Главная

Разделы


Теория государства и права
Аграрное право
Государственное право зарубежных стран
Семейное право
Судебные и правоохранительные органы
Криминальное право
История государства и права России
Административное право
Гражданское право
Конституционное право России
История государства и права зарубежных стран
История государства и права Украины
Банковское право
Правовое регулирование деятельности органов ГНС
Юридическая психология
Финансовое право
Юридическая деонтология
Трудовое право
Предпринимательское право
Конституционное право Украины
Разное
История учений о государстве и праве
Уголовное право
Транспортное право
Авторское право
Жилищное право
Международное право
Международное право
Наследственное право
Налоговое право
Экологическое право
Медицинское право
Информационное право
Судебное право
Страховое право
Торговое право
Хозяйственное право
Муниципальное право
Договорное право
Частное право

  • Вопросы
  • Советы
  • Заметки
  • Статьи

  • «все книги     «к разделу      «содержание      Глав: 20      Главы:  1.  2.  3.  4.  5.  6.  7.  8.  9.  10.  11. > 

    § 2. Общество, государство, местное самоуправление, личность: теоретические и практические аспекты их соотношения

    Местное самоуправление — многогранное, много­аспектное, многостороннее социальное явление.

    Социальный опыт человечества свидетельствует, что не во все периоды развития государства решение повседневных вопросов на местах принимало форму са­моорганизации. Это означает, что местное самоуправление как одна из форм самоорганизации населения су­ществовало далеко не всегда. Если говорить о совре­менных принципах и формах самоорганизации местного самоуправления, то они, как справедливо отмечается в литературе, формировались в результате длитель­ного многовекового диалектического противостояния об­щества и государства, явились итогом политического отчуждения. Современные принципы и формы местно­го самоуправления — результат сложного процесса по­иска компромисса, согласования интересов общества в лице территориальных сообществ и государства. Веро­ятно, исходя из этого современное местное самоуп­равление следует рассматривать как механизм взаимо­действия территориальных сообществ и государства, главной задачей которого является согласование соот­ветствующих интересов.

    Распространено мнение, что местное самоуправле­ние явилось своеобразной побудительной силой, толч­ком к развитию государственности. В частности, иссле­дователи, анализируя причины, по которым теория и практика местного самоуправления получили наиболь­шее развитие в США, подчеркивают то обстоятель­ство, что американская государственность выросла из него и в течение довольно длительного времени обхо­дилась без централизованной военно-бюрократической государственной машины, характерной для европейских стран. Д. Бурстин полагает, что именно долгий опыт американского самоуправления был одной из причин вой­ны за независимость.

    Доминирующей чертой первобытного бытия и со­знания считается коллективизм, который выступает в качестве универсального принципа жизни и мировоз­зрения. "Человеку, жившему в условиях первобытного строя, — писал А. Ф. Лосев, — были понятными и наи­более близкими только общинно-родовые отношения. На основании этой понятной ему действительности он и рас­суждал о природе, обществе и обо всем мире... Вот по­чему небо, воздух, земля, море, подземный мир — вся природа представлялись ему не чем иным, как одной огромной родовой общиной, населенной существами че­ловеческого типа, находящимися в тех или иных род­ственных отношениях и воспроизводящими собой перво­бытный коллективизм первой в истории общественно-экономической формации".

    Государство, когда оно проявляется, активно фор­мирует систему позитивного права, установленного в виде законов, административных распоряжений, судеб­ных прецедентов, санкционированных обычаев.

    Государство возникает и конституируется как пред­ставительство общественных интересов, как сила, сто­ящая над обществом, но уже с самого начала оно выс­тупало как система организованного политического господства одних людей над другими, или, по терминологии марксизма-ленинизма, классового господства. Как бы то ни было, но ранние, так же как и более поздние, фор­мы государства, будучи общественными институтами, редко выражали действительные общественные инте­ресы.

    Проблема местного самоуправления, его место и роль в политической организации общества — один из сложнейших вопросов, которые на протяжении более ста лет занимают умы правоведов, государствоведов и политологов. Обсуждение этой проблемы как нельзя бо­лее ярко подтверждает сказанное в свое время Т. Гоббсом: "Я не сомневаюсь, что если бы истина, что три угла треугольника равны двум углам квадрата противо­речила чьему-либо праву на власть или интересам, то учение геометрии было бы оспорено и вытеснено сож­жением всех книг по геометрии". Это говорит о том, что политико-правовая наука своим критерием имеет не только объективную истину, а политическую составляющую. Отношение к политической и правовой докт­рине определяется соотношением политических и пра­вовых сил в данном государстве на конкретном этапе его развития, и прежде всего в политико-правовой док­трине получают выражение классовые интересы и ин­тересы социальных групп, доминирующих в тот или иной исторический период.

    Однако наряду с классовыми интересами в поли­тико-правовой доктрине получают выражение представления об общечеловеческих ценностях, т. е. идеи о справедливости, общем благе и свободе. Общечеловеческие ценности и идеи выражены в тех учениях о праве, которые содержат идеи равенства людей перед законом, идеи прав и свобод человека, И с этими идея­ми связаны представления о необходимости подчине­ния государства праву.

    Воплощение общечеловеческих ценностей в уче­ниях об обществе и государстве тесно связаны с про­блемой преодоления политического отчуждения, под ко­торым понимается превращение государства в организацию независимую от общества, чуждую обществу и господствующую над ним. Политическое отчуждение имеет различную форму и степени, вплоть до превра­щения относительной самостоятельности государства в абсолютную. Проблема политического отчуждения была поставлена в трудах Руссо, Гегеля, Маркса и других мыслителей.

    Однако уже на ранних этапах истории проявляется стремление практически преодолеть политическое от­чуждение, выражавшееся в различных формах. Наибо­лее последовательный протест против политического от­чуждения выражен идеей отмирания государства, идеей замены управления людьми управлением вещами и про­изводственными процессами. Сама по себе идея обще­ства без власти и подчинения не раз высказывалась на всех этапах политической и правовой мысли, она встречается в древних мифах и иносказаниях, произведениях социалистов. Модификацией этой идеи является анар­хизм, анархосиндикализм и идея отмирания государ­ства.

    В разные эпохи широкое распространение имели и имеют демократические теории подчинения государства народу. В этих теориях обосновываются различные фор­мы самоуправления, непосредственная и представитель­ная форма демократии, выборность и ответственность должностных лиц. Главное требование этих теорий — подчинение государства обществу.

    Рядом с демократическими теориями, а иногда и в сочетании с ними, развивались идеи подчинения государ­ства праву. Суть этих идей состояла в том, что людьми должно управлять не государство, а равный для всех за­кон. Политическое отчуждение в этих теориях преодоле­валось лишь частично, поскольку государство оставалось для общества внешней силой, хотя и подчиненное закону. В процессе развития идей подчинения государства праву возникли либеральные теории, поставившие проблему прав человека и разработавшие систему гарантий защиты этих прав. Идея общественного порядка, основанного на законе, возникла еще в Древнем мире, но в период бур­жуазных революций проблемы прав человека получили новое содержание и широкое распространение.

    Говоря о понимании местного самоуправления, не­обходимо отметить, что местное самоуправление явля­ется объективным явлением жизни общества, одной из форм его самоорганизации. Государство, так же как и местное самоуправление, является по своей природе социальным институтом и представляет собой одну из форм социальной жизни, одну из форм самоорганизации общества, вероятно, более сложную, чем местное само­управление.

    В современном понимании местное самоуправление, с нашей точки зрения, является одной из возможных форм самоорганизации населения на локальном уровне, т. е. на уровне поселения или иной ограниченной территории. Полагаем, что современный процесс становления и развития местного самоуправления — в определенном смысле объективный и неизбежный процесс, поскольку современные принципы организации местного самоуп­равления выражают собой конкретную форму неотъемлемого фундаментального свойства всех социальных си­стем, а именно их свойство к самоорганизации.

    Самоорганизация общества на самых ранних стади­ях своего развития реализовывалась в форме местного самоуправления на основе принципов, близких к совре­менным его моделям, т.е. местное самоуправление было одной из первых форм самоорганизации общества задол­го до образования государства. Об этом со всей очевид­ностью свидетельствуют исследования по организации местного самоуправления, его истории. Примитивные формы самоуправления сформировались в результате выделения общественных полезных дел, которые было выгоднее и эффективнее решать не всем членам сообще­ства: племенем, родом, общиной, — а доверить их реше­ние отдельным членам сообщества. Вследствие усложне­ния общественной жизни стали образовываться государ­ства. Можно считать, что государства вырастали из самоуправляемых сообществ путем их объединения и пре­образований. Другими словами, примитивная форма самоорганизации, основанная на общественном характере регулирования социальных и хозяйственных процессов, уже на ранней стадии несла в себе признаки современ­ной государственной структуры. Из этого следует очевид­ный вывод: эволюция примитивных форм территориаль­ного самоуправления в результате усложнения обще­ственных отношений объективно должна привести к образованию государств, в которых властные институ­ты уравновешенны общественными.

    Исторический аспект исследования данного вопро­са непосредственным образом связан с выявлением основных параметров соотношения государственных и самоуправленческих структур, их взаимодействия в процессе становления и развития государства, его выделения из общества и функционирования как относи­тельно самостоятельного многопланового социального явления.

    Касаясь истоков соотношения названных структур, связанных с проблемой происхождения государства, в научной литературе в последние годы все активнее об­суждается теория происхождения государства не только как результат борьбы антагонистических классов, но и в силу действия иных факторов, прежде всего задач управления. В этой связи, опираясь на данные истории, этнографии, археологии, которые, по мнению А. И. Ковлера, дают основание считать, что "происходило не некое поглощение государством институтов общинно-родового самоуправления, а поэтапное "огосударствле­ние" институтов самоуправления в смысле их дальней­шего развития на собственной основе до размеров ин­ститутов государственного управления".

    Важнейшим фактором такого "огосударствления" стало усложнение задач управления разросшихся общностей — племени, этнической группы, народности. Воз­никают обособленные функции управления и властвования. При этом в сферу управления естественным образом вживаются институты общинно-племенного самоуправ­ления, причем в одних случаях — в малых, компактных общинах — управление и самоуправление выступают как тождественные понятия, в других — больших по территории и населению общинах — самоуправление выступает как автономия в рамках общей системы уп­равления. Но и в том и в другом, случае самоуправление утрачивает свою самодовлеющую самостоятельность, под­чиняясь основным целям и задачам политического вла­ствования.

    Таким образом, с возникновением государственно-организованного общества самоуправление утрачивает свою изначальную самостоятельность и становится либо придатком государственной структуры, продолжением государственной власти на местном уровне, либо обо­собленным от государства институтом гражданского об­щества, оставаясь относительно самостоятельным от государственных институтов, но в любом случае действу­ющим в рамках государственно-правовых предписаний.

    На протяжении всей истории государственности прослеживается тесная органическая взаимосвязь меж­ду развитием государства и самоуправлением. В раз­личных типах государства, на разных этапах эволюции существовали различные модели местного самоуправ­ления, которые, в конечном счете, всегда следуют за государственным развитием, подчиняясь предписаниям, которые устанавливает государство, будь то в форме правовых норм либо в форме директивных указаний, и тем самым практически всегда зависят от типа государ­ства, его устройства, формы правления и политическо­го режима.

    Такая взаимосвязь государственных и самоуправлен­ческих начал обусловлена более глубинными и объек­тивными факторами, в числе которых степень социаль­но-экономической зрелости общества, соотношение и рас­становка социальных групп — классовых, сословных, этнических и т. д., характер их борьбы или сотрудниче­ства, духовные, национальные, культурные традиции, особенности геополитического положения, историческо­го развития, демографического состояния общества и др. Мы только называем эти факторы, поскольку их анализ выходит за рамки избранной темы.

    Сложная природа местного самоуправления является объективной предпосылкой формирования противоречи­вых взглядов на природу этого института и его сущность.

    Современное местное самоуправление, будучи фор­мой самоорганизации населения, имеет признаки как госу­дарства, так и общественных институтов. Местное самоуп­равление в современных условиях имеет двойственную природу и по своей сути является общественно-государ­ственным институтом.

    Российская и зарубежная практика развития мест­ного самоуправления свидетельствует о тесной взаимосвязи, взаимозависимости и взаимопроникновении го­сударственных и самоуправленческих начал. Анализ со­отношения государства и местного самоуправления по­зволяет выявить ряд их общих признаков, в том числе: оба являются институтом общественного развития; каж­дый из них имеет территориальную организацию; име­ют один источник власти — народ; осуществляют публичную власть, одна разновидность которой — государ­ственная власть — распространяется на всю территорию, другая — муниципальная власть — на территории мес­тного самоуправления; осуществляют сбор налогов; осуществляют функции по обеспечению общественной безо­пасности и порядка — одни (государственные структуры) в виде органов внутренних дел и других силовых струк­тур, другие (самоуправленческие структуры) — в виде муниципальных органов охраны общественного порядка; осуществляют правовое регулирование и управление, т.е. имеют собственные правовые акты, а также собствен­ные аппараты управления.

    Следует также иметь в виду общие социально-эко­номические, духовные и политико-правовые основы, на которых строятся российское государство и самоуп­равление, закрепленные ныне в ряде статей гл. 1 "Осно­вы конституционного строя" Конституции РФ. Это — демократический, правовой характер общества; призна­ние человека, его прав и свобод высшей ценностью; провозглашение многонационального народа единствен­ным источника власти в Российской Федерации; равен­ство прав, свобод и обязанностей граждан Российской Федерации на всей ее территории; социальная направ­ленность политики Российской Федерации; единство эко­номического пространства; равная защита всех форм собственности; политическое и идеологическое многообра­зие; обязанность соблюдать Конституцию РФ и законы; включение общепризнанных принципов и норм между­народного права и международных договоров Российской. Федерации в российскую правовую систему.

    Далее: общие принципы организации и деятельнос­ти органов государственной власти и органов местного самоуправления. В их числе: народовластие; законность; гласность; выборность представленных органов, их само­стоятельность и независимость друг от друга и от обще­ственных объединений; разграничение предметов веде­ния и полномочий; учет общественного мнения; оптималь­ное сочетание централизации и децентрализации.

    Местное самоуправление в широком понимании — это институт самоорганизации общества. В силу сво­ей двойственной природы, как общественной, так и го­сударственной, оно может реализоваться в виде власт­ного института. И именно в таком виде местное самоуп­равление существует сегодня в России и гарантируется действующей Конституцией. В то же время местное са­моуправление может реализовываться в виде террито­риального общественного самоуправления. Наконец, ме­стное самоуправление может существовать в сочетании как первого, так и второго.

    Властная структура государства должна включать в себя как институт государственной власти, так и власт­ную составляющую местного самоуправления. Речь идет о местном самоуправлении, предусмотренном Конститу­цией РФ. Вместе с тем остается принципиальный вопрос о соотношении государственного и общественного эле­мента в современном государстве, т. е. о соотношении го­сударственной власти и местного самоуправления как ин­ститутов публичной власти.

    Становление государства резко меняет роль и мес­то местного самоуправления в организации обществен­ной жизни и в системе власти. Местное самоуправление начало длительный (на протяжении столетий и тысяче­летий) период поиска своего места в государственной системе. С развитием государства формы и принципы организации управления на местах претерпевали изме­нения. Местное самоуправление принято рассматривать в аспекте расширительного толкования в качестве од­ной из возможных форм самоорганизации населения на локальном уровне, выражающейся в самостоятельном (т.е. относительно независимо от государства) решении мес­тных вопросов.

    Хотя опыт государственного и общественного стро­ительства демонстрирует хаотичность формирования со­временных форм и принципов реализации местного са­моуправления, все же в этом процессе можно просле­дить определенную закономерность. В исследованиях отмечается, что этот процесс носил циклический харак­тер, периоды расцвета которого сменялись периодами кризиса. И определяющую роль в этом процессе играло государство и уровень социально-экономического раз­вития общества и государства в целом. Как показывает отечественный и зарубежный опыт, на определенном этапе исторического развития наблюдалось огосударствление местной жизни. Государство в этот период было достаточно мощным для того, чтобы взять часть мест­ных дел на себя. В другие же периоды, когда государ­ство слабело, местное самоуправление брало на себя решение локальных, а также государственных вопро­сов, набирало силу, в то время как органы государ­ственной власти сосредотачивались на решении главных государственных дел. Подобное перераспределение пол­номочий в целом укрепляло государство и было осно­вой его развития на новом качественном уровне.

    Периоды расцвета и кризиса в истории государства неоднократно повторялись, и в противофазе им следо­вали взлеты и падения местного самоуправления. Опыт развития государственности свидетельствует о том, что деятельность государства и его институтов в определен­ных социально-экономических ситуациях и в конкрет­ный исторический период была направлена на подавле­ние, сворачивание местного самоуправления. В другие же периоды государство не препятствовало его развитию и даже способствовало этому. Эту периодичность в развитии государственности и ее связь с развитием мес­тного самоуправления можно проследить на многочис­ленных примерах российского и зарубежного опыта. Ве­роятно, одну из главнейших ролей в развитии и смене этих циклов играют периоды смены основ экономическо­го развития и смены государственных режимов. По об­щему правилу, развитие местного самоуправления свя­зано с наличием государственных кризисов и обуслов­ленным этим общим ослаблением государственной власти. Стратегия государственной власти в период преодоле­ния кризиса государственности по общему правилу пред­полагает расширение прав местного самоуправления и особенно в социально-экономической сфере. Но есть и другое мнение, суть которого в том, что подобная пози­ция не способствует укреплению государственной влас­ти. Приверженцы этой точки зрения считают, что в пе­риод кризиса и его преодоления должна быть установ­лена сильная централизованная государственная власть без какого-либо влияния местного самоуправления. Как правило, под такой властью понимают значительный объем полномочий государственных органов.

    Наибольшее распространение получила первая по­зиция, заключающаяся в том, что "в период кризиса государственной власти эта власть укрепляется прежде всего тем, что часть своих полномочий "сбрасывает" на нижний уровень власти, оставляя за собой лишь те, ко­торые являются наиболее важными для обеспечения ее жизнедеятельности: контроль за соблюдением законов, поддержание и охрана правопорядка, управление госу­дарственными финансами, национальная безопасность (включая развитие промышленности и стратегических технологий), международные отношения и т. д.".

    Высказывается мнение (В. Лапин и др.), что мест­ное самоуправление не является альтернативой силь­ной государственной власти, а как раз напротив — в своем развитом виде оно составляет признак сильного государства. В период государственных кризисов оно бе­рет на себя вопросы жизнеобеспечения на локальном уровне и тем самым способствует сохранению и укреп­лению государства. Что касается периода между кризисами, то здесь местное самоуправление играет стаби­лизирующую роль в развитии государства, осуществляя решение вопросов жизнеобеспечения и являясь факто­ром, предупреждающим и снимающим социальное напряжение в обществе.

    Широко распространено мнение, что государство без местного самоуправления является неустойчивой структурой. Длительное подавление этого института приводит к кризисам государственности. Необходимым условием устойчивого развития государства является наличие местного самоуправления.

    Для России институт местного самоуправления иг­рает значительно более важную роль, чем в большин­стве зарубежных моделей государственного устройства. В современном европейском понимании местное самоуп­равление рассматривается как определенная гарантия демократического режима. Европейская Хартия местно­го самоуправления предусматривает, что "органы мест­ного самоуправления составляют одну из основ любого демократического строя".

    "Для России местное самоуправление — это не только дань демократии, это еще и неотъемлемый ат­рибут сложных экономических отношений — отношений различных форм собственности и их субъектов. Другими словами, становление рыночных отношений и развитие местного самоуправления являются в значительной сте­пени взаимообусловленными процессами. Реализация со­временных принципов организации местного самоуправления на основе традиций российской муниципаль­ной школы не только гарантирует становление и разви­тие демократических позиций в российском обществе, но и обеспечивает устойчивое социально-экономическое раз­витие страны. Другими словами, экономический потенциал муниципальных образований должен состоять из значи­тельной части экономического потенциала всей России".

    В современных условиях России местное самоуп­равление способствует укреплению территориальной це­лостности государства путем участия населения в раз­витии горизонтальных экономических связей. Оно также способствует развитию приграничного сотрудничества го­сударств, решению других геополитических задач.

    Для Российской Федерации введение местного са­моуправления на принципах Конституции является про­грессивным явлением, выгодным со многих точек зрения. Полагаем, что одной из центральных задач государствен­ного строительства является не только формирование института местного самоуправления, но и установле­ние системы сдержек и противовесов между различны­ми уровнями власти, обеспечивающих гарантии местно­го самоуправления, в том числе гарантии государства в отношении процесса осуществления местного самоуправ­ления. Только это может обеспечить и гарантировать устойчивое развитие всех властных структур, в том чис­ле государственных.

    Местное самоуправление, возникшее в глубокой, догосударственной истории человечества, не случайно получает широкое развитие в XIX в., когда идеи де­мократии овладевают обществом, когда выдвигаются на первый план понятия правового государства, приорите­та прав человека, связанности государства правовым за­коном, его справедливости, индивидуальности и гума­низма.

    Россия после длительного перерыва пытается вер­нуться к цивилизованной системе социального управле­ния, включающего государственное управление и мест­ное самоуправление.

    Местному самоуправлению принадлежит важная роль в реализации одной из главных задач современнос­ти — соединении в единое целое интересов государства, общества и личности, поскольку главный смысл, сущ­ность местного самоуправления состоит в том, чтобы на уровне каждой отдельно взятой личности осуществлять гармонизацию прав и свобод человека и гражданина с интересами государства и общества.

    Именно такая направленность местного самоуправ­ления отвечает идеям современного демократического правового социального государства, высшая ценность которого — человек, его права и свободы.

    Местное самоуправление выступает посредником в реализации нерешенной проблемы государственной по­литики, государственной функции по обеспечению прав и свобод человека и гражданина.

    Идея местного самоуправления, самоуправления вообще призвана снимать политическое отчуждение го­сударства от общества — проблему, существующую в веках, с момента возникновения государства, и не сгладившую свою остроту в наши дни.

    Местное самоуправление приучает людей к ответ­ственности и поэтому способствует преодолению тради­ционного российского патернализма, способствует фор­мированию гражданской политической культуры и но­вого типа личности — активной, инициативной, не уповающей целиком на государство; личности, в боль­шей степени приверженной ценностям свободы.

    Термин "самоуправление" обычно используется применительно к нескольким уровням объединения лю­дей:

    • ко всему обществу — общественное самоуправле­ние, или самоуправление народа;

    • к отдельным регионам или объектам — местное самоуправление;

    • к управлению производством — производственное самоуправление.

    В наше время многие принципы самоуправления получили развитие в идеологии "зеленых", социалистов и некоторых других общественных движений. Хотя иде­ал безгосударственного управления обществом нигде и никогда не был реализован, многие самоуправленчес­кие идеи практически пытаются воплотить в демокра­тических политических системах. В научной литературе имеются разнообразные аргументы как в пользу самоуправления, так и против него. Оно позволяет всем чле­нам общества или отдельного объединения наиболее полно выражать свою волю и интересы, преодолевать отчуждение, эффективно бороться с бюрократизмом, способствует общественной самореализации личности. В то же время широкое непосредственное участие в управлении недостаточно компетентных и не несущих за это институциональной ответственности людей про­тиворечит закону общественного разделения труда, сни­жает эффективность управления, затрудняет рациона­лизацию производства, особенно связанную с сокраще­нием излишней рабочей силы. Оно может привести к "проеданию" инвестиций, преобладанию краткосрочных, сиюминутных интересов над интересами долгосрочными, перспективными.

    Для общества всегда важно найти оптимальную меру сочетания самоуправления и профессионального управ­ления.

    Сегодня практика государственного строительства обозначила важность проблем управления, в круг кото­рых в последнее время вошли вопросы местного само­управления. Главная задача — обосновать политическую целесообразность мер, реализация которых позволит бо­лее результативно организовать структуру и деятель­ность органов государственной власти и органов местно­го самоуправления. Она является ключевой для совре­менного состояния развития российского общества.

    Одной из важнейших проблем развития российской государственности на современном этапе является ре­форма местного самоуправления. В современных усло­виях государство не рассматривается в качестве органа постоянно централизованной власти. Современное де­мократическое устройство обусловливает самооргани­зацию и саморазвитие каждого территориального обра­зования, как и государства в целом.

    Речь идет о том, чтобы рассматривать государство как систему управления, с учетом его подсистем, на всех уровнях, не отделяя и подсистемы общественного "самоопределения.

    Государство — это сложная система, имеющая в своем составе социально-экономические и территори­ально-государственные формирования (субъекты Фе­дерации), в пределах которых существуют более мел­кие организационные образования (районы, города и др.). Государство воплощает в себе интеграцию инте­ресов, норм и потребностей граждан и социальных групп, обусловленных проживанием на определенной территории.

    В настоящее время организация самоуправления стала одной из важнейших политических задач.

    Самоуправление в политологии рассматривается как тип управления, при котором объект и субъект управ­ления совпадают. Самоуправление, по мнению полито­логов, основывается на принципах свободы, равенства и непосредственного участия в управлении. Самоуправле­ние традиционно рассматривается альтернативой госу­дарственному управлению.

    Местное самоуправление — важнейший элемент организации публичной власти. Его специфика, как от­мечается в научной литературе, заключается в двой­ственной политической природе. С одной стороны, органы самоуправления интегрированы в единый государ­ственный механизм управления страной. Местное самоуправление имеет действующий на основе законов и иных нормативных актов аппарат, наделенный правом использовать "средства законодательно институированного насилия", оно может самостоятельно формировать бюджет, устанавливать и собирать налоги. С другой сто­роны, местное самоуправление является важным эле­ментом гражданского общества, формой политической самоорганизации локальных сообществ (использующей в числе прочих и механизмы прямой демократии). По­этому ему свойственны: относительная независимость как от органов государственной власти, так и от внегосударственных структур (двоякого рода автономия); способность осуществлять коллективные акции по за­щите и достижению своих интересов (коллективное дей­ствие); отсутствие стремления присваивать себе фун­кции по управлению политикой в целом (неузурпация чужих полномочий); готовность действовать в рамках сложившихся гражданских и правовых норм (граждан­ственность).

    Роль местного самоуправления в становлении демократического правового социального государства и формировании институтов гражданского общества сегодня общепризнана. Практически все согласны с утверждением его государственно-правовой природы.

    Местное самоуправление занимает определенное место в разделении властей по вертикали, системе сдержек и противовесов в этой структуре. И было бы доста­точно упрощенно полагать, что ему принадлежит са­мый нижний ярус в структуре власти современного го­сударства.

    На фундаменте местного самоуправления может быть выстроена публично-властная вертикаль как феде­рального, так и регионального (субъектов Федерации) значения. Важное предназначение местного самоуправ­ления в современных условиях — "цементировать" государственную систему управления Российского федера­тивного государства, укреплять российскую государствен­ность.

    Возможность передачи органам местного самоуправ­ления полномочий как федеральных органов, так и орга­нов субъектов Федерации определяет роль органов мес­тного самоуправления как одной из составляющих Российского федеративного государства.

    Сказанное предопределяет важность вопроса о за­конодательном урегулировании порядка и основных прин­ципов наделения органов местного самоуправления го­сударственными полномочиями.

    При наличии продуманной системы государственно-правовых взаимоотношений речь может идти о том, что­бы рассматривать органы местного самоуправления в ка­честве политико-правовой основы федеративного госу­дарства. Это отвечает сложившейся мировой практике, исследователи которой отмечают, что современная прак­тика взаимоотношений между Центром и местными орга­нами самоуправления показывает, что последние при­близились к статусу местного центрального правитель­ства.

    Роль местного самоуправления как стабилизирую­щего фактора в кризисные периоды развития государ­ственности можно проследить на всем протяжении ис­тории русской государственности.

    Становление России как единой и великой держа­вы, особенно в кризисные периоды, отчетливо показывает тенденцию становления и развития местного само­управления. В периоды разобщенности Российского го­сударства самоуправление было одним из инструментов управления. При усилении центральной власти самоуп­равление было в значительной мере компромиссом меж­ду верховной властью и входящими в состав единого государства территориями. Признание прав территорий на самоуправление сглаживало остроту противостояния Центра и провинции.

    Местное самоуправление есть особая подсистема публичного управления, обладающая известной самосто­ятельностью в отношениях с центральной государствен­ной администрацией и ее непосредственными предста­вителями на местах.

    Не случайно в центр внимания Федеральной про­граммы государственной поддержки местного самоуп­равления поставлен вопрос о постепенном переходе от централизованного государственного управления к де­централизованному управлению путем передачи муни­ципальным образованиям полномочий и ресурсов по са­мостоятельному решению вопросов местного значения.

    Развитие местного самоуправления нуждается в поддержке федерального Центра, его политических ре­шениях, опирающихся на гражданские инициативы на­селения. Становление местного самоуправления тормо­зится рядом нерешенных проблем, связанных с несо­вершенством ныне существующей правовой базы, в том числе: отсутствием федерального нормативного право­вого регулирования, обеспечивающего реализацию ряда норм Конституции РФ о местном самоуправлении; от­сутствием четкого нормативного правового разграни­чения полномочий между органами государственной вла­сти и органами местного самоуправления; внутренней несогласованностью и бессистемностью законодательства Российской Федерации о местном самоуправлении; не­эффективностью законодательного обеспечения финан­сово-экономической самостоятельности муниципальных образований; несовершенством системы судебной защиты интересов местного самоуправления.

    Становление местного самоуправления нуждает­ся в разработке института осуществления им госу­дарственных полномочий прежде всего в социальной сфере — наиболее близкой и болезненной для насе­ления. Между тем вопросы наделения органов мест­ного самоуправления государственными полномочия­ми, в том числе и в социальной сфере, относятся к малоизученным.

    Между тем хроническое невнимание, едва ли не безразличное отношение к государственной власти, к жизни населения достигли критической отметки, позво­ляющей прийти к неутешительному, но, увы, аргумен­тированному выводу о том, что государственная власть сегодня не выполняет свое социальное назначение. Ко­нечно, местное самоуправление не в состоянии закрыть прорехи в государственной социальной политике.

    Социальная сфера — это то, где должно быть чет­кое и интенсивное взаимодействие государственной вла­сти и местного самоуправления во имя интересов насе­ления, каждого человека.

    Задача местного самоуправления — обеспечить со­циальный комфорт каждому члену общества, воплотить в жизнь основной лозунг социального государства — о создании достойного уровня жизни человека.

    Именно в этом социальный смысл, предназначение местного самоуправления в сегодняшних условиях, ког­да парламентская демократия повсеместно развенчивает себя. По справедливому замечанию А. И. Ковлера, "представительная демократия все больше становится дорогостоящим ритуалом, государство отдает все боль­ше сфер социального обеспечения на откуп частным компаниям". В этих условиях роль местного самоуправ­ления, безусловно, должна возрастать.

    Местное самоуправление призвано противостоять негативным тенденциям современной бюрократии, сыг­рать роль оплота в защите интересов народа.

    Согласно ст. 9 Европейской Хартии местного само­управления государство регулирует распределение фи­нансовых средств между органами местного самоуправ­ления, предоставляет им субсидии на финансирование определенных проектов. Без государственного решения этой задачи местное самоуправление не в состоянии нор­мально функционировать.

    Аналогичные по сущности нормы закреплены и в ст. 132 Конституции РФ, в соответствии с которой орга­ны местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями.

    В соответствии с п. 3 ст. 4 Хартии осуществление государственных полномочий, как правило, должно пре­имущественно возлагаться на органы власти, наиболее близкие к гражданам. Таким образом, органы самоуправления, названные в Хартии органами власти, наде­ляются правом осуществлять государственные полномо­чия. Следовательно, по смыслу Хартии, они являются в широком смысле слова как бы продолжением государ­ственного управления на местах, т. е. государственные начала самоуправления заложены в выполняемых ими функциях.

    Проблематичной остается управляемость в субъек­тах РФ. Практика выдвигает проблему усиления роли федеральных органов государственной власти в сфере влияния на деятельность органов местного самоуправле­ния. И, вероятно, в этих целях было бы целесообразно установить формы контроля со стороны федеральных органов государственной власти за деятельностью долж­ностных лиц муниципального образования, а также предоставить право федеральным органам государственной власти участвовать в решении отдельных вопросов мес­тного значения, имеющих государственную важность, определив при этом предел государственного регулиро­вания таких вопросов.

    Полагаем не отвечающим социальному предназна­чению местного самоуправления утверждение о том, что оно якобы должно поставить пределы государствен­ной власти.

    С нашей точки зрения, принципиально неверно про­тивопоставлять местное самоуправление и государ­ственность. Как показывает исторический опыт само­управления в России и за рубежом, гарантом становле­ния и развития местного самоуправления выступает государство.

    Говоря о взаимоотношении местного самоуправле­ния с институтами государства, общества, институтом прав и свобод человека и гражданина, необходимо под­черкнуть, что местное самоуправление есть одна из форм демократии — как непосредственной, так и пред­ставительной.

    Общественные начала в местном самоуправлении имеют своим назначением повышение активности насе­ления в решении вопросов управления государственно-общественными делами. Общественное в местном само­управлении проявляется в непосредственном участии граждан в формировании и осуществлении ряда функ­ций самоуправления (собрания, сходы, выборы, рефе­рендумы). Оно, равно как и государственное начало, закреплено в нормах Хартии, конституций, законов и дру­гих правовых актах.

    Сочетание государственного и общественного в са­моуправлении очень важно в практическом плане. С по­мощью единства этих двух начал решаются важнейшие общественно-государственные задачи.

    Таким образом, если смотреть на проблему ши­роко, то можно трактовать органы государственного управления и органы местного самоуправления как эле­менты единой системы социального управления, пуб­личной власти, обеспечивающей жизнедеятельность об­щества как единого целого. Чем больше государство, тем труднее ограничиться централизованным чинов­ничьим управлением, тем с большей необходимостью элементы самоуправления включаются в общее управление.

    Представляется необходимым:

    • разграничить полномочия между органами государ­ственной власти и органами местного самоуправления;

    • создать систему правовых гарантий, обеспечива­ющих защиту прав и интересов местного самоуправле­ния от необоснованного вмешательства в их деятельность должностных лиц и органов государственной власти.

    В число назревших вопросов, с нашей точки зре­ния, входит вопрос о предоставлении органам местного самоуправления права непосредственного обращения в Конституционный Суд РФ по вопросам собственной компетенции и законных прав граждан.

    Необходимо также законодательно закрепить прин­ципы и порядок взаимодействия территориальных струк­тур федеральных органов государственной власти с орга­нами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления.

    Необходимо создать законодательный механизм, на­правленный на повышение статуса представительного органа местного самоуправления и его председателя.

    Органы местного самоуправления самостоятельно решают отнесенные к их компетенции вопросы жизни и деятельности местных сообществ. Это позволяет феде­ральным и региональным органам сконцентрироваться на ответственных для них вопросах общего руководства, координации и контроля.

    Муниципальная власть при наличии финансово-эко­номических гарантий, призванная удовлетворять основ­ные, насущные потребности населения, может стать стабилизирующим фактором в случае социальных кри­зисов. Справедливо отмечается, что значение местного самоуправления в современных условиях России опре­деляется его возможностями как интегрирующего фак­тора: оно объединяет людей, проживающих в границах муниципального образования, предоставляя равные воз­можности для решения общих проблем, независимо от социального статуса индивидов, их национальной при­надлежности, политических пристрастий и проч. Оно может способствовать предотвращению национальных и религиозных конфликтов, так как строится не по эт­ническому и конфессиональному признаку. Работа в орга­нах местного самоуправления может стать механизмом отбора новой генерации российской политической эли­ты — это будут молодые энергичные политики, уп­равленцы, прошедшие "сито" муниципальных выборов, знающие реальные проблемы населения и продемонст­рировавшие умение эффективно их решать.

    Таким образом, анализ проблем соотношения об­щества, государства, местного самоуправления, лично­сти позволяет сделать вывод о том, что местное само­управление является относительно самостоятельным институтом гражданского общества, выступающим в качестве территориально-управленческой структурной части в системе гражданского общества. В этом качестве местное самоуправление выступает как связующее звено в системе централизованного и децентрали­зованного управления. В рамках своих полномочий оно самостоятельно управляет местными делами, решает пе­реданные ему отдельные государственные полномочия, используя различные формы самоорганизации и самореализации.

    Местное самоуправление исторически хранит ос­новные черты общинного строя, в котором оно зароди­лось и функционировало в догосударственных структурах. В государственно-организованном обществе оно при­обретает новые черты, не утрачивая вместе с тем качества социального общественного элемента. При этом мы исходим из того, что местное самоуправление как социальный институт должно обладать возможностями для многообразия форм самоорганизации граждан; имен­но на местном уровне в полной мере должно проявить­ся живое творчество масс, при этом оно не должно жестко ограничиваться законодательными оковами. Дело закона — открыть простор для инициативы, творческого порыва народа, а каковы будут его каналы и формы — дело самого народа, каждого местного сообщества, ис­ходя из их нужд и интересов, традиций и образа жизни, исторического опыта и национальных особенностей.

    Каковы возможные проявления местного самоуп­равления как института гражданского общества?

    Оно находится в тесном взаимодействии и взаимо­связи с другими структурными элементами гражданского общества, которые действуют на местном уровне, зачас­тую в тех же территориальных границах, что и местное самоуправление. Это — общественные объединения, ре­лигиозные организации, средства массовой информации, предприятия и другие экономические структуры различ­ной подчиненности и разных форм собственности, учреж­дения культуры, образования, здравоохранения, спорта и множество других.

    В одних случаях, с рядом таких структур органы местного самоуправления выступают как равноправный партнер, в других — как орган местной власти, который является источником существования некоторых из них, выступая в качестве учредителя, в третьих — как орган управления, действуя на началах соподчиненности, координации, административного вмешательства.

    На основе проведенного анализа можно сделать вы­вод о необходимости обеспечить представительство наи­более значимых общественных и других структур, дей­ствующих в пределах муниципального образования, в представительных органах местного самоуправления пу­тем делегирования в них представителей от соответству­ющих структур.

    «все книги     «к разделу      «содержание      Глав: 20      Главы:  1.  2.  3.  4.  5.  6.  7.  8.  9.  10.  11. > 





    polkaknig@narod.ru ICQ 474-849-132 © 2005-2018 Материалы этого сайта могут быть использованы только со ссылкой на данный сайт.