Главная

Разделы


Теория государства и права
Аграрное право
Государственное право зарубежных стран
Семейное право
Судебные и правоохранительные органы
Криминальное право
История государства и права России
Административное право
Гражданское право
Конституционное право России
История государства и права зарубежных стран
История государства и права Украины
Банковское право
Правовое регулирование деятельности органов ГНС
Юридическая психология
Финансовое право
Юридическая деонтология
Трудовое право
Предпринимательское право
Конституционное право Украины
Разное
История учений о государстве и праве
Уголовное право
Транспортное право
Авторское право
Жилищное право
Международное право
Международное право
Наследственное право
Налоговое право
Экологическое право
Медицинское право
Информационное право
Судебное право
Страховое право
Торговое право
Хозяйственное право
Муниципальное право
Договорное право
Частное право

  • Вопросы
  • Советы
  • Заметки
  • Статьи

  • «все книги     «к разделу      «содержание      Глав: 20      Главы: <   10.  11.  12.  13.  14.  15.  16.  17.  18.  19.  20.

    § 1. Место и роль местного самоуправления в государственно-правовой структуре: теоретические основы взаимосвязи и взаимодействия

    Опыт истории убедительно свидетельствует, что движение современной цивилизации к самоуправлению народов — длительный и весьма противоречивый про­цесс. Внедрение принципов самоуправления приносит пользу обществу только тогда, когда оно опирается на объективно назревшие экономические и социальные по­требности, выражает требования общественного прогресса.

    С принятием в 1993 г. Конституции РФ на местах стала постепенно восстанавливаться подлинно предста­вительная власть, хотя следует отметить, что принци­пы местного самоуправления в конституционно-нормативных актах реализуются не полностью или непосле­довательно. На практике урезаются полномочия местных представительных органов, предусматривается изъятие из сферы местного самоуправления районов и городов областного подчинения с административно подчиненны­ми им территориями. Более эффективно процесс разви­тия самоуправленческих начал на местах на основе Кон­ституции пошел после принятия в 1995 г. Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

    Конституция РФ в ст. 12 полностью отказалась от советской модели организации власти на местах.

    Какими причинами объяснить появление консти­туционной нормы о невключении органов местного са­моуправления в систему государственной власти? Одна из причин состоит в стремлении законодателя заложить в Конституции РФ 1993 г. качественно новые принципы российской государственности, создать предпосылки и условия возрождения традиционной для дореволюцион­ной России демократии малых территорий, без кото­рой, по словам активного поборника самоуправления А. И. Солженицына, "не может быть добропорядочной жизни, да и само понятие "гражданская свобода" теряет смысл". Ряд авторов тесно связывают концепцию него­сударственной природы местного самоуправления, утвердившуюся в российской Конституции, с желанием преодолевать излишнее огосударствление местной вла­сти. Как пишут А. Широков и С. Юркова, введение в Конституцию ст. 12 вызвано стремлением максимально оградить самый незащищенный уровень власти от пря­мого вмешательства государственных чиновников. В свое время ст. 12 получила и теоретическую подпитку. В 1992 г. Б. Н. Топорнин писал: "Местное самоуправление не со­ставляет и по своей природе не может составлять компонент государственной организации. Без преувеличения будет правильной формула, согласно которой государ­ственность заканчивается там, где начинается местное самоуправление. Попытки ставить знак равенства между самоуправлением и государственной властью, частые в далеком прошлом, не дали сколько-нибудь ощутимого результата, прежде всего, вследствие концептуальной уязвимости".

    Однако есть еще одно обстоятельство, объясняю­щее избранный в Конституции РФ подход. Отделение местных органов от государства связывается со стрем­лением государственной власти дистанцироваться от со­циальных и экономических забот и тягот населения. За­меститель министра РФ по делам национальностей и федеративным отношениям А. Г. Воронин отмечал, что "верх властной вертикали начинает сбрасывать свои функции, требующие определенных затрат, только тогда, когда он не в состоянии с ними справиться".

    Следует дополнить, что необходимость в самостоя­тельности местного самоуправления связана с многооб­разием сложившихся в России форм собственности. В дан­ном случае подразумевается обособление муниципальной собственности от общегосударственной.

    Реализация конституционной нормы о самостоятель­ности местных органов власти наталкивается на серьез­ное противодействие, которое имеет политические, фи­нансово-экономические и теоретические корни.

    Некоторые авторы, стремясь непредвзято оценить общую картину государственного устройства России, по­лагают, что она стройна и логична: в соответствии с Конституцией РФ народ, являющийся единственным источником власти, реализует ее непосредственно и че­рез систему соответствующих органов, разделенных на три уровня — федеральный, региональный и местный, каждый из которых решает свои задачи, обладая для этого своими полномочиями. Тем не менее и эти авто­ры замечают, что без формулировки ст. 12 в Конститу­ции РФ, видимо, можно было бы и обойтись. Справед­ливо предлагается в ст. 12 закрепить лишь функциональную самостоятельность местного самоуправления в пределах обозначенной законом компетенции, а не орга­низационную обособленность его органов.

    Статью 12 Конституции РФ нередко трактуют как основу опаснейшей центробежной тенденции. Осуществ­ление этого конституционного установления, по мне­нию его противников, ведет к искажению принципов единства государственной власти, так как от нее ис­кусственно отграничивается низовой ее уровень. Сто­ронники данной точки зрения рассматривают местное самоуправление преимущественно в форме организа­ции государственного аппарата на местном уровне. При этом органы местного самоуправления находятся в еди­ной системе государственно-властных учреждений, в той или иной мере им подотчетны и подконтрольны, хотя местная власть остается в определенной степени самостоятельной и ответственной. Разрыв между госу­дарственной властью и местным самоуправлением пре­одолевается отрицанием общественной природы после­днего. В настоящее время следует учитывать модель местного самоуправления, формирующуюся в субъек­тах Федерации.

    Многие субъекты РФ зачастую идут наперекор фе­деральной конституционной норме. Например, Консти­туция Республики Бурятия не содержит соответствую­щего положения. В Республике Ингушетия местные орга­ны получили статус местных органов государственной власти и управления (ст. 92). Организация и деятель­ность органов местной власти в ней осуществляются на началах сочетания принципов назначаемости и выборно­сти (ст. 91). Раздел VI "Местные органы государственной власти" Конституции Кабардино-Балкарской Республи­ки вообще не содержит упоминания о местном самоуп­равлении. Статья 94 Конституции Республики Коми ус­танавливает: "Местная администрация — орган испол­нительно-распорядительной власти, непосредственно осуществляющий государственное управление и обес­печивающий права и законные интересы граждан на со­ответствующей территории. Местная администрация входит в систему исполнительной власти Республики Коми". В Башкортостане, Татарстане, Якутии местное самоуп­равление вообще отсутствует, а существует местная государственная власть.

    Такой подход многими, в том числе представителя­ми федеральных органов государственной власти, рас­сматривается как явное отступление от положений Кон­ституции РФ и Федерального закона от 28 августа 1995 г. Так, А. Г. Воронин расценивает огосударствление орга­нов местного самоуправления как наиболее серьезное нарушение федерального законодательства. Многочис­ленными противоречиями Конституции РФ Б. Минц на­зывает включение органов местного самоуправления в систему органов государственной власти и опять же под­мену местных органов государственными структурами. О. Л. Савранская характеризует подобные действия субъектов Федерации еще более жестко — как "осоз­нанные действия по торможению реформы местных вла­стей". Весьма категоричны Ж. Т. Тощенко и Т. А. Цветкова. По их мнению, на разных уровнях власти отсутству­ет полное понимание и осознание идеи местного самоуправления, большинство руководителей не видят его нового качества, которое закреплено в Конститу­ции РФ.

    Выявилась еще одна негативная тенденция, связан­ная с ликвидацией муниципальных органов самоуправ­ления и заменой их государственными органами управления, в том числе должностными лицами, назначаемы­ми вышестоящими руководителями государственных ор­ганов власти. В частности, в Республике Удмуртия 17 ап­реля 1996 г. принят Закон "О системе органов государ­ственной власти в Удмуртской Республике", который фактически ликвидировал органы местного самоуправ­ления, избранные в 1994 г. на четыре года, прекратили свое существование представительные органы в горо­дах и районах. Главы администраций этих территори­альных единиц стали назначаться на должность и осво­бождаться от должности президиумом Государственного совета республики по представлению Председателя Пра­вительства. Конституционный Суд России, куда обрати­лись с запросом Президент РФ и группа депутатов Государственной Думы Федерального Собрания, признал отмеченные положения Закона неконституционными.

    Существуют серьезные отступления от федераль­ного законодательства в краях и областях. Так, Закон Архангельской области устанавливает подчиненность од­них муниципальных образований другим, а реализация Закона Московской области в части разграничения ком­петенции между различными муниципальными образо­ваниями фактически привела к этому состоянию. Закона­ми Пермской, Вологодской областей устанавливается структура органов местного самоуправления.

    В Свердловской области обозначилась тенденция к централизации власти, проявившаяся в попытке введения дополнительных структур управления — террито­риальных управленческих округов, принципы деятель­ности которых заложены в Законе от 24 декабря 1996 г. "Об исполнительных органах государственной власти в Свердловской области". В законах Свердловской области от 20 мая 1997 г. "О Восточном управленческом окру­ге", от 23 июня 1997 г. "О Северном управленческом окру­ге", "О Горнозаводском управленческом округе", "О Юж­ном управленческом округе" под округом понимается часть территории области, на которой осуществляются координация деятельности исполнительных органов госу­дарственной власти Свердловской области, действующих на его территории, анализ и прогноз социально-экономического развития входящих в округ административно-территориальных единиц, имеющих близкие природно-географические условия, ресурсный потенциал, уровень развития промышленности и социальной инфраструкту­ры, транспортную доступность, финансовые возможнос­ти и численность населения.

    В законах предусматривается, что округа не явля­ются административно-территориальными единицами, самостоятельная система органов государственной влас­ти в них не образуется. Руководство области не скрыва­ет своего стремления создать на базе управленческих округов соответствующие административно-территори­альные единицы, что объективно принижает роль са­моуправления городов и районов и, конечно, роль и ме­сто самих муниципальных образований.

    При реализации данных законов обнаружилось их противоречие федеральному законодательству. На дол­жности управляющих трех округов были назначены гла­вы муниципальных образований, что вызвало вмешатель­ство Генерального прокурора РФ. В его письме руковод­ству области указывается: "Одновременное совмещение главами муниципальных образований городов Каменск-Уральского; Краснотуринска, Нижнего Тагила должнос­тей управляющего округом, члена правительства и депутата палаты представителей Законодательного собра­ния Свердловской области противоречит федеральным законам "Об общих принципах организации местного са­моуправления в Российской Федерации", "Об основах государственной службы в Российской Федерации".

    Согласно Уставу г. Москвы от 28 июня 1995 г. город­ской представительный и исполнительный органы име­ют двойной статус: они одновременно являются органа­ми городского (местного) самоуправления и органами го­сударственной власти субъекта РФ (ст. 6). Многие правоведы критически воспринимают такое совмещение, ссылаясь на ст. 12 Конституции РФ, которая устанавли­вает, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. С учетом этого некоторые считают, что в Москве местное самоуправ­ление вообще отсутствует.

    Следует иметь в виду, что Конституция РФ вы­нуждает строить жизнь по правилам гл. 8, регламенти­рующей основы местного самоуправления. В то же вре­мя функционирование Москвы осуществляется также в соответствии с положениями гл. 3 Конституции РФ, оп­ределяющей ключевые моменты федеративного устрой­ства страны. Статья 12 Конституции "подталкивает" Мос­кву либо на введение самоуправления в пределах райо­нов, либо на создание параллельных городских структур. Закрепленная Уставом схема управления Москвой, по мнению А. В. Петрова, открывает возможности для осу­ществления реального, а не показного самоуправления.

    Российская муниципальная реформа вынуждает от­казываться от устоявшихся за 70 с лишним лет Совет­ского периода принципов взаимодействия Центра и мест.

    Необходимо учитывать и сложность Федерального за­кона от 28 августа 1995 г. По нашему мнению, консти­туционная модель местного самоуправления в России небезупречна, что обусловливает сбои в деле реализа­ции муниципальной реформы в России. Президент РФ, выступая на заседании Совета по местному самоуправ­лению 30 сентября 1997 г., отметил: "Несмотря на изве­стные всем нам трудности, мы постепенно приучаем органы государственной власти в России к простой мыс­ли: местное самоуправление — важнейшая опора де­мократии". Это непростая задача, ее решение требует ознакомления с мнением российской юридической на­уки и зарубежным опытом относительно местного самоуправления.

    В конституционном праве России сложилась в ос­новном концепция негосударственного характера местно­го самоуправления, базирующаяся на устаревших запад­ных конструкциях. Это выражается в стремлении внедрить негосударственную доктрину местного самоуправления, освободив тем самым государство от забот о насущных проблемах населения. Между тем сущность, цель и задачи местного самоуправления состоят в том, чтобы помочь го­сударству доходить до нужд каждого человека, поскольку местное самоуправление ближе всего стоит к народу. Уче­ные отмечают, что данный процесс приобрел несколько гипертрофированные формы, не имеющие адекватного теоретического обоснования. На проводившейся в 1993 г. конференции "Местное самоуправление в России. Тео­рия и практика" подчеркивалось, что под влиянием по­литических перипетий развитие идеи о самоуправле­нии привело к путанице терминов "власть" и "самоуп­равление", необоснованному противопоставлению понятий "государственное руководство", "управление" и "мест­ное самоуправление". Иначе говоря, произошла подмена понятий, и с помощью категории "местное самоуправление" предпринимается "попытка превратить орга­ны, стоящие ближе всего к населению, в негосудар­ственные", т. е. вывести их за пределы государственного механизма.

    В ряде современных европейских стран возобладала позиция, связывающая местное самоуправление с го­сударством, сотрудничающим с ним в решении общена­циональных задач. Р. Граверт отмечает: "Чем полнее втягиваются местные территориальные единицы в осу­ществление конституционно-правовых принципов соци­альной государственности, тем больше они вынуждены абстрагироваться от местных особенностей и следовать единым для всей страны ориентирам государственной политики".

    Опыт английского местного самоуправления пока­зывает, что центральное и местное, правительства на­целены на выполнение общей задачи: обеспечить благо­состояние общества. В этой связи российский исследо­ватель В. А. Баранчиков отмечает, что, несмотря на различные оценки места муниципалитетов в системе го­сударственных органов Британии, их государственная природа никогда не оспаривалась: современная практи­ка взаимоотношений между Центром и местными органами управления показывает, что последние в принципе приблизились к статусу агентов центрального пра­вительства.

    Принятая в 1978 г. Конституция Испании признала местную власть в качестве основного элемента государ­ства. Она провозгласила принцип автономии, определила новую структуру местных органов власти. Как указы­вает Е. Морева, "в нынешней обстановке местная власть в Испании получила возможность выражать интересы тех регионов, которые она представляет, увязывать их с интересами всего общества и центральной власти, ох­ранять подобное соотношение в дальнейшем и разви­вать его с учетом меняющихся интересов тех или других сторон".

    Еще в начале 70-х гг. известный российский ученый Г. В. Барабашев подчеркивал, что в западных странах в эволюции местного управления наблюдается тенденция сращивания местных дел с общегосударственными инте­ресами, вследствие чего многократно усилена природа муниципальных институтов.

    Сравнение систем самоуправления, закрепленных в основных современных правовых системах — англосак­сонской и континентальной, показывает, что обе они отказались от противопоставления местного самоуправ­ления государству. Степень самостоятельности местных органов весьма скептически оценивается прежде всего в англосаксонских странах. Английский исследователь К. Дейвис подчеркивает, например, что местное само­управление — это прежде всего управление, т. е. осу­ществление публичной власти на местном уровне.

    Во французской доктрине остается распространен­ной трактовка местного самоуправления в духе есте­ственно-правовой доктрины. Здесь проводится различие между искусственно созданными (т. е. актами централь­ных властей) и "естественно" сложившимися образова­ниями, лишь признанными центральными властями. Счи­тается, что в управлении первыми должны преобладать интересы государства, в то время как вторые мо­гут иметь значительную самостоятельность и руковод­ствоваться прежде всего местными интересами. Россий­ский исследователь А. И. Черкасов ссылается на все бо­лее распространяющееся во французской правовой науке мнение о том, что местные органы чаще всего форми­руются для удобства управления государством, поскольку с момента достижения последним определенных разме­ров отказаться от существования местных органов становится просто невозможно.

    Анализируя современные концепции и национальный опыт местного самоуправления, Г. В. Атаманчук спра­ведливо подчеркивает, что "местное самоуправление представляет собой пограничное явление между госу­дарством и обществом, соединяющее их между собой; в нем имеет место сочленение общественных форм и вла­стных полномочий". И далее: "Структурные части госу­дарственных и общественных систем обязаны взаимодей­ствовать друг с другом, координировать свои усилия, совместно обеспечивать целостность общества и госу­дарства".

    Признание местного самоуправления в качестве од­ного из принципов организации и осуществления влас­ти в обществе и государстве предполагает установле­ние децентрализованной системы управления, закреп­ление основ взаимоотношений центральных и местных органов.

    Вопрос о соотношении и взаимодействии местно­го самоуправления и государственной власти является одним из кардинальных в теории и практике муници­пального строительства и права.

    По мнению С. А. Авакьяна, есть как минимум три канала их взаимодействия: во-первых, вышестоящие органы помогали и будут помогать в хозяйственно-фи­нансовом отношении местному самоуправлению; во-вто­рых, они должны выступать в качестве надзорной ин­станции, "оберегающей" местное самоуправление от при­нятия незаконных, а то и неправильных, необоснованных решений, не позволяющей забывать о государственном интересе; в-третьих, вышестоящие органы призваны быть инстанцией, помогающей, в том числе методичес­ки, местному самоуправлению, обобщающей и распространяющей их положительный опыт. И в конце концов, должна же быть в субъекте РФ инстанция, которая ко­ординировала, изучала бы и обобщала тенденции раз­вития местного самоуправления, в свою очередь испы­тывая его влияние по известному прежде принципу об­ратной связи.

    Различные аспекты взаимодействия государствен­ных и самоуправленческих структур активно исследу­ются в специальных работах, посвященных экономичес­кому и финансовому взаимодействию субъектов РФ и местного самоуправления. Не вдаваясь в анализ и оцен­ку таких работ, необходимо обратить внимание на со­держащиеся в них основополагающие положения, по­зволяющие раскрыть конкретные (экономические, финансовые) аспекты такого взаимодействия. Справедливо указывается, что необходим переход к методам "сетево­го", координационного управления, в структурах кото­рого традиционное администрирование — "управление по вертикали" заменяется равноправным — "горизонтальным сотрудничеством всех участников территори­ального развития — корпораций, трудовых коллекти­вов, банков, профсоюзных, кооперативных и исследова­тельских организаций, различных групп населения и т. д. При этом представительные и исполнительные органы власти выступают в качестве организаторов такого вза­имодействия, которое в ближайшей перспективе будет определяться следующими факторами:

    • необходимостью создания новой демократической основы эффективной структуры исполнительной власти;

    • потребностями финансирования региональных про­грамм;

    • переносом центра тяжести межрайонных трансфертов с уровня Российской Федерации на уровень ее субъектов;

    • формированием новой системы финансирования региональной и местной инфраструктур, основанной на долевом участии государства, местных органов и част­ного сектора.

    Создание эффективной вертикали исполнительной власти требует перехода от нынешней олигархически-клановой организации российского рынка к более де­мократической, основанной на пространственном рассредоточении капитала и собственности.

    В ходе государственного и муниципального строи­тельства в субъектах РФ вырабатываются многообраз­ные формы взаимодействия между органами государ­ственной власти и органами местного самоуправления. Так, в Ханты-Мансийском автономном округе планом работы окружной Думы закреплено проведение ежеме­сячных совещаний, семинаров, в том числе информаци­онных, с депутатами представительных органов местно­го самоуправления муниципальных образований с це­лью разъяснения государственной политики, пропаганды правовых знаний.

    Думой автономного округа создан Координационный Совет представительных органов местного самоуправ­ления муниципальных образований и государственной власти Ханты-Мансийского автономного округа, в це­лях обеспечения взаимодействия представительных ор­ганов местного самоуправления муниципальных образо­ваний и государственной власти Ханты-Мансийского ав­тономного округа. Координационный Совет является совещательным органом по вопросам муниципального устройства и осуществления местного самоуправления, в его состав входят представители всех муниципальных образований.

    Кроме того, губернатор ежемесячно проводит со­вещания с главами муниципальных образований для ре­шения возникающих проблем, а также в целях обеспе­чения конституционных прав граждан на всей террито­рии автономного округа.

    Муниципальные образования тесно взаимодейству­ют с нефтяными компаниями, большинство которых яв­ляются социально ориентированными. Целью их совмест­ной деятельности является развитие инфраструктуры городов и районов, социальная поддержка населения.

    Местное самоуправление, будучи относительно са­мостоятельным институтом общественного развития, оказывает влияние на государство и его структу­ры, взаимодействует с ним. Это взаимодействие выражается в следующих положениях:

    • обязательность решений, принятых путем прямого волеизъявления граждан, решений органов и должностных лиц местного самоуправления для исполне­ния всеми расположенными на территории муниципального образования предприятиями, учреждениями и орга­низациями независимо от их организационно-правовых форм;

    • обязанность рассмотрения органами государствен­ной власти и государственными должностными лицами обращений органов и должностных лиц местного само­управления;

    • обладание представительных органов местного са­моуправления правом законодательной инициативы в законодательном (представительном) органе государствен­ной власти субъекта РФ;

    • право местного самоуправления предъявлять в суд или арбитражный суд иски о признании недействитель­ными нарушающих права местного самоуправления ак­тов органов государственной власти и государственных должностных лиц;

    • участие местного самоуправления в избиратель­ном процессе при подготовке и проведении выборов ор­ганов государственной власти и референдума Российс­кой Федерации и ее субъектов;

    • осуществление органами местного самоуправления переданных им отдельных государственных полномочий.

    Взаимодействие органов государственной власти и органов местного самоуправления получает правовое закрепление в конституциях, уставах, законах субъек­тов РФ.

    Анализ названных актов позволяет выделить основ­ные положения, связанные с регулированием этих воп­росов. В их числе:

    • построение взаимоотношений между органами го­сударственной власти субъекта РФ и органами местного самоуправления на основе принципов взаимоуважения и взаимной ответственности, соблюдение законности, согласование интересов;

    • содействие органов государственной власти субъек­та РФ развитию, местного самоуправления, обеспечение гарантий его самостоятельности, оказание организаци­онной и иной поддержки;

    • учет мнения органов местного самоуправления при принятии региональных правовых актов и иных реше­ний, затрагивающих интересы муниципальных образо­ваний;

    • закрепление права глав местного самоуправления совместно с главой исполнительной власти субъекта РФ образовывать Совет глав местного самоуправления для координации работы по решению вопросов местного зна­чения;

    • возможность создания на паритетных началах со­гласительных комиссий для рассмотрения споров между органами государственной власти субъекта РФ и органа­ми местного самоуправления;

    • право органов государственной власти субъекта РФ и органов местного самоуправления заключать договоры и соглашения, создавать совместные координационные, консультативные, совещательные и иные рабочие орга­ны как временные, так и постоянно действующие.

    «все книги     «к разделу      «содержание      Глав: 20      Главы: <   10.  11.  12.  13.  14.  15.  16.  17.  18.  19.  20.





    polkaknig@narod.ru ICQ 474-849-132 © 2005-2018 Материалы этого сайта могут быть использованы только со ссылкой на данный сайт.