Тексты книг принадлежат их авторам и размещены для ознакомления Кол-во книг: 2253

Разделы

Теория государства и права
Аграрное право
Государственное право зарубежных стран
Семейное право
Судебные и правоохранительные органы
Криминальное право
История государства и права России
Административное право
Гражданское право
Конституционное право России
История государства и права зарубежных стран
История государства и права Украины
Банковское право
Правовое регулирование деятельности органов ГНС
Юридическая психология
Финансовое право
Юридическая деонтология
Трудовое право
Предпринимательское право
Конституционное право Украины
Разное
История учений о государстве и праве
Уголовное право
Транспортное право
Авторское право
Жилищное право
Международное право
Международное право
Наследственное право
Налоговое право
Экологическое право
Медицинское право
Информационное право
Судебное право
Страховое право
Торговое право
Хозяйственное право
Муниципальное право
Договорное право
Частное право
загрузка...



3.1. Структурные модели административно-государственного управления

В теории административно-государственного управления понятие структуры означает совокупность устойчивых связей в си­стеме управления, обеспечивающих ее целостность и тождествен­ность самой себе.

Компаративные исследования систем государственного администрирования в разных странах обнаруживают множество раз­личий в формах организации и деятельности центральных и местных органов управления. Некоторые из этих различий зависят от степени экономического и социального развития соответству­ющих стран. Индустриальное государство с быстрыми темпами экономического роста и высоким жизненным уровнем может иметь иные административные институты, чем аграрное государство с его замедленным экономическим развитием и низким уровнем жизни.

Еще один важный фактор, влияющий на структуры административно-государственного управления, — политические per жимы, в рамках которых функционируют административные ор­ганы. По этой причине в двух странах с приблизительно одинаковой социально-экономической структурой могут быть раз­личные по своей природе административно-государственные институты.

Достаточно часто в странах со сходными политическими ре­жимами и приблизительно одинаковым социально-экономическим уровнем (например, в развитых странах Запада) складыва­ются весьма разные модели административно-государственного управления. В этом случае основные различия определяются типом территориальной организации государства. С этой точки зрения существует два основных типа административно-государственного управления: унитарный и федеральный.

Унитарная система предоставляет входящим в нее тер­риториям очень мало автономии, основное управление осуществ­ляется непосредственно из столицы. Территориальные подразде­ления — департаменты во Франции, провинции в Италии, графства в Швеции — большей частью существуют ради адми­нистративного удобства.

Федеральная система управления состоит из единиц, име­ющих значительную собственную политическую жизнь (штаты в США и Бразилии, кантоны в Швейцарии, земли в Германии). Эти единицы не могут быть произвольно упразднены или изме­нены центральной властью на законном основании1.

Теоретически существует еще и третья возможность — кон­федерация — настолько свободное формирование, что его со­ставные части могут успешно бороться против центральной вла­сти. Конфедерации обычно недолговечны, они либо распадаются на части, либо превращаются в федерации. Историческим при­мером может служить Швейцария. Эта страна до сих пор назы­вает себя конфедерацией, но фактически она имеет федеральный тип административно-государственного управления. Наверное, толь­ко Европейский общий рынок в настоящее время является един­ственным примером конфедерации, в которой слабая власть ее штаб-квартиры в Брюсселе легко блокируется правом вето отдель­ных стран — членов Европейского сообщества.

Можно выделить несколько причин, приведших в истории к формированию бюрократических структур по федеральному принципу. Первая среди них — стремление укрепить государст­венную безопасность. Соединив свои ресурсы, несколько неболь­ших государств способны защитить себя от более могуществен­ных соседей. Историческими примерами могут служить Швейцария и Бразилия.

С другой стороны, бюрократия структурируется по феде­ральному принципу и в том случае, когда несколько небольших государств заинтересованы в агрессивной экспансии. Объедине­ние дипломатических и военных ресурсов таких государств сде­лали бисмарковскую Германию одной из ведущих держав в конце XIX века.

В некоторых случаях определенный социальный класс какой-либо нации может предпочесть федеральную систему управления в надежде получить экономические преимущества. Американский историк Ч. Бирд рассматривал Конституцию США 1787 г. как по­пытку отцов-основателей защитить свои имущественные интере­сы, усилив центральную власть.

И, наконец, федеральный тип административно-государствен­ного управления часто выступает единственным способом сохра­нения национального единства. После окончания британского ко­лониального владычества Индия создала федеральную систему управления, которая позволила таким государствам, как Бенгалия, Пенджаб, Маратхастан, Раджастан, поддержать свои куль­туры и объединиться в единое государство. Эти страны никогда не вошли бы в федеральный союз, если бы он не гарантировал им местной автономии.

Следует подчеркнуть, что федерализм достаточно эффектив­но защищает местную автономию, создавая различные уровни уп­равления, каждый из которых отвечает за определенный круг во­просов. В большинстве государств существуют три уровня управления: национальный (федеральный), региональ­ный (управление провинций, земель, штатов) и местный. Эти единицы обычно формируют пирамиду: в ее основании находит­ся множество единиц местного управления, над ними несколько меньше единиц управления штатов (земель, провинций), а в вер­шине — центральное управление. Заметим, что страны с унитар­ными системами часто разделены похожим образом, но нижние уровни управления обладают очень незначительной властью.

При федеральном устройстве административные функции государства юридически и фактически распределяются между фе­дерацией и субъектами федерации. Это разделение имеет важ­ные последствия.

Во-первых, приводит к известной неоднородности государ­ственного аппарата (что контрастирует с единообразием при унитарном устройстве государства). Каждый член федерации вправе выбрать структуру своих административных учреждений по собственному усмотрению. Например, в США нет типовой ор­ганизации органов управления штатов2.

Во-вторых, федеральное устройство приводит к созданию двух этажей администрации, между которыми нет органичес­кой связи. Если такой дуализм не приводит к трудностям в тех областях, которые целиком находятся в ведении федеральной администрации (например, в области обороны и международных отношений), то иначе обстоит дело с теми функциями, которые относятся к компетенции как федерации, так и субъектов фе­дерации. В США, где просвещением ведают штаты и местные коллективы, президент сталкивается со значительными трудностями всякий раз, когда он намеревается внести изменения в струк­туру образования. Не располагая возможностями непосредственного воздействия, он вынужден прибегать к таким средствам, как дотации.

В-третьих, федерализм порождает специфические пробле­мы в сфере государственной службы, особенно в области набора служащих для работы в различных органах управления. В фе­деральных государствах достаточно часто высказываются опасе­ния, что в центральном аппарате управления может появиться засилие, даже монополия людей из того или иного района фе­дерации. Поэтому в таких странах часто существуют формаль­ные правила и обычаи, направленные на поддержание националь­ного или географического равновесия в области набора государственных служащих.

Унитарная система административно-государственного уп­равления также имеет свои особенности. Здесь правительство и центральная администрация обладают значительным контро­лем над местными властями. Например, во Франции учебные планы для начальной школы издаются центральным министер­ством в Париже — для того чтобы уменьшить региональные раз­личия. Большинство унитарных государств имеют националь­ные полицейские силы и строгий контроль над местными полицейскими образованиями. Обычно здесь единая судебная система, работники которой назначаются национальным пра­вительством. Единство административной системы в унитарном государстве поддерживается благодаря однородной модели го­сударственной службы3.

Однако даже в унитарном государстве центральная власть не может решать все местные вопросы. Например, в Великобритании единицы местного управления обладают существенной властью. Все графства и бюро (города) избирают свои советы, которые фор­мируют постоянные комитеты, ответственные каждый за свою кон­кретную сферу управления. Эти советы ведают вопросами образо­вания, здравоохранения, социальной политики, охраны порядка. И хотя правительство может в любой момент вмешаться в мест­ные дела и исправить решения местных властей на свой лад, од­нако на практике такое происходит лишь в чрезвычайных случа­ях, поскольку британцы высоко ценят местную автономию.

И федеральная, и унитарная системы административно-государственного управления имеют свои достоинства и недостатки.

Концентрация административной власти в унитарных госу­дарствах может привести к появлению у граждан чувства, что бесполезно проявлять какую-либо активность при решении ме­стных проблем, поскольку всякая власть исходит из столицы. Это чувство может вылиться в распространение отчуждения от пра­вительства и административно-государственных институтов. Бо­лее того, если центральная администрация слишком удалена от проблем местной общины и граждане разочаровались в возмож­ности ознакомить ее со своими проблемами и взглядами, то са­мо проведение разумной государственной политики становится проблематичным.

Не случайно на втором совещании экспертов ООН по пробле­мам административно-государственного управления подчеркива­лось: «Национальные правительства должны изыскать пути большей децентрализации и рассредоточения правительствен­ных функций и решений. Чрезвычайно срочный характер сей­час приобретает проблема создания более действенных органов штата, провинции, области или города, которые были бы на­делены полномочиями местных органов власти и были бы обес­печены необходимыми фондами в делах использования для важ­нейших нужд и служб местного населения»4.

К несомненным преимуществам федеральной системы административно-государственного управления как раз относится возможность принятия оперативных решений на местном уров­не. Граждане ближе всего находятся именно к местной админи­страции, поэтому могут влиять на этих должностных лиц, ви­деть, как принимаются решения и каковы их результаты. Местной администрации гораздо легче экспериментировать с новыми программами, чем более крупным административным еди­ницам. Соответственно и цена неудач здесь значительно ниже5.

Однако принятие решений на местном уровне имеет и свои недостатки. Часто местной администрации не хватает средств для финансирования социальных программ. Должностные лица местного аппарата управления обычно плохо обучены, не имеют вы­сокой профессиональной квалификации, а в некоторых случаях коррумпированы. К тому же принятие решений на местном уровне может привести к удвоению услуг и плохой координации6.

Поэтому централизация власти в унитарном государстве мо­жет быть значительным преимуществом при решении наиболее сложных проблем современного общества. В унитарных системах центральное правительство и администрация могут распоря­жаться экономическими ресурсами и координировать, планиро­вание и развитие, их широкие полномочия в области налогооб­ложения делают задачу финансирования социальных программ значительно более легкой. Именно по этой причине некоторые федеральные государства в последние годы стали более централизованными. В США и Германии правительства и центральная администрация стали проводить национальную экономическую политику и финансировать социальные программы.

Все это свидетельствует о появлении интересной тенденции нашего времени: идет эволюция унитарных систем в федераль­ном направлении, в то время как федеральные системы движут­ся в унитарном направлении.

Рассмотрим структуру основных уровней административно-государственного управления в современном государстве. Выше уже отмечалось, что в большинстве стран таких уровней три: на­циональный, региональный и местный. Они могут создаваться и функционировать принципиально независимо друг от друга (фе­деральная модель)7 либо в рамках единой административно-го­сударственной системы (унитарная модель)8. Каждому из уров­ней управления отведена собственная, автономная сфера компетенции, каждый подчинен в политическом отношении другим органам: парламенту, правительству, общинному представительству и т.д. (в соответствии с законом).

Национальный (федеральный) уровень управления. В боль­шинстве стран этот уровень включает администрацию президен­та, аппарат правительства, аппарат парламента и Верховного су­да9. Структура центральных органов управления претерпевает достаточно частые изменения. При смене правительства, как пра­вило, изменяются численность, функции и наименования мини­стерств: некоторые управления и отделы переходят из одного ми­нистерства в другое или делятся между ними. Обычно новое министерство создается в целях:

• обеспечения эффективности управления — министерство разделяется, поскольку оно разрослось и слишком велико, чтобы им могло надлежащим образом руководить одно лицо;

• выполнения особых задач, которые в силу развития собы­тий приобретают на короткий или длительный срок особую важ­ность, — министерства по делам бывших военнопленных, бежен­цев, репатриантов и т.д.;

• удовлетворения политических интересов — часто в коали­ционных кабинетах учреждается новый министерский портфель для того, чтобы обеспечить равновесие между представительны­ми партиями;

• по соображениям личного характера — образование мини­стерства может быть обусловлено стремлением учесть склонно­сти, способности или удовлетворить честолюбие того лица, ко­торое хотят ввести в состав членов кабинета, либо отстранить лицо от активной деятельности, предложив ему в порядке компенса­ции пост, который лишь сохраняет видимость своей важности;

• удовлетворения стремлений одной или нескольких групп дав­ления, полагающих, что их интересы будут защищены лучше, если в составе правительства они будут иметь постоянного пред­ставителя в ранге министра.

Практически во всех странах распределение функций между ведомствами на уровне как центральных органов, так и их реги­ональных и местных подразделений порождает коллизии компе­тентности. Бесконечное перераспределение функций в различных комбинациях является одним из основных направлений всех ад­министративных реформ.

Региональный уровень управления (штатов, земель, провин­ций, республик). В федеральных государствах преобладающая до­ля задач административного управления приходится именно на этот уровень. Здесь реализуется как большинство федеральных законов, так и собственное право. При осуществлении федераль­ных законов, как правило, различают два уровня:

• управление по поручению федерации (например, при строи­тельстве автомагистралей, эксплуатации ядерных установок и выдаче разрешений на нее), при этом административные органы региона подвергаются как правовому, так и специальному надзо­ру, и подчиняются распоряжениям федерального правительства;

• осуществление федерального права под собственную ответственность, при этом административные органы региона подвергают­ся только правовому надзору. Федеральное правительство может отдавать им распоряжения лишь с одобрения представительных ор­ганов региона10.

Отличительной особенностью унитарных государств, напро­тив, является повсеместное выполнение законов на всей терри­тории страны. Следует подчеркнуть также, что при унитарной системе административно-государственного управления статус административных организаций во всех регионах определяет­ся законом одним и тем же образом11. Федеральная система ад­министративно-государственного управления подразумевает, что органы регионального управления в любом штате (земле, про­винции) создаются в каждом случае в соответствии с законами данного региона.

Местный уровень управления (графство, город). И в уни­тарных, и в федеральных государствах на местном уровне административного управления, как правило, выполняются шесть основных функций:

• общественная безопасность, включая содержание полиции и пожарной охраны, а также службы здравоохранения;

• программы помощи пожилым, инвалидам, детям;

• регулирующие функции, включая зонирование, дорожную безопасность, защиту потребителей;

• планирование общественного строительства;

• общественные услуги (школы, парки, библиотеки и т.д.);

• владение и распоряжение государственными предприятиями.

При федеральной системе административно-государственно­го управления основные единицы местного управления — граф­ство и город — обычно образуются властями штатов (земель, про­винций). Они действуют в рамках разработанных законодателями штата хартий, где очерчена структура их административной от­ветственности. Поправки в эти хартии обычно могут вносить толь­ко законодатели штата. Например, штат может заставить город построить новую систему очистных сооружений или увеличить жалованье полицейским. В унитарных государствах статус местных административных организаций определяется законом везде одинаково.

В современной теории административно-государственного управления существуют различные классификации администра­тивных органов. Классической среди них по праву считается мо­дель, предложенная американским ученым Л. Уайтом. В соответ­ствии с его классификацией в системе административного управления различают три категории организаций или служб.

Оперативные службы — административные едини­цы, которые предоставляют услуги непосредственно населению, осуществляя тем самым задачи, с которыми связано создание дан­ного административного учреждения или службы, например почтовое отделение, муниципальная библиотека, бюро удостове­рений личности в префектуре.

Вспомогательные службы — административные образования, не имеющие самостоятельных конечных целей. Их деятельность состоит в оказании другим службам (прежде всего оперативным) содействия материального и нематериального ха­рактера в форме предоставления в их распоряжение различных средств или услуг. Эти услуги могут касаться вопросов кадров. Так, комплектование штатов, организация обучения служащих, обеспечение исполнения решений, касающихся прохождения службы, начисление заработной платы и т.д. осуществляются уп­равлениями, службами или бюро кадров. К вспомогательным служ­бам относятся также финансовые и бухгалтерские службы, снабженческие и закупочные организации (хозяйственные управле­ния), юрисконсультские отделы, машинописные бюро и т.п.

Штабные службы — лица, работающие в службах этого типа, как правило, не осуществляют повседневного управ­ления. На них возложена разработка под руководством и в тес­ном контакте с руководителем задач, которые возникают в свя­зи с принятием важных решений. Содержание деятельности работников штабных служб составляет несколько основных на­правлений:

• проведение исследований и разработок, необходимых для, выработки политики данной организации; консультирование руководителей учреждения;

• выработка гипотез о предполагаемых направлениях буду­щего развития как самой организации, так и внешних факторов;

• подготовка проектов программ или планов мероприятий;

• наблюдение за выполнением принятых решений и про­грамм, координация действий служб-исполнителей и контроль за результатами;

• подготовка мероприятий по реорганизации структуры, совершенствованию методов работы как внутри, так и вне организации.

Примерами административных учреждений этого типа являются министерства и ведомства12.

Следует подчеркнуть, что на практике достаточно часто трудно провести четкую классификацию административных органи­заций, поскольку некоторые подразделения выполняют задачи двух или даже трех типов служб. Например, повседневное уп­равление личным составом является вспомогательной службой, но не связано ли принятие решений по вопросам кадров с общим направлением деятельности учреждения, которое вырабатывает­ся штабной службой? По этой причине одни и те же административные организации некоторые авторы относят к категории штаб­ных служб, а другие — к вспомогательным службам. Это касается, например, делопроизводства, ведения статистики, де­ятельности юридических служб и др.

Для преодоления этих затруднений некоторые авторы пред­ложили заменить трехчленное деление двучленным. Иными сло­вами, слить в одну группу службы руководства и вспомогатель­ные, охватив их родовым понятием горизонтальные службы13. Все эти уточнения не лишены значения, так как на­глядно показывают, что в данной области нет простых решений и что в процессе деятельности между структурными подразделениями возникает множество связей, зачастую трудно уловимых.

Лучшие книги

Введение в право - П. Сандевуар.
Господарське право України - В.С. Щербина.
Основи римського приватного права - Є.М. Орач, Б.Й. Тишик.
Жилищное право - О.А. Городов.
Государственное и региональное управление - Э.А. Уткин, А.Ф. Денисов.
Адвокат как субъект доказывания в гражданском и арбитражном процессе - А.А. Власов.
Защита в советском семейном праве - З.В. Ромовекая.
Использование специальных знаний при установлении фактических обстоятельств уголовного дела - В.Д. Арсеньев, В.Г. Заблоц
Идентификация при расследовании преступлений - В.Я. Колдин.
Правоохранительные органы. Конспекты лекций - Р.А. Беленков.
Государство и местное самоуправление в России. Теоретико-правовые основы взаимодействия - Е.М. Ковешников.
Организация управления оперативно-розыскной деятельностью - В.П. Хомколов.




 
polkaknig@narod.ru ICQ 474-849-132 © 2005-2009 Материалы этого сайта могут быть использованы только со ссылкой на данный сайт.