Главная

Разделы


Теория государства и права
Аграрное право
Государственное право зарубежных стран
Семейное право
Судебные и правоохранительные органы
Криминальное право
История государства и права России
Административное право
Гражданское право
Конституционное право России
История государства и права зарубежных стран
История государства и права Украины
Банковское право
Правовое регулирование деятельности органов ГНС
Юридическая психология
Финансовое право
Юридическая деонтология
Трудовое право
Предпринимательское право
Конституционное право Украины
Разное
История учений о государстве и праве
Уголовное право
Транспортное право
Авторское право
Жилищное право
Международное право
Международное право
Наследственное право
Налоговое право
Экологическое право
Медицинское право
Информационное право
Судебное право
Страховое право
Торговое право
Хозяйственное право
Муниципальное право
Договорное право
Частное право

  • Вопросы
  • Советы
  • Заметки
  • Статьи

  • «все книги     «к разделу      «содержание      Глав: 20      Главы: <   14.  15.  16.  17.  18.  19.  20.

    § 2. Построение целостной общероссийской системы местного самоуправления — важнейшая задача муниципального строительства

    Развитие различных форм самоорганизации граж­дан, в том числе и их права на местное самоуправле­ние, в значительной мере зависит от государства, от государственно-правовых установлений и предписаний. Поэтому при решении этих вопросов должно опреде­литься прежде всего само государство, его органы и должностные лица в концептуальных подходах к мест­ному самоуправлению, отражению в своих правовых ак­тах назревших общественных потребностей, связанных с новыми подходами к муниципальному строительству.

    Одной из таких назревших потребностей является определение территориальных основ местного самоуп­равления. Раскрывая вопрос о территориальной основе местного самоуправления, следует иметь в виду, что Конституция РФ в ст. 131 закрепила три важнейшие нормы определения территориальных основ местного самоуправления:

    1) местное самоуправление осуществляется в го­родских, сельских поселениях и на других территориях; таким образом законодатели, выделив в качестве основ­ного уровня осуществления местного самоуправления в Российской Федерации городское и сельское поселение, не стали жестко определять необходимость осуществ­ления местного самоуправления на иных уровнях;

    2) территориальные основы местного самоуправле­ния определяются с учетом исторических и иных мест­ных традиций;

    3) изменение границ территорий, в которых осуще­ствляется местное самоуправление, допускается с учетом мнения населения соответствующих территорий.

    Федеральный закон "Об общих принципах органи­зации местного самоуправления в Российской Федерации" развил и конкретизировал данные конституцион­ные положения. Прежде всего Закон разграничил компетенцию отдельных органов государственной власти и органов местного самоуправления в определении терри­ториальных основ местного самоуправления.

    К компетенции органов государственной власти Рос­сийской Федерации наряду с определением общих прин­ципов территориальной организации местного самоуп­равления и контролем за их соблюдением было отнесе­но также регулирование особенностей организации местного самоуправления в приграничных территориях, закрытых административно-территориальных образова­ниях.

    Органы государственной власти субъектов РФ при­нимают и изменяют законы, определяющие террито­риальные основы местного самоуправления в регионе, территории муниципальных образований; регулируют законами особенности, в том числе территориальной организации местного самоуправления, с учетом исто­рических и иных местных традиций; устанавливают и изменяют порядок образования, объединения, преобразования или упразднения муниципальных образова­ний, устанавливают и изменяют их границы и наимено­вания; имеют право проявить инициативу установле­ния и изменения границ муниципального образования, в том числе при образовании, объединении, преобра­зовании или упразднении муниципальных образований.

    К ведению местного самоуправления относится об­разование, объединение, преобразование или упразд­нение внутригородских муниципальных образований, ус­тановление или изменение их территорий. Эти вопросы решаются с учетом мнения населения соответствующих территорий представительным органом местного само­управления.

    Кроме этого, население муниципального образова­ния и органы местного самоуправления так же, как органы государственной власти субъектов РФ, могут про­явить инициативу установления и изменения границ му­ниципального образования или упразднения муниципаль­ных образований.

    К территориям муниципальных образований Феде­ральный закон относит города, поселки, станицы, райо­ны (уезды), сельские округа (волости, сельсоветы), дру­гие муниципальные образования (ч. 1 ст. 12).

    Можно выделить три вида территорий муниципаль­ных образований:

    1) поселения, на которых непосредственно прожи­вает население и которые подразделяются на два типа: городские (города и поселки) и сельские (села, стани­цы, деревни, хутора, кишлаки, аулы, стойбища, заим­ки и др.);

    2) объединенные территории, которыми являются районы (уезды), сельские округа (волости, сельсоветы);

    3) внутригородские муниципальные образования, т.е. районы в городах.

    Здесь же можно сказать о части территории муни­ципального образования. Это территории поселений, микрорайонов, кварталов, улиц, дворов и другие тер­ритории, которые не являются муниципальными образованиями и на которых поэтому осуществляется терри­ториальное общественное самоуправление.

    Особенности городских и сельских типов поселений определяются Градостроительным кодексом РФ (ст. 5). Они связаны с численностью их населения, с их научно-производственной специализацией, их значением в сис­теме расселения населения и административно-терри­ториальном устройстве Российской Федерации.

    В зависимости от численности населения поселения подразделяются на:

    • городские поселения: сверхкрупные города (чис­ленность населения свыше 3 млн. чел.); крупнейшие го­рода (численность населения от 1 млн. до 3 млн. чел.); крупные города (численность населения от 250 тыс. до 1 млн. чел.); большие города (численность населения от 100 тыс. до 250 тыс. чел.); средние города (численность населения от 50 тыс. до 100 тыс. чел.); малые города и поселки (численность населения до 50 тыс. чел.);

    • сельские поселения: крупные сельские поселения (численность населения свыше 5 тыс. чел.); большие сель­ские поселения (численность населения от 1 тыс. до 5 тыс. чел.); средние сельские поселения (численность населе­ния от 200 чел. до 1 тыс. чел.); малые сельские поселения (численность населения менее 200 чел.).

    Кроме того, следует иметь в виду, что Федераль­ный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" к территори­альным основам относит также различные виды земель, которые составляют территорию муниципального обра­зования. В их числе:

    1) земли городских, сельских поселений, т.е. муни­ципальные земли;

    2) прилегающие к ним земли общего пользования;

    3) рекреационные зоны; землями рекреационно­го назначения в соответствии с земельным законода­тельством признаются выделенные в установленном порядке:

    • земли, предназначенные и используемые для организованного массового отдыха и туризма населе­ния (земельные участки, занятые территориями домов отдыха, пансионатов, санаториев, кемпингов, спортив­но-оздоровительных комплексов, туристских баз, ста­ционарных и палаточных туристско-оздоровительных лагерей, домов рыболова и охотника, детских туристс­ких станций, парков, лесопарков, учебно-туристских троп, маркированных трасс, пионерских и спортивных лагерей, расположенных вне земель оздоровительного назначения);

    • земли пригородных зеленых зон, т.е. земли за пре­делами городской черты, занятые лесами, лесопарками и другими зелеными насаждениями, выполняющими за­щитные и санитарно-гигиенические функции и являющиеся местом отдыха населения; на землях рекреацион­ного назначения запрещается деятельность, препятству­ющая их использованию по целевому назначению;

    4) земли, необходимые для развития поселений. Гражданский кодекс РФ в ст. 279 устанавливает возмож­ность выкупа земельных участков для муниципальных нужд, если таковых для развития поселений оказывает­ся недостаточно. Земельные участки могут быть изъяты у собственников решением федеральных органов и орга­нов исполнительной власти субъектов РФ. Собственник земельного участка должен быть не позднее чем за год до предстоящего изъятия земельного участка письмен­но уведомлен об этом органом, принявшим решение об изъятии. Решение об изъятии подлежит государствен­ной регистрации. Выкупная цена, сроки и другие усло­вия выкупа определяются соглашением с собственником участка. При определении выкупной цены в нее включа­ются рыночная стоимость земельного участка и находя­щегося на нем недвижимого имущества, а также все убытки, причиненные собственнику изъятием земель­ного участка, включая убытки, которые он несет в свя­зи с досрочным прекращением своих обязательств перед третьими лицами, в том числе упущенную выгоду. По соглашению с собственником ему может быть предоставлен взамен участка, изымаемого для муниципальных нужд, другой земельный участок с зачетом его стоимос­ти в выкупную цену. Если собственник не согласен с решением об изъятии у него земельного участка для муниципальных нужд либо с ним не достигнуто согла­шение о выкупной цене или других условиях выкупа, государственный орган, принявший такое решение, мо­жет предъявить иск о выкупе земельного участка в суд. Иск о выкупе земельного участка для муниципальных нужд может быть предъявлен в течение двух лет с момента направления собственнику участка уведомления о государственной регистрации решения государственного органа об изъятии земельного участка;

    5) территория муниципального образования может включать и другие земли в границах муниципального образования независимо от форм собственности и целе­вого назначения.

    Таким образом, населенная территория может быть признана муниципальным образованием при условии, что ей будет обеспечена экономическая и финансовая само­стоятельность. Любое муниципальное образование яв­ляется самостоятельным, подчиненность одного из них другому не допускается (ч. 3 ст. 6). Население городско­го, сельского поселения независимо от его численности не может быть лишено права на осуществление мест­ного самоуправления (ч. 1 ст. 12), которое осуществляется в пределах муниципальных образований.

    Ограничение прав граждан на осуществление мест­ного самоуправления на отдельных территориях допус­кается только Федеральным законом (ч. 1 ст. 12). К таким территориям Федеральный закон относит приграничные территории и закрытые административно-территориаль­ные образования, регулирование особенностей организа­ции местного самоуправления в которых осуществляется федеральными органами государственной власти (п. 16 ст. 4). При этом ограничения допускаются в целях защиты кон­ституционного строя, обеспечения обороны страны и бе­зопасности государства.

    Особенности местного самоуправления в закрытых административно-территориальных образованиях регу­лируются Законом РФ от 14 июля 1992 г. (в редакции федеральных законов от 28 ноября 1996 г. и от 31 июля 1998 г.) "О закрытом административно-территориальном образовании".

    Организация и деятельность местного самоуправ­ления закрытого административно-территориального об­разования определяются следующими нормами:

    1) порядок образования, организация и компетен­ция органов местного самоуправления закрытого адми­нистративно-территориального образования определяют­ся с учетом режимного характера данного муниципаль­ного образования;

    2) органы местного самоуправления закрытого ад­министративно-территориального образования:

    • координируют деятельность предприятий и (или) объектов, подразделений охраны, милиции, граждан­ской обороны и иных служб при угрозе возникновения чрезвычайных ситуаций;

    • разрабатывают схемы оповещения и эвакуации населения в случаях аварий на предприятиях и (или) объектах либо при их угрозе. В случае возникновения опасности для жизней и здоровья населения закрытого административно-территориального образования в ре­зультате аварии на предприятии и (или) объекте, глава местной администрации совместно с руководителями предприятия и (или) объекта осуществляет меры по спасению и охране жизни и здоровья людей, защите их прав, сохранению материальных ценностей, а при необ­ходимости до начала работы соответствующих органов, образуемых Правительством РФ, принимает решение об эвакуации населения;

    • участвуют совместно с руководителями предпри­ятий и (или) объектов, по роду деятельности которых созданы закрытые административно-территориальные образования, и органами федеральной службы безопас­ности в порядке, устанавливаемом Правительством РФ, в определении пропускного режима в закрытом админи­стративно-территориальном образовании, за исключе­нием режимных территорий предприятий и (или) объек­тов, находящихся в границах внутренних контролируе­мых и (или) запретных зон;

    • по согласованию с органами Федеральной службы безопасности имеют право давать разрешение на въезд граждан в закрытое административно-территориальное образование и выезд из него, за исключением режимных территорий предприятия и (или) объектов, находящих­ся в границах внутренних контролируемых и (или) зап­ретных зон;

    • осуществляют контроль за санитарно-эпидемиологическим, радиационным и экологическим состоянием территории закрытого административно-территориаль­ного образования, за исключением режимных террито­рий предприятия и (или) объектов, находящихся в границах внутренних контролируемых и (или) запретных зон, которые подлежат ведению уполномоченных на то государственных контрольных и надзорных органов. Орга­ны местного самоуправления информируются о резуль­татах проверок;

    • вносят предложения в соответствующие органы государственного и военного управления о проведении инспекционных проверок по соблюдению особого режи­ма и обеспечению достаточных мер для защиты населе­ния закрытого административно-территориального об­разования от воздействия радиоактивных и других мате­риалов, представляющих повышенную опасность;

    • выступают заказчиком на строительство и ремонт жилья, объектов социальной инфраструктуры, в том числе на основе долевого участия юридических лиц, расположенных на его территории;

    3) нормативные правовые акты органов местного самоуправления действуют в отношении закрытого ад­министративно-территориального образования с учетом режимного характера данной территории.

    Важное значение имеет законодательное регули­рование организации местного самоуправления в при­граничных регионах. Федеральный закон по этому воп­росу до настоящего времени не принят. На сегодняшний день из 89 субъектов РФ 44 являются приграничными или прибрежными территориями. Они являются центра­ми пересечения самых разных интересов, представлен­ных в конечном итоге, с одной стороны, органами государственной власти Российской Федерации, реже — органами государственной власти субъектов РФ, а с дру­гой — органами местного самоуправления. Найти и со­блюсти баланс государственных и местных интересов при­званы и особые нормы муниципального права, которые действуют на таких территориях.

    Режим приграничной территории предполагает ряд правил, которые ограничивают права населения на осу­ществление местного самоуправления.

    В частности, в решении таких вопросов, как: регист­рация граждан Российской Федерации по месту пре­бывания и по месту жительства, ведение экономичес­кой, предпринимательской и иной деятельности на при­граничной территории, ведение промысловой и иной деятельности в территориальных и внутренних водах, российской части вод пограничных рек, озер и иных водоемов, а также проведение массовых общественно-политических, культурных и других мероприятий, — органы местного самоуправления осуществляют свои пол­номочия только по согласованию с органами государ­ственной власти.

    Компетенция органов государственной власти вклю­чает также решение вопросов приграничного сотрудни­чества, которые определяют характер и основные на­правления деятельности муниципальных образований. Здесь необходимо отметить следующее. В ведении Рос­сийской Федерации находится:

    • принятие законодательных и иных актов, направ­ленных на регулирование экономического и культурно­го международного сотрудничества приграничных тер­риторий;

    • заключение многосторонних и двусторонних меж­государственных соглашений, направленных на разви­тие сотрудничества приграничных территорий;

    • принятие решений о создании свободных эконо­мических зон;

    • установление по инициативе приграничных тер­риторий льготного режима ввоза и вывоза готовой про­дукции, производства работ и оказания услуг, исполь­зуемых исключительно для нужд производства и потреб­ления на приграничных территориях;

    • направление части средств, полученных за счет таможенных сборов, на развитие инфраструктуры му­ниципальных образований;

    • принятие специальных природоохранных программ и проектов для приграничных территорий;

    • обращение в соответствии с заключенными Рос­сийской Федерацией международными договорами в меж­дународный суд с иском о возмещении ущерба в случае причинения приграничной территории экологического ущерба сопредельным государством;

    • решение иных вопросов.

    В целях расширения приграничного сотрудничества и, таким образом, развития муниципальных образова­ний на данных территориях органы государственной вла­сти субъектов РФ вправе образовывать комиссии по вопросам приграничных территорий при главе исполни­тельной власти субъекта РФ с включением в ее состав представителей заинтересованных муниципальных обра­зований; создавать советы глав муниципальных образований приграничных территорий сопредельных государств по согласованию сторон для решения оперативных воп­росов приграничного сотрудничества; обеспечивать бла­гоприятные условия для взаимных инвестиций и нор­мального функционирования предприятий и организа­ций, которые способствуют развитию муниципальных образований; устанавливать квоты въезда иностранных граждан и лиц без гражданства на приграничные терри­тории на постоянное и временное проживание; решать вопросы взаимного привлечения трудовых ресурсов, расчетов за использование привлеченной рабочей силы, прямого обмена научными работниками, преподавате­лями, студентами, творческими работниками и др.

    В определении наиболее важных вопросов, требу­ющих правового регулирования, значительную роль иг­рают эксперименты по отработке различных моделей развития местного самоуправления на приграничных тер­риториях. Один из наиболее масштабных с середины 90-х гг. проводится Миннацем РФ совместно с предста­вителями органов местного самоуправления на террито­рии Печорского и Пыталовского районов Псковской об­ласти, которые после распада СССР оказались пригра­ничными и столкнулись в новых для себя условиях с характерными для любой приграничной территории про­блемами: отношения органов местного самоуправления с пограничниками, таможней и другими федеральными службами; регулирование деятельности учреждений, организаций, предприятий в режимной зоне; особеннос­ти инвестиционной политики на приграничной террито­рии; изъятие муниципальной собственности, в том числе муниципальных земель, для укрепления государствен­ной границы и создания соответствующей инфраструк­туры; взаимоотношения с сопредельными территориями по вопросам, затрагивающим непосредственные отно­шения между ними, потребности и интересы местных сообществ и др.

    В этих условиях была реорганизована система мест­ного самоуправления. В Печорском районе основной му­ниципальной единицей стала волость, а Пыталовский район приобрел статус единого муниципального образо­вания. Данные модели учитывали и местные условия, и интересы населения, и возможности осуществления ре­жима приграничной территории. Были проведены выбо­ры глав волостей и районов, которые прошли обучение принципам местного самоуправления, организации его деятельности, в том числе в финансово-экономической сфере. Первые шаги в организации и функционировании местного самоуправления уже позволили накопить боль­шой материал для обобщения и выводов.

    Отдельные результаты были подведены 11 октября 1996 г. на заседании Правительства РФ, которое, рас­смотрев ход эксперимента в Печорском и Пыталовском районах Псковской области, предусмотрело в принятом постановлении ряд мер по расширению эксперимента, а также совершенствованию законодательства, регули­рующего организацию местного самоуправления на при­граничных территориях.

    В постановлении отмечалась необходимость обоб­щения опыта работы органов государственной власти Псковской области по организации местного самоуправ­ления и распространения положительного опыта в субъек­тах РФ; проведения комплексной научной разработки принципов формирования финансовых основ местного са­моуправления с проверкой результатов на примере Пе­чорского и Пыталовского районов Псковской области; оказания методической помощи органам государственной власти Псковской области и органам местного самоуп­равления соответствующих муниципальных образований в разработке нормативных правовых актов по предме­там ведения органов местного самоуправления; создания информационно-вычислительной системы для обеспече­ния деятельности органов местного самоуправления.

    Постановлением было предусмотрено выделение с учетом проводимого эксперимента финансирования Федеральной целевой программы социально-экономи­ческого развития Псковской области на 1996—1998 гг., а также целевое выделение в бюджет Псковской области на развитие приграничной инфраструктуры части таможенных платежей, собираемых на территории об­ласти. Одновременно с этим Правительство поручило Министерству иностранных дел РФ совместно с адми­нистрацией Псковской области и органами местного са­моуправления соответствующих муниципальных обра­зований провести с Латвийской и Эстонской сторонами переговоры о заключении межправительственных соглашений о приграничном сотрудничестве муниципальных образований трех стран по вопросам, представля­ющим взаимный интерес.

    В целом данное постановление и эксперимент в Печорском и Пыталовском районах Псковской области имеют, безусловно, не локальное значение. Они обозна­чают круг проблем, имеющих значение для более чем четырех десятков других субъектов РФ и муниципаль­ных образований, расположенных аналогично на при­граничных территориях, и определяют механизм их раз­решения. В данном случае муниципальная практика имеет нечастый опыт предварительной апробации тех или иных федеральных законов, возможность учесть трудности и противоречия, которые встречаются в ходе их реализа­ции. Кроме этого, такие центры, как Псковская область, могут стать научными лабораториями подготовки соответствующих специалистов по местному самоуправле­нию, развития муниципального права, информационной помощи и поддержки всех, кто занимается соответству­ющими вопросами.

    Муниципальному образованию, в соответствии с Федеральным законом от 7 апреля 1999 г. "О статусе наукограда Российской Федерации", может быть при­своен статус наукограда. Под наукоградом Российской Фе­дерации Федеральный закон понимает муниципальное образование с градообразующим научно-производствен­ным комплексом. Присвоение статуса наукограда произ­водится Президентом РФ по представлению Правитель­ства РФ на срок до 25 лет. При этом утверждаются при­оритетные для данного наукограда направления научной, научно-технической, инновационной деятельности, а так­же программа развития наукограда.

    Установление и изменение границ муниципальных образований, в том числе при их образовании, объеди­нении, преобразовании или упразднении, осуществля­ются по инициативе населения, органов местного самоуправления и органов государственной власти субъек­та РФ. При этом должны учитываться исторические и иные местные традиции, а при изменении границ муни­ципального образования — также мнение населения со­ответствующих территорий, что прямо зафиксировано в ст. 131 Конституции РФ.

    Порядок образования, объединения, преобразования или упразднения муниципальных образований, их гра­ниц и наименований определяется законом субъекта РФ. Территориальные основы осуществления местного самоуправления в каждом субъекте РФ устанавливаются в их конституциях, уставах, законах.

    Так, в Конституции Кабардино-Балкарской Респуб­лики установлено, что местное самоуправление осуще­ствляется в городах, районах, поселках, сельских посе­лениях.

    В Уставе Кемеровской области под муниципаль­ными образованиями понимаются городское, сельское поселение, несколько поселений, объединенных общей территорией, часть поселения, иная населенная территория, в пределах которой осуществляется местное са­моуправление, имеются муниципальная собственность, местный бюджет и выборные органы местного самоуп­равления.

    Закон Рязанской области от 10 января 1996 г. "О местном самоуправлении в Рязанской области" в редакции от 2 октября 1996 г. и 26 февраля 1997 г. к муниципаль­ному образованию относит:

    1) городское поселение;

    2) районы как систему нескольких поселений;

    3) сельское и иное поселение в составе района.

    В ряде субъектов РФ приняты специальные зако­ны, посвященные территориальной организации мест­ного самоуправления. Например, Закон Краснодарского края от 24 марта 1997 г. "О территориях муниципальных образований в Краснодарском крае, порядке их реорга­низации или упразднения, установления и изменения их границ" признает в качестве муниципальных образова­ний города и районы и фиксирует, что границы терри­ториальных муниципальных образований и администра­тивно-территориальных единиц могут совпадать. Закон Республики Коми от 10 июня 1997 г. "О муниципальных образованиях в Республике Коми" под территорией му­ниципального образования понимает территорию посел­ка, села, деревни, части городов районного и республи­канского подчинения.

    Вопрос о территориальных основах все годы ста­новления местного самоуправления в нашей стране ос­тается одним из актуальных и спорных, вызывающих оживленные дискуссии в кругах научных и практичес­ких работников. Обсуждению проблем и перспектив раз­вития территориальных основ местного самоуправления был посвящен "круглый стол" Совета Федерации Феде­рального Собрания Российской Федерации, организованный Комитетом по делам Федерации, Федеративному договору, региональной политике Совета Федерации и Тюменской областной Думой и прошедший в апреле 2001 г. в г. Тюмени.

    Анализ выступлений участников "круглого стола" свидетельствует о значительном разбросе мнений и прак­тики муниципального строительства по определению территорий муниципальных образований.

    Например, в Тюменской области модель террито­риальной организации местного самоуправления пред­ставлена различными муниципальными образованиями. Ими являются 4 города, 33 села и поселка, 256 сельсо­ветов, 2 района. Эту модель можно отнести к комбини­рованной, т.е. к территориально-поселенческой. Причем основное количество муниципальных образований приходится на сельсоветы, которые разнятся между собой: по территории — от 3 до 300 тыс. гектаров, по количе­ству населенных пунктов — от 2 до 12, по численности населения — от 400 человек до 550 тыс., одна треть из них имеет население от 500 до 1 тыс. человек. Районы имеют статус административно-территориальных образований области, и в них действуют районные администрации в качестве территориальных органов админист­рации области как органы государственной власти об­щей компетенции.

    Поселенческий принцип положен в основу построе­ния местного самоуправления в Агинском Бурятском ав­тономном округе, где действует 39 муниципальных об­разований в границах сельских и поселковых Советов.

    При определении уровня создания муниципальных образований, по словам главы администрации Агинского Бурятского автономного округа Б.Б. Жамсуева, учитывались следующие факторы:

    1) максимально возможного приближения органов местного самоуправления к населению;

    2) возможности решения на этом уровне всего комплекса вопросов местного значения, подлежащих передаче в ведение местного самоуправления;

    3) создание муниципальных образований не должно препятствовать решению вопросов, относящихся к полномочиям органов государственной власти;

    4) учет соотношения вопросов местного значения и вопросов государственной власти, решаемых на данном уровне.

    Среди преимуществ поселенческого принципа организации местного самоуправления председатель постоянной Комиссии по социальным вопросам и местному самоуправлению Тюменской областной Думы Н. П. Барышников отмечает следующие:

    • вовлеченность населения в решение вопросов мес­тного значения (увеличение территории является фак­тором, снижающим степень осознания общих интересов, причастности к их реализации и эффективности самоорганизации, являющейся неотъемлемой частью самоуп­равления);

    • прозрачность деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления, в результате чего насе­ление способно оперативно реагировать на их действия, в том числе путем применения различных видов ответ­ственности перед населением;

    • доступность власти населению, весь спектр ее услуг предоставляется, что называется, "на месте";

    • оперативность и своевременность решения проблем конкретного населенного пункта, в том числе еще толь­ко возникающих;

    • реальность решения вопросов местного значения формами непосредственного волеизъявления (сходами, референдумами), что позволяет оперативно учитывать мнение населения;

    • прозрачность местного бюджета: жители видят направления расходования бюджетных средств.

    Значительная трансформация территориальной ос­новы местного самоуправления произошла в Оренбург­ской области. На первом этапе в 1996 г. там было образо­вано 579 муниципальных образований; из них 11 — городских, 567 — сельских и одно объединенное — г. Абдулино и Абдулинский район. В представительные органы местного самоуправления было избрано почти 5000 депутатов. С 1998 г. началась проработка других моделей местного самоуправления. В результате муниципальные образования были созданы на уровне районов. Ныне в области действует 48 муниципальных образований, в том числе: городов — 8, объединенных городов и районов —4, районов — 31, поссоветов — 1, сельсоветов — 4. В состав представительных органов местного самоуправления в декабре 2000 г. было избрано 1225 депутатов, т. е. в 4 раза меньше, чем их было в 1996 г.

    Оценивая опыт такой трансформации, председатель Законодательного собрания Оренбургской области В. Г. Но­виков отмечает, что еще рано делать выводы об эф­фективности вновь созданных муниципалитетов. Если го­ворить о классическом понимании муниципальных об­разований, то районные, и тем более объединенные (город и район), муниципалитеты не отвечают этим тре­бованиям. Муниципальное образование — это компактное проживание людей в отдельных населенных пунк­тах. Россия, подписав Европейскую Хартию о местном самоуправлении, прочитала ее по-своему, лишив госу­дарственную власть всякого контроля за местным само­управлением.

    Внимательно присмотревшись, мы не найдем в об­ласти внешней разницы между государственной властью и органами местного самоуправления. Это лишний раз подчеркивает надуманность выделения органов местного самоуправления из системы органов государственной власти.

    Сколько же будет продолжаться эксперимент созда­ния оптимальной структуры власти в России? Вероятно, Столько, сколько будет длиться эксперимент в экономике.

    В литературе высказываются различные предложения об определении территориальной основы местного са­моуправления. Например, М. Прусак, Е. Савченко, О. Богомолов считают, что органы местного самоуправления должны быть ограничены уровнем районов и микрорайонов в городе, уличных комитетов, поселков, сел, деревень, а органы власти районного и городского уровней включаются в систему органов государственной власти.

    Противоположную позицию занимает мэр г. Краснода­ра В. Самойленко, который считает, что федеральным за­конодательством необходимо предусмотреть базовый уро­вень местного самоуправления — город, сельский район, а в населенных пунктах возможно создание комитетов тер­риториального общественного самоуправления. В систему органов государственной власти субъектов Федерации, по его мнению, должны войти советы глав муниципальных образований (по одному человеку от муниципалитета) при губернаторе с соответствующими функциями и правом вето в отношении законов и иных актов субъекта Федерации, противоречащих федеральному законодательству. Включе­ние городов и районов в систему государственной власти фактически ликвидирует местное самоуправление.

    Президент Республики Северная Осетия — Алания А. Дзасохов, в целом поддерживая предложение трех гу­бернаторов (М. Прусака, Е. Савченко, О. Богомолова), счи­тает, что местное самоуправление уместно осуществ­лять на низовом уровне, там, где действительно нередко рвется властная нить и где возникают наибольшие про­блемы, а главы районных и городских администраций дол­жны назначаться руководителем субъекта.

    Таким образом, в региональном законодательстве и практике муниципального строительства неоднозначно решаются вопросы о территориальной организации ме­стного самоуправления. В одних субъектах РФ местное самоуправление осуществляется в городских и сельских поселениях, в других — в городах и районах.

    На сегодня в Российской Федерации сформировались территории муниципальных образований всех возможных типов: отдельные поселения (городские и сельские), сель­ские округа (сельсоветы, волости и т. п.), районы, двухуровневая организация (районы и внутрирайонные муниципальные образования, город и внутригородские муни­ципальные образования). При образовании муниципальных образований используются поселенческий, территориаль­но-поселенческий и территориальный принципы.

    Всего в Российской Федерации насчитывается 12215 муниципальных образований, из них: городов — 625, по­селков — 516, городских районов и округов — 153, райо­нов — 1404, сельских округов — 9314, сельских населен­ных пунктов — 203. По различным типам территориаль­ной организации местного самоуправления применительно к субъектам РФ сложилось следующее распределение:

    • на уровне административных районов — в 6 субъек­тах РФ;

    • на уровне административных районов и городов — в 37 субъектах РФ;

    • на уровне административных районов, городов и сельских округов — в 23 субъектах РФ;

    • на уровне сельских округов и поселков — в 5 субъектах РФ;

    • на уровне городских районов и округов — в 2 субъектах РФ;

    • на уровне городов и сельских округов — в 11 субъектах РФ;

    • не определены территории муниципальных обра­зований либо только отдельные территории являются муниципальными образованиями — в 5 субъектах РФ.

    В Записке к заседанию коллегии Миннаца России (16 мая 2000 г.) "О состоянии местного самоуправления" относительно вопроса формирования территориальной ос­новы местного самоуправления справедливо указывается, что выбор моделей территориальной организации мест­ного самоуправления в большинстве случаев происходил в процессе конкуренции региональных и местных полити­ческих элит, исходя из их интересов. Результатом этого стало установление территорий муниципальных образований либо на основе компромисса между названными эли­тами, либо в интересах одной из них. При этом террито­рии муниципальных образований зачастую определялись без учета принципов максимально эффективного исполне­ния функций, реализуемых местным самоуправлением, и формирования структур местного самоуправления на уров­не, максимально приближенном к населению. В итоге, в значительном большинстве субъектов РФ территориаль­ная организация местного самоуправления не соответствует его целям, задачам и функциям.

    Зачастую создание муниципальных образований же­стко связывается с существующими административно-территориальными единицами, что, с нашей точки зре­ния, также сдерживает процесс становления местного самоуправления именно там, где проживают люди, где оно объективно необходимо, — на самом нижнем уровне.

    Проведенный анализ позволяет внести предложения, направленные на выработку новых подходов к органи­зации местного самоуправления.

    1. О дифференцированном подходе к правовому ре­гулированию городских и сельских поселений. Различия между городом и селом все еще достаточно велики. По­этому бытовавший в советские времена лозунг о стира­нии граней (различий) между городом и деревней далек от реального воплощения. Справедливо подчеркивает­ся, что "формы организации, экономическая основа, ад­министрирование и менеджерирование сельских и го­родских поселений настолько различны, что пытаться не видеть эти различия... чревато большими осложнени­ями на практике".

    В городах сосредоточено 76% основных фондов народ­ного хозяйства. Это — экономический и оборонный потен­циал страны, подавляющая часть промышленных пред­приятий, научные и проектно-конструкторские организации, высшие и средние специальные учебные заведения, социальная, инженерно-транспортная инфра­структура, объекты других отраслей, производящих товары и оказывающих услуги. В городских поселениях за­нято свыше 51 млн. человек, или более 3/4 кадрового потенциала страны.

    Поэтому мы считаем, что необходимо на федеральном уровне законодательно разделить местное самоуп­равление на два самостоятельных типа: городское и сель­ское и осуществлять их отдельное правовое регулирование, как это традиционно складывалось на протяжении многовековой российской истории. При этом можно мак­симально использовать опыт осуществления земского и городского самоуправления в дореволюционной России.

    Это могут быть федеральные законы "Об общих принципах организации местного самоуправления в горо­дах (городских поселениях)" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в сельских поселениях". На основе этих законов субъекты Федерации могли бы осуществлять конкретное правовое регулирование организации местного самоуправления в городах и в сельских поселениях. Такой дифференцированный подход позволит более оптимально и эффективно осуществлять  муниципальное строительство в указанных поселениях.

    2. Об уровнях осуществления самоуправления. В на­стоящее время российское законодательство не предусматривает каких-либо уровней организации самоуправ­ления, исходя из того, что оно осуществляется в муни­ципальных образованиях на всей территории России, а поэтому права и обязанности, предметы ведения и полномочия в одинаковой степени распространяются и на села, и на поселки, и на районы, и большие и крупные города.

    Мы считаем, что такой подход нивелирует существующие значительные, можно сказать, качественные, особенности между названными поселениями и территориями. Поэтому, с нашей точки зрения, переход на двухуровневую систему организации местного самоуп­равления является насущной потребностью дальнейшей оптимизации и повышения эффективности организации и деятельности местных органов власти. Такой переход мог бы выглядеть следующим образом:

    1) первичный (нижний) уровень мог бы включать в себя средние, малые города и поселки с населением до 100 тыс. человек, сельские поселения (большие, сред­ние, малые), а также районы в крупных и больших го­родах. На низовом уровне формируется представитель­ный орган — муниципалитет — путем как прямых вы­боров, так и делегирования в его состав представителей самоуправляющихся структур, действующих в муници­пальном образовании. Муниципалитет избирает из свое­го состава главу муниципального образования, который одновременно возглавляет муниципалитет и образует (при необходимости) орган исполнительной власти из членов муниципалитета;

    2) вторичный уровень мог бы включать в себя объе­диненные территории, т.е. районы (уезды) и сельские округа, а также города с населением свыше 100 тыс. человек; организация местного самоуправления на этом уровне должна отличаться от первичного уровня.

    Вопрос о закреплении в законодательстве многоуров­невой системы территориальной организации местной пуб­личной власти является сегодня предметом обсуждения в представительных и исполнительных органах государствен­ной власти. Например, в числе основных элементов такой многоуровневой системы в аналитической записке Мини­стерства по делам Федерации, национальной и миграци­онной политике РФ от 12 января 2001 г. в Государственную Думу называются: города; поселки, сельские округа (общины, сельсоветы и т. п.); районы; административно-тер­риториальные образования — при необходимости в круп­ных субъектах Федерации.

    Одним из спорных и пока не решенных является вопрос об организации публичной власти на районном уровне. По данным Министерства по делам Федерации, национальной и миграционной политике РФ, на уровне административных районов местное самоуправление осу­ществляется в 66 субъектах Федерации, в 43 из них поселки и сельские округа не являются муниципальны­ми образованиями; в 18 субъектах РФ на районном уровне осуществляется государственная власть, а органы мест­ного самоуправления образуются в городах, городских районах, сельских округах и поселках. При таком подхо­де к организации территориальной основы местного самоуправления более 12 тыс. поселков и сельских посе­лений выпадают из организации полноценного самоуправления на своих территориях и не являются муници­пальными образованиями.

    Авторское видение организации публичной власти на районном уровне сводится к следующему.

    Район не является муниципальным образованием, он выступает такой административно-территориальной единицей, в которой наиболее последовательно сочета­ются государственные и самоуправленческие начала.

    Представительный орган района — Совет муници­пальных образований — формируется путем делегирова­ния членов от представительного органа (муниципалите­та) каждого находящегося в пределах территории района муниципального образования. В состав Совета входят по должности главы муниципальных образований. Совет осуществляет координирующие функции, решает общие вопросы, вопросы межмуниципальных отношений, при­нимает модельные нормативные акты и т.д.

    Возглавляет Совет муниципальных образований гла­ва района, который назначается главой федерального ок­руга (вариант: высшим должностным лицом субъекта РФ) с согласия Совета муниципальных образований. В перспек­тиве реальным представляется создание межрайонных образований путем их добровольного объединения в муни­ципальные округа, осуществление публичной власти в которых будет строиться на тех же основах и принципах, что и на районном уровне. Особенности организации местного самоуправления на районном уровне можно было бы урегулировать в федеральном законе "Об общих принци­пах организации местного самоуправления в районах (уез­дах) и других объединенных территориальных единицах".

    3. Законодательно должны быть урегулированы осо­бенности организации местного самоуправления не только в приграничных территориях и закрытых адми­нистративно-территориальных образованиях, как это требует Федеральный закон "Об общих принципах орга­низации местного самоуправления в Российской Феде­рации", но и в наукоградах, военных городках, казачьих общинах и поселениях, территориях с градообразующими предприятиями.

    4. В основу организации ныне существующего мест­ного самоуправления положен территориально-поселен­ческий принцип, между тем в реальной жизни эта орга­низация не сводится только к нему. Существуют другие виды самоуправления, а именно: производственное, школьное, студенческое (ученическое, университетское), корпоративное, по месту жительства (то, что сейчас оп­ределяется как территориальное общественное самоуп­равление). Также следует иметь в виду, что на террито­риях муниципальных образований действуют профсоюзы и другие общественные объединения с собственными са­моуправленческими началами. Считаем, что кроме типов и уровней должна быть законодательно закреплена воз­можность наличия различных видов самоуправления и форм их участия в самоуправленческих процессах, происходящих в муниципальных образованиях.

    При таком подходе возможно, с нашей точки зре­ния, построение целостной общероссийской системы местного самоуправления, которая могла бы включать в себя следующие основные звенья:

    • районные Советы муниципальных образований, образуемые путем делегирования в них представителей муниципалитетов — низового звена местного самоуп­равления и действующие в рамках территории района и территории муниципального округа (уезда);

    • региональные Союзы муниципальных образований действуют на территории субъекта РФ и формируются путем делегирования в них представителей районных Со­ветов муниципальных образований (в перспективе — Со­ветов муниципальных округов) и городских Советов муниципальных образований. Союз муниципальных образо­ваний делегирует часть своих членов в муниципальную палату регионального парламента;

    • межрегиональные ассоциации муниципальных об­разований действуют в рамках территории федерально­го округа и формируются путем делегирования в них представителей региональных Союзов муниципальных образований; муниципальные палаты региональных пар­ламентов делегируют своих представителей в предста­вительный орган федерального округа;

    • общероссийский Конгресс муниципальных образо­ваний действует как общенациональный орган местного самоуправления на территории Российской Федерации, формируется путем делегирования в него представите­лей ассоциаций муниципальных образований федераль­ных округов, других существующих в настоящее время федеральных и межрегиональных союзов и ассоциаций (типа Союза местных властей, Союза малых городов и т. д.), которые постепенно будут встраиваться в новую модель организации местного самоуправления.

    ***

    Таковы основные параметры государственного и муниципального строительства, которые, по мнению автора, могут быть использованы при выработке госу­дарственной концепции новой модели местного самоуправления, практическая реализация которой станет воз­можной после проведения конституционно-правовой ре­формы и прежде всего пересмотра либо внесения поправок в Конституцию РФ, связанных с новыми под­ходами к российскому федерализму, построению феде­ральной, межрегиональной и региональной государствен­ной власти, организации местного самоуправления.

    «все книги     «к разделу      «содержание      Глав: 20      Главы: <   14.  15.  16.  17.  18.  19.  20.





    polkaknig@narod.ru ICQ 474-849-132 © 2005-2018 Материалы этого сайта могут быть использованы только со ссылкой на данный сайт.