право
Международное право
Международное право
Наследственное право
Налоговое право
Экологическое право
Медицинское право
Информационное право
Судебное право
Страховое право
Торговое право
Хозяйственное право
Муниципальное право
Договорное право
Частное право

  • Вопросы
  • Советы
  • Заметки
  • Статьи

  • «все книги     «к разделу      «содержание      Глав: 88      Главы: <   51.  52.  53.  54.  55.  56.  57.  58.  59.  60.  61. > 

    § 1. Понятие и нормативно-правовая основа

    1. Монополии называются естественными, потому что их формирование, функционирование и развитие на рынке опреде­ленных товаров происходит объективно, в силу независящих от воли и сознания людей специфических свойств, присущих этим товарам, работам и услугам. Объективная детерминированность естественных монополий, в свою очередь, обусловливает то, что их правовое регулирование лишь в минимальной степени определя­ется субъективным усмотрением законодателей, а предполагает глубокое знание экономической и социальной природы соответст­вующих естественных монополий и максимально адекватное ее от­ражение в законодательных актах. Отдельные общественные от­ношения, возникающие на рынке, где действуют естественные мо­нополии, вообще не поддаются нормативно-правовой корректи­ровке, а должны быть восприняты и закреплены в государствен­но-обязательных решениях так, как они сложились и утверди­лись на практике.

    Естественной монополией обладают собственники и иные хо­зяйствующие субъекты, имеющие в своем распоряжении редкие и свободно не воспроизводимые элементы производства (например, редкие металлы, особые земельные участки, пригодные для возде­лывания и выращивания на них чая, виноградников). Сюда отно­сятся также целые отрасли инфраструктуры, которым свойствен­ны особо важное и стратегическое значение для всего общества (железнодорожный транспорт, военно-промышленный комплекс и т. п.). Зачастую наличие естественных монополий оправдывается тем, что они дают огромный экономический выигрыш от больших масштабов производства. Естественные монополии возникают там, где невозможно или экономически нецелесообразно строить анало­гичные предприятия, скажем, космодром, железную дорогу или газопровод, параллельно уже действующим.

    Естественная монополия существует, когда эффект ее мас­штаба настолько велик, что один хозяйствующий субъект может снабжать весь рынок, имея более низкие издержки, чем были бы издержки у ряда конкурирующих с ним хозяйствующих субъектов. Такие условия характерны, например, для так называемых предприятий общественного пользования, к которым относятся, в частности, предприятия электро-, водо- и газоснабжения, телефон­ная служба и т.д. В этих случаях эффект масштаба в производст­ве и распределении продукта настолько велик, что для получе­ния низких издержек на единицу продукции и низкой цены необ­ходима именно крупномасштабная деятельность. В такой ситуа­ции конкуренция является просто нерентабельной. Если бы ры­нок был поделен между многими производителями, эффект мас­штаба не был бы достигнут, издержки на единицу продукции были бы высоки и потребовались бы высокие цены, чтобы покрыть эти издержки*.

    * См.: Макконнелл Кэмпбелл Р., Брю Стэнли Л. Экономика. М., 1992, т. 1. С. 228.

    Значение естественных монополий, а следовательно, и право­вого регулирования их деятельности детерминировано местом ес­тественных монополий в народном хозяйстве. Они, как правило, служат базой всей экономики, играют ключевую роль в формиро­вании издержек производства и цены любого товара, в повышении или, напротив, понижении благосостояния людей.

    Наряду с отмеченными положительными качествами у есте­ственных монополий есть и крайне опасная оборотная сторона, являющаяся продолжением их позитивного влияния на экономи­ку, — возможность, опять же объективно детерминированная, гос­подствовать в соответствующих рыночных отношениях, устанав­ливать свою безраздельную диктатуру рыночной власти. Ограни­чение произвола естественных монополий достигается в основном двумя путями: установлением в сферах естественных монополий государственной собственности и государственным регулировани­ем. Выбор каждое государство делает исходя из характера и объе­ма "своих" естественных монополий, их особенностей. Но, как пра­вило, применяются оба пути ограничения естественных монопо­лий. Опыт свидетельствует, что в отношении естественных моно­полий недостаточно использовать лишь общее антимонопольное за­конодательство и контроль за его исполнением, о чем говорилось в предыдущей лекции. Контроль там осуществляется лишь за тем, чтобы хозяйствующие субъекты не мешали развитию свободной конкуренции на рынке. Необходимо еще непосредственное госу­дарственное регулирование каждого отдельного естественного мо­нополиста. В странах с развитой экономикой существуют, напри­мер, монополизированный общественный транспорт, системы во­доснабжения и сбора мусора, создаются органы, регулирующие деятельность естественных монополий на общенациональном и местном уровне. В США примерно 10% валового внутреннего про­дукта производится такими регулируемыми отраслями.

    2. В условиях советской экономики естественные монополии как специфический предмет государственно-правового регулирования не выделялись, хотя они, конечно же, там имелись. Такой надобности не возникало потому, что монополиями в своем роде были все отрасли народного хозяйства. По мере же проведения реформ, направленных на создание рыночной экономики, станови­лась все более очевидной необходимость выделения в ней сектора, где экономические отношения не поддаются свободной конкурен­ции и потому нуждаются в особом правовом режиме. Практически работа по формированию нормативно-правовой основы естествен­ных монополий началась с середины 90-х годов и интенсивно про­водится до сих пор. В этом месте лекции обратим внимание лишь на структуру нормативно-правовой основы и ее особенности, а кон­кретный состав и содержание соответствующих нормативно-пра­вовых актов будут показаны по ходу раскрытия правовых проблем естественных монополий.

    Фундаментальное значение в ней имеет Федеральный закон "О естественных монополиях", принятый 19 июля 1995 г. и опреде­ливший правовые основы федеральной политики в отношении ес­тественных монополий в Российской Федерации*. Принят ряд дру­гих федеральных законов, действие которых распространяется на естественные монополии. В развитие федеральных законов изда­ются указы Президента РФ. Большим числом в нормативно-пра­вовой основе естественных монополий представлены принимаемые в соответствии с федеральными законами и указами Президента РФ постановления Правительства РФ, а также акты федеральных органов исполнительной власти.

    * Российская газета. 1995. 24 авг.

    Особенность нормативно-правовой основы естественных мо­нополий состоит в том, что в ее состав входят законы и иные нор­мативные акты, принимаемые не только федеральными органами государственной власти, но и субъектами Российской Федерации по вопросам, которые находятся в их исключительном ведении или в совместном ведении с Российской Федерацией. Такое право субъ­ектов Российской Федерации зафиксировано в ст. 76 Конституции РФ, конституциях и уставах субъектов Федерации.

    Еще одна особенность нормативно-правовой основы естествен­ных монополий — теснейшая связь с нормативно-правовой осно­вой конкуренции и монополистической деятельности. В начале эко­номических реформ высказывалось мнение, что нет необходимос­ти создавать специальную нормативно-правовую систему в облас­ти естественных монополий, а их регулирование должно стать со­ставной частью единого закона о конкуренции и ограничении мо­нополистической деятельности. Действительно, естественные мо­нополии окружает конкурентная рыночная среда, а сами они мо­гут осуществлять монополистическую деятельность. Законодатель­ство о естественных монополиях в конце концов получило самосто­ятельное развитие, но действует оно неизолированно от конкурент­ного. В частности, отдельные статьи Федерального закона "О естественных монополиях" содержат ссылки на Федеральный закон "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках", а многие положения последнего как акта более общего порядка применяются к естественным монополиям, что создает некоторые трудности в реализации обоих федераль­ных законов, о чем будет сказано в части второй лекции.

    3. Легальное определение понятия естественных монополий сложилось не просто и не сразу. Первая попытка была предпри­нята в Государственной программе демонополизации экономики и развития конкуренции на рынках Российской Федерации (ос­новные направления и первоочередные задачи), утвержденной по­становлением Правительства РФ от 9 марта 1994 г. № 191. Она была продолжена в Указе Президента РФ от 28 февраля 1995 г. № 220 "О некоторых мерах по государственному регулированию отечественных монополий в Российской Федерации" — первом нормативно-правовом акте столь высокого уровня, обращенном непосредственно к естественным монополиям*. Обе попытки име­ют сейчас лишь историко-научный интерес. Ныне действующее определение, применяемое в нормотворчестве и предприниматель­ской практике, приведено в Федеральном законе "О естествен­ных монополиях".

    * Российские вести. 1995. 3 марта.

    Исходным является выработанное мировой и собственной отечественной практикой понимание естественной монополии как состояния товарного рынка, при котором удовлетворение спроса на этом рынке эффективнее в отсутствие конкуренции. Для та­кого рынка естественна не конкуренция, а монополия. Однако предложенная формула расплывчата и не дает ясного представ­ления о естественных монополиях, позволяет субъективно, посвоему толковать что более, а что менее эффективно. Поэтому исходная формула дополнена еще тремя существенными ком­понентами.

    Первый относится к самим истокам, материальным предпо­сылкам рыночных отношений — производственному процессу. Именно этот процесс в силу его технологических особенностей обеспечивает более или менее эффективное удовлетворение спроса в условиях отсутствия конкуренции. Существо технологических особенностей производства в сферах естественных монополий состоит в том, что оно должно осуществляться при обратной пропорциональной зависимости в нем между объемом и издерж­ками производства: по мере увеличения объема производства издержки производства на единицу товара существенно понижа­ются.

    Второй существенный компонент, уточняющий понятие есте­ственных монополий, обращен к результатам производственной деятельности — естественно-монопольному товару, его месту на рынке соответствующих товаров. Товары, производимые субъектами естественных монополий, не могут быть заменены в потреб­лении другими товарами, то есть потенциальный покупатель в со­стоянии приобрести для своих нужд только данный, а никакой другой товар, и купить его он может только у одного конкретного продавца — естественного монополиста.

    Третий по счету, но главный по значимости с точки зрения правового регулирования компонент интегрирует в себе и выводит вовне, делает достоянием заинтересованных участников рыночных отношений все предыдущие компоненты. Он касается одного из основных элементов рыночной экономики — цены: спрос на дан­ном товарном рынке на товары, производимые субъектами естест­венных монополий, в меньшей степени зависит от изменения цены на этот товар, чем спрос на другие виды товаров. Спрос, не завися­щий или зависящий в минимальной степени от цены, ее измене­ния, принято называть неэластичным.

    Лишь все составляющие понятия, взятые вместе и наличест­вующие одновременно, дают более или менее полное представле­ние о естественных монополиях. Однако и сказанного мало, чтобы считать ту или иную хозяйственную деятельность естественной монополией. Если исходить только из приведенного определения, то к сфере естественных монополий можно отнести деятельность очень многих предпринимателей. Возьмем для примера самый рас­пространенный товар — хлеб. Формально к естественной монопо­лии можно отнести чуть ли не всех его производителей и продав­цов. Ведь очевидно: чем больший объем хлебной продукции выпе­кает один хозяйствующий субъект, тем ниже издержки на ее про­изводство; для массы людей хлеб никакой другой продукцией не­заменим; спрос на него прямо не зависит от цены, хочешь — не хочешь, а приходится покупать по предложенной продавцом цене. Поэтому государство, опираясь на общее понятие естественных монополий, само решает, какие конкретно отрасли народного хо­зяйства или отдельные виды хозяйственной деятельности надле­жит отнести к естественным монополиям. Сферы естественных монополий подвижны. Они то расширяются, то сужаются, то лик­видируются вовсе в зависимости от природных факторов (напри­мер, наличия или отсутствия, увеличения или уменьшения разве­данных полезных ископаемых и иных природных богатств), от спро­са на товары, конъюнктуры рынка в целом и иных причин. Исто­рия российского законодательства о естественных монополиях на­считывает всего несколько лет, но и за это короткое время сферы естественных монополий уже кардинально изменились и продол­жают уточняться в настоящее время.

    4. Федеральным законом "О естественных монополиях" выде­лена и регулируется деятельность субъектов естественных моно­полий в следующих сферах: транспортировка нефти и нефтепро­дуктов по магистральным трубопроводам; транспортировка газа по трубопроводам; услуги по передаче электрической и тепловой энергии; железнодорожные перевозки; услуги транспортных терминалов, портов, аэропортов; услуги общедоступной электричес­кой и почтовой связи.

    В приведенном перечне надо сделать акцент на то, что узако­ненные естественные монополии охватывают не всю соответствую­щую отрасль народного хозяйства — газовую, железнодорожный транспорт и т. п., а лишь ее передающие ("перевозящие") элемен­ты. Например, в той же нефтяной промышленности — только транс­портировку нефти и нефтепродуктов по магистральным трубопро­водам. (Магистральный трубопровод — это основная, главная "тру­ба" с системно привязанными к ней сооружениями, с помощью которых нефть и нефтепродукты перекачиваются для многих по­требителей.) В газовой промышленности — транспортировку газа по любым "трубам", включающим как магистральные трубопрово­ды, так и газораспределительную сеть, в том числе хранение газа.

    Это же относится и к энергетике — базовой отрасли, от кото­рой зависит развитие промышленности, состояние социальной сфе­ры, да и эффективность всей национальной экономики. В россий­ской электроэнергетике естественная монополия сложилась исто­рически. Но монополизм заключается только в услугах по переда­че и распределению электроэнергии, то есть им охватывается вся территория Российской Федерации, объединенная магистральны­ми электрическими сетями, образующими единую энергосистему. Этот сложнейший технологический комплекс позволяет наиболее эффективно использовать работу всех энергоисточников. Передаю­щая энергию сеть по природе своей предназначена быть монополь­ной. Конкуренция здесь экономически бессмысленна. Она означала бы повсеместное сооружение нескольких параллельных друг дру­гу дорогостоящих сетей, предназначенных для выполнения бук­вально одних и тех же услуг и отличающихся друг от друга лишь тем, что они принадлежат разным хозяйствующим субъектам. Со­мнительная выгода от экономии на издержках производства электроэнергии за счет конкуренции между владельцами сетей не идет ни в какое сравнение с бездумными затратами на строитель­ство передающих сетей, кстати, связанное с выводом из эксплуа­тации значительных земельных площадей. Для усиления государ­ственно-правового воздействия на функционирующих здесь есте­ственных монополистов ведется подготовка проекта Федерального закона "О федеральных энергетических системах". Что касается гидравлических, атомных, солнечных, ветровых и других всевоз­можных производителей электроэнергии, то они, напротив, могут и должны конкурировать на общероссийском оптовом рынке элект­рической энергии.

    Конечно, у электростанций есть некоторое сходство с естест­венными монополиями. Они нередко расположены на больших рас­стояниях одна от другой и подчас являются единственными произ­водителями электрической энергии на определенной территории. Не случайно упоминавшийся Указ Президента РФ от 28 февраля 1995 г. "О некоторых мерах по государственному регулированию естественных монополий в Российской Федерации" относил про­изводство электрической энергии, кстати, равно как и энергии теп­ловой, к сферам естественных монополий. В Федеральном законе "О естественных монополиях" вопрос решен иначе. И сейчас при­нимаются энергичные меры для развития конкуренции между про­изводителями электрической энергии, в частности:

    вводится совершенно новый рыночный механизм определе­ния цены электрической энергии путем конкурентного отбора за­явок на ее продажу при данном уровне спроса, определяемом на основе заявок на покупку электрической энергии;

    предполагается завершение формирования нормативно-пра­вовой базы функционирования всего оптового рынка электричес­кой энергии, в том числе утверждение правил работы оптового рынка на принципах конкуренции и порядка расчетов между субъ­ектами оптового рынка, разработка договоров на поставки элект­рической энергии и мощности, договоров на использование меж­системной электрической сети оптового рынка и сетей региональ­ных энергоснабжающих компаний, определение условий взаимо­отношений оператора оптового рынка с его участниками;

    намечается переход к конкуренции электростанций на опто­вом рынке по полным затратам с выводом из эксплуатации неэко­номичных мощностей;

    расширение состава крупных потребителей, выведенных на оптовый рынок.

    Из оставшихся трех сфер естественных монополий нуждают­ся в уточнении лишь "услуги транспортных терминалов, портов, аэропортов". Услуги транспортных терминалов — это всякого рода производственные операции по приемке, перемещению, хранению и сдаче грузов. Но к ним относятся не любые из перечисленных операций, а лишь те, которые органично увязаны, "слиты" с кон­кретным перевозчиком грузов, скажем, могут проводиться на его территории только в специально отведенных местах. Услуги пор­тов и аэропортов близки по значению к услугам транспортных тер­миналов. Они включают производственные и иные трудовые опе­рации по обработке грузов, обслуживанию пассажиров, морских и речных судов, самолетов.

    5. В отношении некоторых сфер естественных монополий при­няты регулирующие их специальные нормативно-правовые акты, например, федеральные законы "О связи" от 16 февраля 1995 г.*, "О почтовой связи" от 17 июля 1999 г.**, "О федеральном железно­дорожном транспорте" от 25 августа 1995 г.***, постановления Пра­вительства РФ "О мерах по сокращению перекрестного субсидирования потребителей по отдельным видам услуг связи" от 13 ав­густа 1996 г. № 950 **** и "О развитии газификации Российской Фе­дерации в 1996—2000 годах" от 18 июля 1996 г. № 819*****. В основной своей части в нормативно-правовую основу естественных монопо­лий входит Федеральный закон "Об энергосбережении", вступив­ший в силу 10 апреля 1996 г.****** Принятый впервые в юридической практике нашего государства, он определяет нормативно-право­вую основу по эффективному использованию энергетических ре­сурсов, прежде всего электрической и тепловой энергии, на всех стадиях при их добыче, производстве, переработке, транспорти­ровке, хранении и потреблении. Особую заботу государство прояв­ляет об установлении оптимальных цен на товары естественных монополий, что вполне логично вытекает из места цены в числе компонентов, составляющих понятие естественных монополий. Це­нообразованию в сферах естественных монополий посвящены мно­гие акты всех уровней*******.

    * СЗ РФ, 1995, № 8, ст. 600.

    ** СЗ РФ, 1999, № 29, ст. 3695.

    ***"Российская газета. 1995. 30 авг.; см. также Федеральный закон "Транспорт­ный устав железных дорог Российской Федерации" от 8 января 1998 г. // СЗ РФ, 1998, № 2, ст. 218.

    **** СЗ РФ, 1996, № 34, ст. 4126.

    ***** Российская газета. 1996. 27 июля.

    ****** Российская газета. 1996. 10 апр.

    ******* См., например: Федеральный закон "О государственном регулировании тарифов на электрическую и тепловую энергию в Российской Федера­ции" от 10 марта 1995 г. // СЗ РФ, 1995, № 16, ст. 1316; Указ Президента РФ от 17 октября 1996 г. № 1451 "О дополнительных мерах по ограниче­нию роста цен (тарифов) на продукцию (услуги) естественных монополий и созданию условий для стабилизации работы промышленности" // СЗ РФ, 1996, № 43, ст. 4884; постановление Правительства РФ от 7 марта 1995 г. № 239 "О мерах по упорядочению государственного регулирования цен (тарифов)" // СЗ РФ, 1995, № 11, ст. 997; постановление Правительства РФ от 13 октября 1995 г. № 997 "О государственном регулировании цен (тарифов) на продукцию (услуги) естественных монополий" // Россий­ская газета. 1995. 18 окт.; постановление Правительства РФ от 12 февраля 1996 г. № 140 "О мерах по ограничению роста цен (тарифов) на продук­цию (услуги) естественных монополий" // Российская газета. 1996. 20 февр.; постановление Правительства РФ от 17 июля 1996 г. № 863 "О совершен­ствовании государственного регулирования цен на природный газ" // Рос­сийская газета. 1996. 27 июля; постановление Правительства РФ от 4 фев­раля 1997 г. № 121 "Об основах ценообразования и порядке государствен­ного регулирования и применения тарифов на электрическую и тепловую энергию", которым утверждены два объемных нормативных акта: Основ­ные положения ценообразования на электрическую и тепловую энергию на территории Российской Федерации и Порядок утверждения и приме­нения тарифов на электрическую и тепловую энергию в Российской Фе­дерации // Российская газета. 1997. 13 февр.; 1999. 4 нояб.; постановление Правительства РФ от 7 марта 1997 г. № 265 "О регулировании тарифов на услуги связи и об утверждении Основных положений государственного ре­гулирования тарифов на услуги общедоступной электрической связи на фе­деральном и региональном уровнях" // Российская газета. 1997. 22 марта.

    6. Качественные изменения в нормативно-правовой основе повлечет осуществляемая сейчас реформа естественных монополий. Основные положения структурной реформы в сферах естест­венных монополий одобрены Указом Президента РФ от 28 апреля 1997 г.* Структурная реформа электроэнергетики, газовой промыш­ленности и железнодорожного транспорта включает три этапа и рассчитана до 2000 г. Реформа связи будет проводиться в два эта­па и должна завершиться в 1998 г.

    * Российская газета. 1997. 7 мая.

    Необходимость реформы вызвана негативными последствиями функционирования ранее узаконенных естественных монополий —-снижением эффективности их деятельности, нерациональным ис­пользованием производственного потенциала, свертыванием и фак­тически отсутствием в них конкурентных отношений, хотя такие возможности и имеются. Как следствие, гигантски выросли цены в сферах, где действуют естественные монополии, что повлекло об­щий скачок цен на товары, создаваемые с участием продуктов хо­зяйственной деятельности естественных монополий. Так, в электро­энергетике не обеспечивается оптимальный режим работы электро­станций, что стало одной из причин увеличения удельного расхода топлива, возросли потери электроэнергии в электрических сетях энергосистем и увеличилась численность эксплуатационного персо­нала энергетических предприятий. Из-за спада потребления электро­энергии более чем на порядок выросли резервы установленных мощ­ностей в Единой энергетической системе России. Образовавшийся избыток мощности, составляющий около 70 млн. квт, способствуя поддержанию надежности и устойчивости работы Единой энергети­ческой системы России, является вместе с тем дополнительной на­грузкой на потребителей России и оплачивается ими. Существенно снизилась эффективность капитального строительства.

    На долю железнодорожного транспорта приходится около 77% грузооборота, выполняемого транспортом общего пользования (без трубопроводного), и 45% пассажирооборота. В структуре издержек промышленности расходы, связанные с перевозками по магистраль­ным железным дорогам, составляют около 6%. В связи с этим со­кращение транспортных затрат является важнейшей задачей по­вышения конкурентоспособности отечественной продукции. Одна­ко существующая организационно-производственная структура и низкая конкуренция со стороны других видов транспорта не спо­собствуют созданию экономических стимулов к повышению эф­фективности работы железнодорожного транспорта. Не полностью используются мощности по ремонту и развитию производственной базы предприятий железнодорожного транспорта, непосредствен­но не связанных с осуществлением перевозочного процесса (ре­монтных, строительных, машиностроительных и других предпри­ятий). Велики затраты на содержание объектов социальной сферы.

    Структурная реформа наряду с другими важными моментами включает совершенствование нормативной базы регулирования ес­тественных монополий. В частности, реформа направлена на:

    выведение из нынешних сфер естественных монополий видов хозяйственной деятельности, которые не относятся к естествен­ным монополиям, и формирование из них рынков на основе конку­ренции;

    выделение исходя из экономической целесообразности и в со­ответствии с федеральными законами самостоятельных предпри­ятий из субъектов естественных монополий;

    придание рынкам в сфере деятельности естественных моно­полий организованного характера за счет углубления правовой регламентации взаимоотношений между их участниками, публич­ности цен (тарифов) и правил их определения, введения единых правил "доступа к сети" на недискриминационной основе;

    формирование организационно-правовой базы регулирования деятельности субъектов естественных монополий на региональном уровне, координация деятельности и разграничение компетенции между федеральными и территориальными органами по регули­рованию в сферах естественных монополий.

    7. Государственно-правовое регулирование естественных мо­нополий не ограничивается сферами, названными выше в п. 4, 5 и 6 лекции. На это следует обратить особое внимание. Первоначаль­но проект закона "О естественных монополиях" включал в круг регулируемых им общественных отношений также естественные монополии, имеющиеся у субъектов Российской Федерации. В окон­чательной редакции Федеральный закон охватывает только субъ­ектов естественных монополий, действующих на федеральном уров­не. Каждый субъект Российской Федерации правомочен сам в пре­делах Конституции РФ принимать законы и иные нормативно-пра­вовые акты о естественных монополиях, относящихся к его веде­нию, и определять в них "свои" сферы этих монополий и свой го­сударственный механизм их регулирования и контроля.

    К сожалению, такие законы только еще готовятся. Ознаком­ление с их проектами показывает, что для субъектов Российской Федерации открывается большой простор для полезного правового творчества, для повышения роли государства в реформировании российской экономики. Например, проект закона "О регулирова­нии естественных монополий в городе Москве", готовящийся для принятия Московской городской Думой, предусматривает регули­рование деятельности естественных монополий в следующих сфе­рах: снабжение электрической и тепловой энергией; снабжение газом, транспортируемым по трубопроводам; перевозка пассажи­ров и багажа всеми видами общественного транспорта в городском и пригородном сообщении; пассажирские перевозки метрополите­ном; пригородные железнодорожные перевозки; услуги, оказывае­мые предприятиями промышленного железнодорожного транспор­та сторонними организациям на подъездных путях; перевозки пас­сажиров и багажа речным транспортом в городском сообщении и на переправах; услуги городской почтовой и электрической связи; услуги систем водоснабжения и канализации; коммунальные услуги населению; кабельное телевидение. В г. Смоленске и Смолен­ской области к естественным монополиям намерены отнести муни­ципальное предприятие "Горводоканал", акционерное общество "Облгаз", муниципальные тепловые и электрические сети, некото­рые другие объекты.

    8. Правовое понимание естественных монополий предполага­ет обязательное выявление особенностей субъектного состава участ­ников соответствующих общественных отношений. Одну сторону участников этих отношений представляет субъект естествен­ных монополий — хозяйствующий субъект, занятый производ­ством и (или) реализацией товаров в условиях естественной мо­нополии. В качестве хозяйствующих субъектов могут быть только юридические лица. Граждане — индивидуальные предпринимате­ли таким правом не располагают.

    Надо сразу подчеркнуть: Федеральный закон "О естествен­ных монополиях" регулирует только ту деятельность предприни­мателей — субъектов естественных монополий, которая непосред­ственно относится к естественным монополиям. Но эти же субъек­ты могут заниматься и другим предпринимательством, на которое Федеральный закон не распространяется и в котором они участву­ют не как субъекты естественных монополий, а как обыкновенные, "рядовые" хозяйствующие субъекты.

    Юридические лица в статусе хозяйствующих субъектов, как мы уже знаем, делятся на коммерческие и некоммерческие орга­низации. Какие из них могут претендовать на роль субъектов ес­тественных монополий? В Указе Президента от 28 февраля 1995 г. "О некоторых мерах по государственному регулированию естест­венных монополий в Российской Федерации" прямо назывались и те, и другие. Федеральный закон "О естественных монополиях" ответа на поставленный вопрос не дает. Изучение его правовых норм приводит к выводу, что субъекты естественных монополий, как правило, — коммерческие организации, они в этом качестве называются в ряде статей Федерального закона. Однако закон не исключает того, что субъектом естественной монополии могут быть и некоммерческие организации, имеющие право заниматься пред­принимательской деятельностью.

    Любопытной и заслуживающей распространения в законода­тельстве новеллой Федерального закона "О естественных монопо­лиях" является содержащееся в нем легальное определение поня­тия "руководитель". Термин "руководитель" часто используется в деловом и бытовом общении, иногда он проникает и в нормативно-правовые акты. Близок ему по значению термин "начальник". И всегда, столкнувшись с термином "руководитель", надо мучитель­но думать: кто конкретно стоит за этим "приятным" словом, какую занимает должность в государственном, хозяйственном, общест­венном аппарате, аппарате местного самоуправления и главное — каковы юридические признаки "руководителя", его правовой ста­тус. Мало что дает, а то и еще больше запутывает наш первый и незаменимый помощник в минуты подобных сомнений "Толковый словарь русского языка" С.И. Ожегова, который разъясняет: "ру­ководитель" — лицо, которое руководит, а "начальник" — лицо тоже руководящее. Федеральный закон "О естественных монопо­лиях" четко определил: руководитель субъекта естественной мо­нополии (иного хозяйствующего субъекта) — лицо, уполномочен­ное выступать без доверенности от имени субъекта естествен­ной монополии (иного хозяйствующего субъекта). Надо лишь под­черкнуть, что юридически безукоризненное толкование понятия "руководитель", к сожалению, применяется только для целей самого этого Федерального закона.

    Принадлежность того или иного начальствующего лица к кор­пусу "руководителей" можно безошибочно установить по учреди­тельным документам юридического лица. Положения о нем и его статусе, в том числе о том, когда он уполномочен выступать без доверенности от имени хозяйствующего субъекта, содержатся в каждом из уставов коммерческой и некоммерческой организации. Этим титулом наделяется, например, генеральный директор (ди­ректор) общества с ограниченной ответственностью, председатель производственного кооператива или его правления. Как правило, подобная фигура имеется и в учредительных договорах полных товариществ и товариществ на вере, где функции "руководителя" возлагаются на одного из полных товарищей. В практике предпри­нимательства и государственного управления выделение и знание статуса руководителя необходимо потому, что в ряде случаев, на­пример при решении вопроса о юридической ответственности за нарушение законодательства о естественных монополиях, он "от­деляется" от хозяйствующего субъекта как организации и рас­сматривается в качестве самостоятельного участника соответству­ющих правоотношений.

    Вторая сторона участников общественных отношений в сфере естественных монополий — потребитель. Им может быть как юридическое, так и физическое лицо, приобретающее товар, производимый и (или) реализуемый субъектом естественной моно­полии. "Потребитель" — понятие не менее "легкое", чем уже рас­смотренное "руководитель". Оно используется столь же широко и повсеместно как с позитивной, так и негативной окраской, вошло во многие нормативно-правовые акты. Заметим лишь, что приве­денное в Федеральном законе "О естественных .монополиях" поня­тие "потребитель" не надо смешивать с чрезвычайно распростра­ненным понятием, давшим название Федеральному закону "О за­щите прав потребителей", принятому в новой редакции 9 января 1996 г.* В правовом значении они различны. По Федеральному за­кону "О защите прав потребителей" потребитель, во-первых, — только гражданин. Юридическое лицо им быть не может. Во-вто­рых, это такой гражданин, который заказывает, приобретает или использует товары (работы, услуги) либо имеет намерение зака­зать или приобрести их исключительно для личных (бытовых) нужд, не связанных с извлечением прибыли. Гражданин, имеющий ста­тус индивидуального предпринимателя и осуществляющий пере­численные намерения либо действия в целях дальнейшей пред­принимательской деятельности, потребителем по этому закону не является. Зато по Федеральному закону "О естественных монопо­лиях" потребителем может быть любой гражданин, в том числе индивидуальный предприниматель.

    * Российская газета. 1996. 16 янв.

    Примененная выше конструкция "двух сторон" общественных отношений в сферах естественных монополий — условна. Отноше­ния могут переплетаться, пересекаться, складываться у субъектов естественных монополий между собой и у потребителей между собой.

    Таким образом, в сферах естественных монополий в различ­ных вариантах непосредственно, прямо функционируют два лица: субъекты естественных монополий и потребители. Назначение го­сударственно-правового регулирования — соблюсти, а при необхо­димости уравновесить баланс их интересов. Законодательство долж­но обеспечить, с одной стороны, реальную доступность реализуе­мых субъектами естественных монополий товаров для потребите­лей, а с другой — эффективное, безубыточное, прибыльное функ­ционирование самих субъектов естественных монополий. Кроме субъектов естественных монополий и потребителей в обществен­ных отношениях, которые возникают на рынке товаров естествен­ных монополий, участвуют федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов Российской Фе­дерации и органы местного самоуправления. Особенно важную роль среди них играют специальные органы регулирования и контроля естественных монополий.

    «все книги     «к разделу      «содержание      Глав: 88      Главы: <   51.  52.  53.  54.  55.  56.  57.  58.  59.  60.  61. > 





    polkaknig@narod.ru ICQ 474-849-132 © 2005-2018 Материалы этого сайта могут быть использованы только со ссылкой на данный сайт.