Главная

Разделы


Теория государства и права
Аграрное право
Государственное право зарубежных стран
Семейное право
Судебные и правоохранительные органы
Криминальное право
История государства и права России
Административное право
Гражданское право
Конституционное право России
История государства и права зарубежных стран
История государства и права Украины
Банковское право
Правовое регулирование деятельности органов ГНС
Юридическая психология
Финансовое право
Юридическая деонтология
Трудовое право
Предпринимательское право
Конституционное право Украины
Разное
История учений о государстве и праве
Уголовное право
Транспортное право
Авторское право
Жилищное право
Международное право
Международное право
Наследственное право
Налоговое право
Экологическое право
Медицинское право
Информационное право
Судебное право
Страховое право
Торговое право
Хозяйственное право
Муниципальное право
Договорное право
Частное право

  • Вопросы
  • Советы
  • Заметки
  • Статьи

  • «все книги     «к разделу      «содержание      Глав: 88      Главы: <   47.  48.  49.  50.  51.  52.  53.  54.  55.  56.  57. > 

    § 2. Нормативно-правовая основа конкуренции и ограничения монополистической деятельности

    1. Конкуренция, как любой общественный феномен, не появ­ляется в одночасье. Возникнув вместе с рынком, она проходит не­легкий путь становления, утверждения и устойчивого функциони­рования, постепенно становясь одним из решающих факторов про­изводства и рыночных отношений. Сначала конкуренция действо­вала на местном (сельском, городском) рынке, затем по ступенькам рынка поднималась на региональный и общегосударственный уро­вень и, наконец, на уровень межгосударственный и всемирный. Вслед за конкуренцией, хотя и со значительным отставанием, но по мере осознания необходимости ее государственной защиты и борьбы с монополизмом, шло формирование нормативно-правовой основы конкуренции и ограничения монополистической деятель­ности в экономике.

    2. Наша страна стояла в стороне от общемировых процессов. В царской России антимонопольное законодательство отсутствовало, хотя в начале XX века была начата его подготовка. В СССР вопрос о нем не вставал вовсе ввиду официальной государственной поли­тики на монополизацию народного хозяйства и отрицания наличия конкуренции в плановой экономике. В 80-е годы советская эконо­мика была одной из самых высокомонополизированных в мире, главным образом, за счет монополизированного государственного сектора экономики. О крайне высокой степени концентрации и спе­циализации производства свидетельствуют следующие факты. По данным Госкомстата СССР, в 1990 г. предприятия с числом заня­тых более тысячи человек (16,4% общего количества) выпускали около 74% промышленной продукции. Особо крупные предприятия (свыше 10 тыс. работающих) производили почти 20% общего объе­ма продукции промышленности. В то же время в результате узкой специализации, например в машиностроении, около 80% всей но­менклатуры отрасли выпускалось практически безальтернативным способом, в редких случаях — 2—3 производителями. Таким обра­зом, одно из важнейших условий конкуренции — наличие на рын­ке большого количества различных вариантов предложений одной и той же продукции — было во многих отраслях промышленности практически невыполнимо.

    Это, конечно, не означало, что в условиях СССР не было ника­кой конкуренции в экономике, которая называлась социалистичес­кой. Следует согласиться с позицией авторов о наличествовавшей тогда самобытной, не типично рыночной конкуренции между пред­приятиями, а точнее, их руководителями, за "низкий план" и "вы­сокую цену", за фонды и лимиты, за прикрепление к выгодным поставщикам. Жестко конкурировали легальная и теневая эконо­мика. Особенно острой в условиях дефицита многих товаров была конкуренция между получателями готовой продукции*. Сходство с конкуренцией имело и широко практиковавшееся тогда "социа­листическое соревнование".

    * См.: Рубин Ю. Так ли надо трактовать социалистическую конкурен­цию? // Экономические науки, 1990, № 4. С. 78; Политическая экономия (учебник МГУ). М, 1993. С. 235.

    Что касается государственного планирования, то оно не ис­ключает свободной конкуренции в становлении и развитии рынка. В этой связи уместно привести мнение авторитетного ученого, лау­реата Нобелевской премии, нашего соотечественника и граждани­на США Василия Леонтьева. Он часто сравнивает рыночную эко­номику с кораблем, которому частная инициатива, как ветер, на­дувает паруса и сообщает импульс движения, а планирование, как руль, направляет экономику в нужное направление. Причем эту свою роль планирование выполняет посредством целого ряда мер и, прежде всего, посредством стратегического планирования, осно­ву которого составляют межотраслевые балансы*.

    * См.: Гранберг А., Леонтьев В. // Эко, 1990, № 6. С. 53—54.

    3. Реформы, которые начали проводиться с конца 80-х годов, потребовали быстрого создания нормативно-правовой основы кон­куренции и монополистической деятельности, и основа эта должна была быть адекватна формируемой социально ориентированной рыночной экономике. Разработка такой основы и отечественная практика реализации соответствующих нормативно-правовых ак­тов заставляют нас обратиться к уже накопленному мировому опыту. Разумеется, политика каждого отдельного государства в области конкуренции и монополистической деятельности определяется спе­цификой условий его экономического и исторического развития, сложившимися традициями, особенностями социокультуры. Но есть также много общего. Его знание необходимо российским законода­телям, работникам других органов государственной власти и орга­нов местного самоуправления, а также предпринимателям, дейст­вующим на зарубежных рынках и вступающим в деловые контак­ты с предпринимателями других государств на рынке отечествен­ном.

    Знание государственно-установленных правил, направленных на формирование конкурентной среды на зарубежных рынках, необходимо тем более, что российские товары имеют крайне не­удовлетворительную конкурентоспособность. Конкурентоспособ­ность товара есть степень его притягательности, привлекательнос­ти для покупателя. Факторов ее множество — от внешнего вида до цены. Чрезвычайно актуальна и проблема конкурентоспособности России как страны в целом. Лозаннский институт международного анализа по конкурентоспособности различных стран, проведя ис­следование на основе 400 критериев, сведенных в 8 групп, выявил следующую ранжировку государств. Первое место занимают США, второе — Сингапур, третье — Япония и т.д. Для России места в списке не нашлось — столь низкими оказались ее возможности*. А ведь под влиянием конкурентоспособности государства складыва­ется и конкурентоспособность представляющих его предпринима­телей, их имидж в глазах деловых людей других стран.

    * См.: Научные труды международного союза экономистов и вольного эко­номического общества. М.—СПб., 1995. С. 95.

    4. Попытки обуздать монополизм делались еще в древние времена. Пальма первенства, по утверждению специалистов-ис­ториков, принадлежит римским законодателям, выявившим про­тиворечия между частной инициативой и конкуренцией, ведущие к монополии. В частности, называют императора Диоклетиана с его декретом о ценах, устанавливавшим, с целью борьбы со спе­кулятивными монополиями, твердые цены на отдельные виды товаров.

    Первым антимонопольным актом более общего характера при­нято считать конституцию о ценах императора Зенона (483 г. н. э.), где говорилось: "Мы приказываем, чтобы ни одно лицо не позволи­ло себе осмелиться осуществлять монополию на какой-либо вид одежды или на рыбу, или на какую-либо иную вещь, служащую в качестве продовольствия или предназначаемую для другого ис­пользования". В этом акте впервые появляется и само понятие "монополия".

    В Англии в XVII в. был принят закон, аннулировавший значительную часть сложившихся к тому времени монополий на городскую торговлю. Позднее отдельные сходные меры предпри­нимались и в некоторых других странах. Например, в Германии в 1886 г. издается закон о недобросовестной конкуренции, в Канаде в 1889 г. — о предупреждении и запрете объединений, связан­ных с ограничением в торговле. Относительно быстрое распро­странение подобных законов в экономически развитых государ­ствах объяснялось тем, что возникшие к тому времени гигант­ские монополистические объединения стали разрушать традици­онные устои рынка и их справедливо расценивали как явления, привнесенные извне и чуждые нормальному развитию рыночной экономики.

    Введение более или менее системного государственного регу­лирования конкуренции и монополистической деятельности обыч­но связывают с американским антитрестовским законодательст­вом и именем Д. Шермана. Разработка в США антимонопольного законодательства началась во второй половине 80-х годов прошло­го века. Всего было подготовлено около полутора десятков законо­проектов. В конкуренции между ними верх одержал проект, представленный сенатором Д. Шерманом. После существенной дора­ботки он был принят и с июля 1890 г. начал действовать.

    Закон запретил тайный сговор между компаниями и всячес­кие соглашения, в частности в форме трестов, ограничивающие производство, торговлю и предпринимательскую деятельность, а также все попытки монополизации рынка. Ограничения и запреты распространялись на все виды рынков и предпринимательской деятельности независимо от территории, где они функционирова­ли. Наказанию подлежали не только сами действия, но и попытки совершить их. Виновным в правонарушении объявлялось всякое лицо, монополизирующее или пытающееся монополизировать либо вступающее в сговор с любым другим лицом или лицами с целью монополизировать любую часть промышленности или торговли между различными штатами либо с иностранными государствами. За нарушение этого закона предусматривалось тюремное заклю­чение до одного года и штраф до 5 тыс. долл. Суд был вправе применить оба наказания одновременно. Участники рыночных от­ношений прямо заинтересовывались в разоблачении случаев на­рушения законов тем, что потерпевшим от подобных правонару­шений возмещался нанесенный им ущерб в тройном размере. При этом предусматривалось обязательное обнародование судебных процессов и злоупотреблений нарушителей закона. Многие про­цессы носили открытый характер.

    В 1914 г. принимаются предложенные членом палаты пред­ставителей Г. Клейтоном дополнения к закону. В дополнениях да­валось определение незаконных сделок, предусматривались меры, препятствующие слиянию советов директоров трестов, запреща­лись все виды "ограничительной" практики предпринимателей — дискриминация в ценах, приобретение одной корпорацией прямо или косвенно всего или части акционерного капитала другой кор­порации и иные операции, если их результатом могло быть суще­ственное ослабление конкуренции или же тенденция к образова­нию монополий в какой-либо сфере коммерческой деятельности. Среди вновь установленных запретов особый интерес представля­ет норма о признании незаконным для любого лица, занимающего­ся торговлей, осуществлять продажу, сдавать в аренду, устанав­ливать цену на товар или же скидку на основе условий, соглашений или договоренностей о том, что покупатель или продавец не должны будут использовать или совершать сделки в отношении товаров конкурентов.

    В соответствии с дополнениями за нарушение требований за­кона штраф был повышен до 500 тыс. долл., в 35 штатах из 50 предусматривалось тюремное заключение на срок от 1 до 5 лет, а в штате Гавайи — даже до 20 лет*. В этой части закона было сформулировано новое и важное положение (вокруг него и сейчас ве­дутся оживленные дискуссии) о соотношении ответственности юри­дического лица как организации и ответственности входящих в организацию физических лиц, "руками" которых, собственно, юри­дическое лицо только и может совершить правонарушение. Уста­навливалось, что в случае, если корпорация нарушает какие-либо уголовно-правовые нормы антимонопольного законодательства (по терминологии США — антитрестовского), то предполагается, что соответствующее нарушение допущено также конкретными дирек­торами, должностными лицами или агентами таких корпораций.

     *См.: Гражданское, торговое и семейное право капиталистических стран. Сборник нормативных актов: Законодательство о компаниях, монополиях и конкуренции. М., 1987. С. 201.

    В том же 1914 г. была образована Федеральная торговая ко­миссия, предназначенная для борьбы с антиконкурентными слия­ниями компаний, с нечестными методами конкуренции. Последние были объявлены незаконными. Отметим несколько примечатель­ных черт комиссии, связанных с ее высоким статусом в системе государственного аппарата. Комиссия представляет собой незави­симый административный орган, обладающий специальными пол­номочиями. Ее председатель назначается Президентом США, а члены (всего пять человек) — Президентом по рекомендации и с одобрения Сената сроком на семь лет. Комиссия проводит рассле­дование нарушений антимонопольного законодательства по собст­венной инициативе, по заявлению Генерального прокурора, указа­ниям Президента и Конгресса США, жалобам физических лиц.

    Позднее в законодательство вносились отдельные корректи­вы, которые ослабляли антимонопольный пресс, если он тормозил развитие экономики, снижал конкурентоспособность американских товаров. В частности, в 1937 г. из-под действия закона Д. Шермана были выведены некоторые виды соглашений о розничных ценах между производителями и дилерами.

    5. Параллельно с развитием национальных законодательств в регулирование конкуренции и монополистической деятельности все более активно стали включаться международное право и различ­ные международные институты, что было связано с необходимос­тью выработки единых стандартов поведения. Например, Париж­ская конвенция 1883 г. закрепила нормы, направленные против недобросовестной конкуренции. Генеральная Ассамблея ООН 5 декабря 1980 г. одобрила резолюцию "Комплекс согласованных на многосторонней основе справедливых принципов и правил для контроля за ограничительной деловой практикой", в которой пред­ложено государствам — членам ООН в целях развития междуна­родной торговли пресекать подобную практику. При ООН действу­ет специальная комиссия по ограничению деловой практики. Ко­миссия анализирует антимонопольное законодательство различ­ных стран, принимает меры к унификации его норм, вырабатыва­ет необходимые для этого рекомендации.

    Сейчас, когда на территории бывшего СССР многими страна­ми после кратковременной эйфории от полученной суверенной го­сударственности прилагаются усилия по налаживанию утраченных хозяйственных связей и восстановлению единого экономичес­кого пространства в рамках Содружества Независимых Государств, Союза России и Белоруссии, несомненный интерес представляет Договор об учреждении Европейского экономического сообщества*. В Договор, подписанный в Риме 25 марта 1957 г., первоначально вошли Бельгия, Германия, Франция, Италия, Люксембург, Нидер­ланды. Он ставил своей целью путем создания "общего рынка" и постепенного сближения экономической политики государств-участ­ников всестороннее развитие экономической деятельности во всем сообществе, постоянное и равномерное развитие, скорейшее по­вышение уровня жизни и дальнейшее упрочение связей между государствами, которые он объединяет. Имелось в виду, что в мас­штабах всего "общего рынка" будут свободно перемещаться люди, товары, услуги и капитал. Как показало время, не часто встречаю­щейся в мировой практике особенностью этого радикального Дого­вора явилось то, что он настойчиво проводился в жизнь и постав­ленная в нем цель последовательно реализовывалась.

    * Сокращенный текст Договора см.: Международная жизнь, 1957, № 7. С. 143—157.

    Среди важнейших средств достижения цели Договор опреде­лил механизм антимонопольной политики, создание и поддержа­ние конкуренции на рынке. Антимонопольные нормы, гарантирую­щие свободу конкуренции, были сосредоточены в особой главе До­говора, которая так и называется "Правила конкуренции". При­знавались несовместимыми с принципами "общего рынка" и за­прещались всякие соглашения между предприятиями, решения об их объединении и любая координированная деятельность, которые могли бы нанести ущерб торговле между государствами и которые имели своей целью или результатом воспрепятствовать, ограни­чить или нарушить свободу конкуренции внутри "общего рынка". В качестве таковых расценивались:

    установление прямо или косвенно покупных или продажных цен или других относящихся к сделке условий;

    ограничение или контроль над производством, сбытом, техни­ческим развитием или капиталовложениями;

    распределение рынков или источников снабжения;

    применение к торговым партнерам неравного подхода при равных условиях, ставящее их в неблагоприятное положение при конкуренции;

    обусловливание заключения контрактов принятием партне­рами дополнительных условий, которые по своему характеру или в силу торговой практики не связаны с объектом контрактов.

    Однако запреты не распространялись на подобные действия в случае, если они способствуют улучшению производства или рас­пределения продуктов или содействуют техническому или эконо­мическому прогрессу, обеспечивая интересы потребителей, при условии, что они не налагают на заинтересованные предприятия таких ограничений, которые не являются необходимыми для до­стижения этих целей и не дают этим предприятиям возможности устранить конкуренцию для существенной части данных продук­тов.

    После более чем тридцатилетней практики антимонопольного регулирования с использованием правил Римского Договора 21 декабря 1989 г. Советом Европейского Сообщества был принят за­кон "По контролю над концентрацией предпринимательской дея­тельности". Закон призван предотвратить создание и усиление предприятиями доминирующего положения на рынке путем получения контроля над другим предприятием.

    6. Подытоживая краткий обзор зарубежного опыта, можно сде­лать некоторые обобщающие выводы.

    Во-первых, в конкретном "расщепленном" виде, пригодном для нормативно-правового регулирования, процесс монополизации имеет двойственную направленность, выражающуюся:

    а) в экономическом росте хозяйствующих субъектов —уве­личении ими производства, объемов товарооборота и т. п.;

    б) в изменениях состояния рынка.

    Как минимум, по обоим этим направлениям необходимо и го­сударственное регулирование: создание нормативно-правовой ос­новы для контроля над операциями (сделками) хозяйствующих субъектов и контроля за уровнем концентрации товаров на рынке.

    Во-вторых, при осуществлении антимонопольного регули­рования надо помнить о принципе "не навреди". Борьба с монопо­лизмом и защита свободы конкуренции не должны вести к раз­рыву технологических связей между предприятиями, превращать­ся в средство деиндустриализации народного хозяйства, ослабле­ния экономики страны. Законодательство призвано оперативно реагировать на перемены в рыночных отношениях и в зависимос­ти от них ужесточать или либерализовать соответствующие нор­мы права.

    В-третьих, система нормативно-правовых актов, регулиру­ющих конкуренцию и монополию на рынке, бывает различной. Принимаются законы, отдельные по конкуренции и по монополиям (например, в Великобритании Закон о монополиях и контроле за ограничительной практикой — 1948 г. и Закон о конкуренции — 1980 г.), и один законодательный акт, но регулирующий и те, и другие общественные отношения (например, в Японии Закон про­тив монополий — 1947 г.).

    В-четвертых, как правило, создаются специальные государ­ственные антимонопольные органы (например, Федеральная служба картелей — в Германии, Генеральный директорат по справедли­вой торговле — в Японии, конкурентный трибунал — в Канаде).

    7. В России первым, но зато мощным толчком к законодатель­ному регулированию конкуренции и монополий послужила еще Конституция РСФСР. В конце 1990 г. ее ст. 17 была дополнена нормой, обязывающей государство не допускать монополизма в экономике. А уже 22 марта 1991 г. принимается Закон РСФСР "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках"*, который затем неоднократно изменялся и до­полнялся**. Особо кардинальные изменения были внесены в мае 1995 г. Сейчас его полное название — федеральный закон "О вне­сении изменений и дополнений в Закон РСФСР "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рын­ках" (№ 83-ФЗ)*** (далее по тексту — Федеральный закон "О конку­ренции и ограничении монополистической деятельности на товар­ных рынках"). Изменения и дополнения обусловлены тем, что в процессе реализации первых редакций Закона выявились его су­щественные недостатки, а также тем, что после 1992 г. был издан ряд основополагающих государственных актов, в частности Кон­ституция РФ, нормы которых относились к конкуренции и монопо­листической деятельности. Закон следовало привести в соответст­вие с ними. Кроме того, прежняя редакция Закона не раскрывала содержания нормативно-правовой основы конкуренции и монопо­листической деятельности. В результате изменения коснулись бу­квально каждой статьи прежних редакций Закона.

    * Ведомости РСФСР, 1991, № 16, ст. 499.

    ** Ведомости РФ, 1992, № 32; № 34, ст. 1996.

    *** Российская газета. 1995. 30 мая; см., также: Федеральный закон от 6 мая 1998 г. "О внесении изменений и дополнений в Закон РСФСР "О конку­ренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рын­ках" // СЗ РФ, 1998, № 19, ст. 2066.

    Сформировавшаяся ныне Нормативно-правовая основа кон­куренции и ограничения монополистической деятельности со­стоит из трех крупных блоков. Первый — законодательство. В новой редакции Закона ему посвящена специальная ст. 11 "Анти­монопольное законодательство". Последнее отличается двумя осо­бенностями. Во-первых, его формирование как составной части нормативно-правовой основы, относится к предметам ведения Рос­сийской Федерации. Субъекты Федерации принимать по этому по­воду свое законодательство не вправе. Данное положение вытека­ет из п. "ж" ст. 71 Конституции РФ, отнесшей к ведению Россий­ской Федерации "установление правовых основ единого рынка". Как мы уже знаем, конкуренция и ее антипод — монополии есть атрибут рынка. Во-вторых, понятие "законодательство", в отли­чие, например, от "законодательства" гражданского, используется здесь в широком смысле слова. Оно включает не только собственно законы, исходящие от законодательного органа Российской Феде­рации, но и от некоторых других федеральных органов государст­венной власти.

    Развертывание нормативно-правовой основы начинается с Конституции РФ, которая содержит фундаментальные нормы. Они включены, в частности: в п. 1 ст. 8, согласно которому в Российской Федерации гарантируется поддержка конкуренции; п. 2 ст. 34, в соответствии с которым не допускается экономическая деятель­ность, направленная на монополизацию и недобросовестную конкуренцию; п. 1 ст. 74, запрещающий на территории Российской Федерации установление таможенных границ, пошлин, сборов и каких-либо иных препятствий для свободного перемещения това­ров, услуг и финансовых средств.

    Особую значимость в нормативно-правовой основе имеет уже упоминавшийся Федеральный закон "О конкуренции и ограниче­нии монополистической деятельности на товарных рынках", со­держащий нормы, специально направленные на регулирование обозначенных в его названии общественных отношений. Действуя на всей территории Российской Федерации, он определяет органи­зационные и правовые основы предупреждения, ограничения и пресечения монополистической деятельности и недобросовестной конкуренции и направлен на обеспечение условий для создания и эффективного функционирования товарных рынков.

    Конкретная сфера применения закона чрезвычайно широка. Пре­жде всего, под действие закона подпадают все участники социально­го общения: российские и иностранные юридические лица, федераль­ные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, а также физические лица — граждане, иностранцы и лица без граж­данства. Условие действия закона всего одно — участие перечислен­ных лиц в общественных отношениях, влияющих на конкуренцию.

    Далее, Закон распространяется на все товарные рынки в Рос­сийской Федерации. Кроме того, Закон применяется и в тех случа­ях, когда действия и соглашения, соответственно совершаемые либо заключаемые указанными лицами за пределами территории Рос­сийской Федерации, приводят или могут привести к ограничению конкуренции или влекут за собой другие отрицательные последст­вия на рынках в Российской Федерации.

    В Законе решена проблема его соотношения с другими зако­нодательными актами, регулирующими сходные рыночные отно­шения, выделены те из них, к которым он не применяется вовсе или применяется с некоторыми ограничениями. Закон не распро­страняется на отношения, связанные с объектами исключитель­ных прав, за исключением случаев, когда соглашения, связанные с их использованием, направлены на ограничение конкуренции. От­ношения, связанные с монополистической деятельностью и недобро­совестной конкуренцией на рынках ценных бумаг и финансовых услуг, за исключением случаев, когда складывающиеся на этих рынках отношения оказывают влияние на конкуренцию на товар­ных рынках, регулируются иными законодательными актами Рос­сийской Федерации*. Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем те, которые содержат­ся в антимонопольном законодательстве Российской Федерации, то применяются правила международного договора.

    * См., например: Федеральный закон от 23 июня 1999 г. "О защите конку­ренции на рынке финансовых услуг" // СЗ РФ, 1999, № 26, ст. 3174.

    Закон установил, что проведение государственной политики по содействию развитию товарных рынков и конкуренции, предупреждению, ограничению и пресечению монополистической де­ятельности и недобросовестной конкуренции осуществляется фе­деральным антимонопольным органом. Таким органом в настоящее время является Министерство РФ по антимонопольной политике и поддержке предпринимательства — правопреемник Государствен­ного антимонопольного комитета РФ, который до 1997 г. именовал­ся Государственный комитет РФ по антимонопольной политике и поддержке новых экономических структур*. Отметим сейчас два обстоятельства. Первое — основные задачи этого министерства. Ими являются: содействие формированию рыночных отношений на основе развития конкуренции и предпринимательства; преду­преждение, ограничение и пресечение монополистической деятель­ности и недобросовестной конкуренции; государственный контроль за соблюдением антимонопольного законодательства.

    * См. об этом: Указы Президента РФ "О системе федеральных органов исполнительной власти" от 14 августа 1996 г. № 1176, "Вопросы феде­ральных органов исполнительной власти" от 6 сентября 1996 г. № 1326 и "О совершенствовании структуры федеральных органов исполнительной власти" от 17 марта 1997 г. № 249 // СЗ РФ, 1996, № 34, ст. 4081; № 37, ст. 4264; 1997, № 12, ст. 1419; "О статусе федеральных органов исполни­тельной власти" от 22 сентября 1998 г. № 1142 // Российская газета. 1998. 23 сент.; Положение о Министерстве утверждено постановлением Прави­тельства РФ от 12 июля 1999 г. № 793 // СЗ РФ, 1999, № 29, ст. 3756.

    Второе — структура Министерства. Она состоит из цент­рального аппарата, включающего министра, его заместителей, управления и отделы. Министерство РФ для осуществления своих полномочий создает свои территориальные органы и назначает со­ответствующих должностных лиц. Территориальные органы под­ведомственны министерству и осуществляют свою деятельность на основе положения, утверждаемого Министерством. Последнее наделяет территориальные органы полномочиями в пределах сво­ей компетенции. Действующее положение о территориальном управ­лении утверждено Государственным антимонопольным комитетом РФ 13 ноября 1995 г. В тексте учебника при использовании терми­нов "федеральный антимонопольный орган", "федеральные анти­монопольные органы", если не оговорено иное, имеется в виду не­посредственно само министерство и его территориальные управ­ления.

    Третье место в иерархии нормативно-правовой основы зани­мают федеральные законы. Регулятивная возможность последних сужена тем, что они издаются в соответствии с Законом о конку­ренции. Такое нормативное положение сформулировано в ст. 1 этого Закона. Для правильного его применения требуются некото­рые пояснения. Дело в том, что главным нормативно-правовым регу­лятором предпринимательства, включая, конечно, конкуренцию и монополистическую деятельность, является гражданское законодательство. Нормы гражданского права, содержащиеся в других законах, должны соответствовать ГК РФ. Выводы очевидны: в части, касающейся гражданско-правовых отношений, ГК должны соот­ветствовать и сам Закон о конкуренции, и все другие федеральные законы. В указанном смысле в иерархии рассматриваемой норма­тивно-правовой основы ГК РФ идет вслед за Конституцией РФ и располагается между ею и Законом о конкуренции.

    На сегодняшний день действуют десятки федеральных зако­нов, в которых имеются нормы права, призванные укрепить пра­вовые гарантии свободной конкуренции и ограничить монополис­тическую деятельность. Насколько оправданна такая практика? Ведь есть посвященный этому специальный Федеральный закон "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках", там и надлежало бы концентрировать все соответствующие нормы, делая закон актом, все более приближаю­щимся к кодексу. Думается, что сложившаяся практика вполне уместна. Во-первых, в каждом законе, когда регулируемые им об­щественные отношения могут приобрести конкурентный характер, надлежит о подобной перспективе напоминать их субъектам. Во-вторых, конкуренция и монополистическая деятельность чрезвы­чайно обширны и многообразны, их проявления подчас бывают весьма оригинальны и непредсказуемы. Целесообразно поэтому общие нормы, содержащиеся в специальном законе, конкретизи­ровать в других законах или, при необходимости, устанавливать в последних новые правила, отражающие специфику регулируемых ими отношений в конкуренции и монополистической деятельности.

    Федеральные законы, содержащие интересующие нас нормы права, можно свести в две группы. В первую входят те из них, которые не предусматривают заметных особенностей в конкурен­ции и монополистической деятельности регулируемых ими обще­ственных отношений. Их нормы — отсылочные. Так, ст. 31 Закона РФ "О страховании" от 27 ноября 1992 г. гласит: предупреждение, ограничение и пресечение монополистической деятельности и не­добросовестной конкуренции на страховом рынке обеспечивается государственным федеральным антимонопольным органом Россий­ской Федерации в соответствии с антимонопольным законодатель­ством Российской Федерации*.

    * Российская газета. 1993. 12 янв. Новое название Закона — "Об организа­ции страхового дела в Российской Федерации", см.: Российская газета. 1998. 4 янв.; СЗ РФ, 1999, № 29, ст. 3729.

    Вторая группа — более многочисленна и включает федераль­ные законы, которые наряду с отсылочными содержат нормы, уточ­няющие виды правонарушений, влекущих юридическую ответст­венность, механизм государственного контроля за соблюдением законодательства и т. п. Например, в ст. 23 Федерального закона "О почтовой связи" от 17 июля 1999 г. констатируется, что дея­тельность в области почтовой связи на территории Российской Фе­дерации осуществляется в соответствии с политикой демонополи­зации и развития конкуренции*. Федеральный орган исполнитель­ной власти в области связи, федеральная служба почтовой связи во взаимодействии с федеральным антимонопольным органом по­ощряют и поддерживают добросовестную конкуренцию при пре­доставлении услуг почтовой связи в соответствии с законодатель­ством Российской Федерации.

    * Российская газета. 1999. 22 июля.

    Определенные в законе организации почтовой связи, совер­шающие действия, которые имеют либо могут иметь своим резуль­татом существенные ограничения конкуренции, ущемление инте­ресов других физических и юридических лиц, создание и поддер­жание дефицита услуг почтовой связи либо повышение тарифов на них, несут ответственность в соответствии с законодательством Российской Федерации за следующие конкретные действия: изъ­ятие из обращения средств почтовой связи; необоснованное пре­кращение предоставления услуг почтовой связи; заключение дого­воров о разграничении рынка услуг почтовой связи или об ограни­чении конкуренции; создание иных препятствий для расширения рынка услуг почтовой связи.

    Антимонопольные правила Федерального закона "О банках и банковской деятельности" от 2 декабря 1990 г. (в редакции от 3 февраля 1996 г.)* запретили кредитным организациям заключать соглашения и осуществлять согласованные действия, направлен­ные на монополизацию рынка банковских услуг, а также на огра­ничение конкуренции в банковском деле. Приобретение акций (до­лей) кредитных организаций, а также заключение соглашений, предусматривающих осуществление контроля за деятельностью кредитных организаций (групп кредитных организаций), не долж­ны противоречить антимонопольным правилам. Соблюдение анти­монопольных правил в сфере банковских услуг контролируется федеральным антимонопольным органом Российской Федерации совместно с Центральным банком России. Подготовлен и находит­ся на рассмотрении Государственной Думы проект специального федерального закона об антимонопольном регулировании банков­ской деятельности.

    * Российская газета. 1996. 10 февр.

    Согласно Федеральному закону "О животном мире" от 24 ап­реля 1995 г. запрещаются или в установленном порядке признают­ся неправомочными действия органов государственной власти, а также юридических лиц и граждан, направленные на ограничение вопреки условиям конкурсов доступа к участию в них всех жела­ющих приобрести право на пользование животным миром; уклонение от предоставления лицензий на пользование животным миром победителям конкурсов*.

    * Российская газета. 1995. 4 мая.

    Из сказанного можно сделать важный для государственных органов и предпринимательской практики вывод: применение и использование норм о конкуренции и монополистической деятель­ности, включенных в различные федеральные законы, предпола­гает обязательную увязку этих норм с общими правилами антимо­нопольного регулирования, содержащимися в Федеральном зако­не "О конкуренции и ограничении монополистической деятельнос­ти на товарных рынках".

    Четвертое, по значению, место в антимонопольном законода­тельстве принадлежит указам Президента РФ. Они должны соот­ветствовать Конституции РФ и федеральным законам. Значение указов Президента РФ, их тесную взаимосвязь с федеральными законами можно проиллюстрировать на примере реформы жилищно-коммунального хозяйства. 24 декабря 1992 г. был принят Закон РФ "О федеральной жилищной политике"*, положивший начало коренному пересмотру жилищных правоотношений. Принципиально новыми в этом законе были положения о развитии конкуренции. На органы государственной власти и органы местного самоуправ­ления возлагалась обязанность, как правило, на конкурсной осно­ве: размещать финансируемые ими заказы на проектирование, строительство и реконструкцию жилищного фонда; заключать до­говоры на оказание услуг по содержанию и ремонту государствен­ного и муниципального жилищного фонда. К конкурсу было пред­ложено привлекать всех заинтересованных хозяйствующих субъ­ектов, включая иностранных, любых форм собственности.

    * Российская газета. 1993. 23 янв.

    28 апреля 1997 г. Президент РФ издал Указ № 425 "О реформе жилищно-коммунального хозяйства в Российской Федерации", ко­торым утвердил Концепцию этой реформы*. Среди основных на­правлений реформирования на передний план, продолжая идеи Закона "О федеральной жилищной политике", были поставлены де­монополизация и развитие конкурентной среды. К сферам деятель­ности, где возможно развитие конкуренции, отнесены, в частности:

    управление и обслуживание жилищного фонда и объектов коммунального хозяйства;

    привлечение организаций, использующих альтернативные формы предоставления коммунальных услуг, в том числе автоном­ные системы жизнеобеспечения, не связанные с сетевой инженер­ной инфраструктурой объекты (крышные, котельные, газоснабже­ние от емкостного и баллонного газа и другие);

    выполнение отдельных работ по обслуживанию объектов ком­мунального хозяйства (ремонт и прочистка сетей, уборка мусора, эксплуатация лифтового хозяйства и тому подобное);

    проектно-изыскательские и строительные работы по разви­тию объектов коммунального назначения.

    * Российская газета. 1997. 7 мая.

    Пятое, заключительное по значению место в антимонополь­ном законодательстве отведено постановлениям и распоряжениям Правительства РФ. Сразу надо оговориться, что включение распо­ряжений в структуру законодательства представляется ошибоч­ным. По общему правилу, к законодательству относятся только государственные решения, содержащие нормы права, — общие пра­вила поведения. Распоряжения же — акты не нормативные, а ин­дивидуальные, рассчитанные на однократное исполнение конкрет­ными лицами. Постановления и распоряжения Правительства РФ должны соответствовать Конституции РФ, федеральным законам и указам Президента РФ. Поскольку, как мы видим, по вопросам конкуренции и монополистической деятельности действует боль­шое число федеральных законов и указов Президента РФ, то не­обходимость в правительственном нормотворчестве возникает редко.

    Значительным вкладом в дело поощрения конкуренции яви­лась Государственная программа демонополизации экономики и развития конкуренции на рынках Российской Федерации (основ­ные направления и первоочередные меры), утвержденная поста­новлением Правительства РФ от 9 марта 1994 г. № 191*. Демоно­полизация есть снижение концентрации производства товаров и создание необходимых условий для развития конкуренции на товарных рынках. Программа установила цели, приоритеты и место демонополизации экономики и развития конкуренции в общей го­сударственной политике экономических реформ, этапы и методы формирования и развития конкурентной среды, задания и меро­приятия по демонополизации экономики и развитию конкуренции на федеральном, отраслевом и региональных уровнях, а также ог­раничения в этой области.

    * Российская газета. 1994. 14 апр.

    Постановлением Правительства РФ предусмотрено, что не­отъемлемую часть Государственной программы составляют отрас­левые программы демонополизации экономики и развития конку­ренции. Они включают в себя анализ структуры товарных рынков по продукции отрасли, уровня и форм проявления отраслевого монополизма, обоснованные предложения по перечню субъектов естественной монополии, планы демонополизации экономики и раз­вития конкуренции на рынках временных монополий* на феде­ральном уровне.

    * Временная монополия — это монополия в условиях временного отсутст­вия конкуренции. Она часто возникает в результате обновления произ­водства (использования изобретений, внедрения патентов, лицензионного оборудования и т. п.).

    Региональные программы демонополизации экономики и раз­вития конкуренции (республик, краев, областей и т.д.) входят в состав программ социально-экономического развития региона и являются их неотъемлемой частью. Они включают анализ струк­туры товарных рынков, обоснованные предложения по перечню субъектов естественной монополии, планы демонополизации и раз­вития конкуренции на рынках временных монополий на местном уровне. В составе региональных программ формируются предло­жения по демонополизации и развитию конкуренции на межреги­ональных товарных рынках.

    Таким образом, введена трехуровневая система программи­рования демонополизации экономики и развития конкуренции, что наиболее полно соответствует реалиям, сложившимся на россий­ских товарных рынках. Государственная программа устанавлива­ла приоритеты политики демонополизации экономики и развития конкуренции на 1994—1995 гг. и в конкретной своей части в значи­тельной мере выполнена. Разработан и ждет утверждения проект новой Государственной программы.

    Вместе с Государственной программой Правительство РФ ут­вердило план мероприятий по ее реализации. Основой плана было укрепление нормативно-правовой базы конкуренции  монополис­тической деятельности. В частности, еще до конца 1994 г. должны были быть подготовлены законопроекты:

    "О монополиях", определяющий порядок государственного контроля и регулирования субъектов естественной и других видов монополий на федеральном и местном уровнях;

    "Об организованных товарных рынках", определяющий пра­вовые основы торгового посредничества и порядок осуществления торгов в виде аукционов, ярмарок, тендерных сделок, а также бир­жевой торговли;

    "О слияниях и концентрации производства и капитала", опре­деляющий контролируемые уровни концентрации производства и капитала, достигнутые путем слияния, а также систему анти­монопольных запретов в целях предупреждения монополиза­ции рынков;

    о внесении изменений и дополнений в Закон РСФСР "Об иностранных инвестициях в РСФСР", отражающий изменение государственного статуса и системы государственной власти Рос­сии, расширяющий правовые гарантии защиты иностранных инвестиций в целях развития конкурентной среды внутреннего рынка России;

    "О концессиях", определяющий условия и порядок их созда­ния на территории Российской Федерации в целях развития эко­номики и конкурентной среды рынка. К сожалению, перечислен­ные очень нужные законы так и не появились.

    Второй блок нормативно-правовой основы конкуренции и монополистической деятельности составляют нормативные акты, которые издавал Государственный антимонопольный ко­митет РФ. Такую возможность предоставил ему Федеральный закон "О конкуренции и ограничении монополистической деятель­ности на товарных рынках". Теперь это делает упоминавшееся выше Министерство РФ. Нормативные акты федерального антимонополь­ного органа РФ принимаются на основе антимонопольного законо­дательства и должны соответствовать ему. На многие из них будут делаться ссылки в дальнейшем тексте темы. Здесь же обратим внимание лишь на то, что юридическое значение и правовые по­следствия ведомственных актов федерального антимонопольного органа РФ неодинаковы. Он принимает ряд нормативных актов, издание которых прямо поручено ему Федеральным законом "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках" или вытекает из его норм. Например, п. 3 ст. 27 Федерального закона установил, что порядок рассмотрения дел о нарушениях антимонопольного законодательства федеральными ан­тимонопольными органами определяется Правилами, утверждае­мыми Государственным антимонопольным комитетом РФ; предпо­следняя часть ст. 12 того же Федерального закона наделила Госу­дарственный антимонопольный комитет РФ правом давать разъ­яснения по вопросам применения антимонопольного законодатель­ства. Разумеется, в обоих случаях акты Государственного антимо­нопольного комитета РФ имеют нормативный характер и обяза­тельны для исполнения.

    Результатом нормотворчества федерального антимонопольного органа РФ является разработка, утверждение и публикация им рекомендаций по различным вопросам реализации антимонополь­ного законодательства. Названные акты также считаются норма­тивными, однако, что уже следует из их наименования, не облада­ют юридической силой общеобязательности. Вместе с тем они иг­рают важную роль в уяснении предпринимателями, государствен­ными и муниципальными служащими, всеми гражданами смысла отдельных правовых норм и процедур их воплощения в жизнь, способствуют обеспечению единообразного понимания и примене­ния антимонопольного законодательства на территории всей страны.

    Третий блок нормативно-правовой основы конкуренции и монополистической деятельности весьма специфичен, его вклю­чение сюда может показаться преждевременным. Речь идет о соответствующих договорах и соглашениях, заключаемых госу­дарствами — участниками СНГ. В лекциях уже отмечалось стрем­ление многих из них к сближению и последующему восстановле­нию единого экономического и правового пространства. Экономи­ческую основу этих процессов составляет общий в масштабах СНГ рынок с присущими ему конкуренцией и монополистической дея­тельностью. Рынок сыграет свою интегрирующую роль только при условии постоянной работы по согласованию, а затем и унифика­ции антимонопольного законодательства. Реальные сдвиги в ука­занном направлении уже предпринимаются, и документы, в кото­рых официально закреплены достигнутые договоренности, вполне могут претендовать сейчас, а тем более в ближайшем будущем на самостоятельное место в рассматриваемой нами нормативно-пра­вовой основе.

    12 марта 1993 г. в Москве подписано Соглашение о согласова­нии антимонопольной политики (государств — участников Содру­жества Независимых Государств)*, в котором подчеркнуто, что со­гласованные действия по предупреждению, ограничению, пресе­чению монополистической деятельности и развитию конкуренции есть необходимое условие расширения торгово-экономических от­ношений. Согласование антимонопольной политики осуществляет­ся государствами на основе совместных действий, принципов и правил, добровольно принятых на себя обязательств, равенства прав и ответственности. Участники Соглашения договорились сосредо­точить усилия на обнаружении и пресечении:

    монополистических действий хозяйствующих субъектов и не­правомерных действий органов власти и управления, направлен­ных на ограничение конкуренции;

    достигнутых в любой форме соглашений (согласованных дей­ствий) конкурирующих хозяйствующих субъектов (потенциальных конкурентов), если такие соглашения (согласованные действия) имеют либо могут иметь своим результатом существенное ограни­чение конкуренции;

    недобросовестной конкуренции хозяйствующих субъектов.

    * Вестник ВАС РФ, 1993, №10. С.   56 – 57.

    Они выразили также намерение добиваться единообразия в установлении критериев и способов оценки монополистической деятельности и недобросовестной конкуренции, процедур рассмот­рения и пресечения нарушений антимонопольного законодатель­ства.

    23 декабря 1993 г. в Ашхабаде во исполнение Соглашения за­ключен развернутый Договор о проведении согласованной антимо­нопольной политики. Цель договора — определить правовые осно­вы по предупреждению, ограничению и пресечению монополисти­ческой деятельности и недобросовестной конкуренции хозяйству­ющих субъектов в рамках общего экономического пространства и не подпадающие под действие национального законодательства стран СНГ. Участники СНГ обязались: координировать совмест­ные действия по предупреждению, ограничению и пресечению монополистической деятельности и недобросовестной конкуренции; сближать антимонопольное законодательство в той мере, в какой это необходимо для реализации Договора; создавать условия для развития конкуренции, эффективного функционирования товар­ных рынков и защиты прав потребителей; согласовывать порядок рассмотрения и оценки монополистической деятельности хозяйст­вующих субъектов, органов власти и управления и создавать на этой основе механизм сотрудничества. Центральное место в Дого­воре занимает ст. 3, установившая общие правила конкуренции хозяйствующих субъектов, действующих на территории стран Со­дружества.

    * Вестник  ВАС РФ, 1994, № 3. С. 60-64.

    В целях практической реализации Договора учрежден особый наднациональный орган — Межгосударственный совет по антимо­нопольной политике, разработано и утверждено Положение о нем*. Для осуществления своих функций Межгосударственному совету предоставлено право: разрабатывать и утверждать регламент своей работы, а так­же вносить в него изменения;

    организовывать проведение экспертизы проектов документов, связанных с реализацией положений Договора о проведении со­гласованной антимонопольной политики;

    создавать для подготовки соответствующих проектов докумен­тов рабочие группы экспертов;

    вносить на рассмотрение Совета глав правительств Содруже­ства Независимых Государств и Координационно-консультативно­го комитета Содружества документы, подготовленные Антимоно­польным советом для принятия по ним решений и подписания в установленном порядке;

    выдавать хозяйствующим субъектам стран СНГ обязатель­ные для исполнения предписания по принятым решениям;

    выходить с ходатайствами и запросами по разрешению спо­ров в Экономический Суд Содружества Независимых Государств;

    запрашивать и получать от стран СНГ информацию, необхо­димую для выполнения своих функций.

    В практику регулирования взаимоотношений между страна­ми — участниками СНГ вошли многосторонние и двусторонние соглашения. 29 марта 1996 г. подписан Договор между Республи­кой Белоруссия, Республикой Казахстан, Кыргызской Республи­кой и Российской Федерацией об углублении интеграции в эконо­мической и гуманитарной областях, по которому стороны обяза­лись создавать необходимые условия функционирования "общего рынка", обеспечивать равноблагоприятные условия для свободной экономической деятельности хозяйствующих субъектов своих го­сударств**. 2 апреля 1997 г. заключен договор о Союзе Беларуси и России. Устав Союза к задачам в экономической сфере отнес со­здание условий для свободной экономической конкуренции хозяй­ствующих субъектов***.

    * Вестник ВАС РФ, 1994, № 3. С. 65—66.

    ** Инвест-курьер. Специальный выпуск издания Госкомимущества России "Панорама приватизации". Июнь 1996 г. С. 3—8.

    *** Российская газета. 1997. 24 мая.

    8. В последнее время высказываются мнения о том, что идет формирование или даже уже сформировалась новая отрасль пра­ва — конкурентное. Есть большие сомнения в полезности подобно­го подхода, он вряд ли послужит упорядочению конкуренции и ограничению монополистической деятельности. Во-первых, из самого названия предлагаемой отрасли выпала вторая составляющая еди­ных регулируемых общественных отношений — монополистическая деятельность. Во-вторых, и это главное, давно сложившаяся в нашей стране и "разделенная" на отрасли система права охваты­вает все действующие нормы права. Появление новых отраслей права возможно только в рамках этой системы и исходя из выра­ботанных наукой и закрепленных нормотворческой практикой кри­териев — предмета и метода правового регулирования. Речь мо­жет идти лишь об имеющем прикладное значение искусственном конструировании по различным другим критериям производных, комплексных групп норм права. Нагромождение одних отраслей права над другими ("предпринимательского", "конкурентного", "корпоративного" и т. п.) непродуктивно. Во избежание путаницы и в целях правильной ориентации участников общественных отно­шений, в том числе предпринимателей, в "правовом пространстве" предполагаемые группы норм права правильнее называть не от­раслями права, а законодательством. Именно законодательство, как зафиксировано в ст. 11 Федерального закона "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рын­ках", регулирует отношения по поводу конкуренции и монополис­тической деятельности.

    «все книги     «к разделу      «содержание      Глав: 88      Главы: <   47.  48.  49.  50.  51.  52.  53.  54.  55.  56.  57. > 





    polkaknig@narod.ru ICQ 474-849-132 © 2005-2018 Материалы этого сайта могут быть использованы только со ссылкой на данный сайт.