Тексты книг принадлежат их авторам и размещены для ознакомления Кол-во книг: 2253

Разделы

Теория государства и права
Аграрное право
Государственное право зарубежных стран
Семейное право
Судебные и правоохранительные органы
Криминальное право
История государства и права России
Административное право
Гражданское право
Конституционное право России
История государства и права зарубежных стран
История государства и права Украины
Банковское право
Правовое регулирование деятельности органов ГНС
Юридическая психология
Финансовое право
Юридическая деонтология
Трудовое право
Предпринимательское право
Конституционное право Украины
Разное
История учений о государстве и праве
Уголовное право
Транспортное право
Авторское право
Жилищное право
Международное право
Международное право
Наследственное право
Налоговое право
Экологическое право
Медицинское право
Информационное право
Судебное право
Страховое право
Торговое право
Хозяйственное право
Муниципальное право
Договорное право
Частное право
загрузка...



2. Поняття органу виконавчої влади як базового елемента апарату державного управління

Як з’ясовано в попередньому підрозділі цієї глави, органи виконавчої влади є окремим видом органів державної влади (державних органів). На них поширюються усі загальні риси державних органів, а це означає, шо кожний окремий орган виконавчої влади:

створюється з метою безпосереднього здійснення певних конкрет­

них державних функцій;

має чітко визначені державою спрямованість, завдання та цілі діяль­

ності, компетенцію і внутрішню структуру;

здійснює свою діяльність відповідно до визначених державою форм

та методів роботи.

На додаток до цього органи виконавчої влади мають і певні особливі ознаки, обумовлені їх приналежністю до відносно самостійної частини державного механізму (апарату) – системи органів виконавчої влади. Ця система органів має досить поширену назву – «апарат державного управ­ління» (або інакше – управлінський апарат).

Отже, апарат державного управління має системну природу, і тому його аналіз потребує використання пізнавальних засобів системного підходу. При цьому важливо врахувати, що адекватне застосування системного підхо­ду обов’язково передбачає формування спеціального понятійно-терміно­логічного масиву, що забезпечує перехід від загальних методологічних принципів системного підходу до оцінювання конкретних системних вла­стивостей відповідного досліджуваного об’єкта.

Призначення системного підходу полягає не просто в констатації існу­вання якихось систем, а в аналізі таких сукупностей елементів і зв’язків між ними, які дослідник, відповідно до своїх пізнавальних завдань, роз­глядає саме як системи. Причому стосовно одного й того самого досліджу­ваного об’єкта можуть бути змодельовані різноманітні системи – залеж-

54

но від обраного критерію, тобто так званої системотворчої ознаки. При­міром, апарат державного управління можна уявити як систему органів, систему службовців (посадових осіб), систему функцій, систему повнова­жень тощо.

Оцінюючи управлінський апарат саме як систему органів, методоло­гічно слід виходити з того, що вона виступає складною соціальною систе­мою, в якій органи виконавчої влади, що її утворюють (іноді їх називають – і це цілком прийнятне – також «органами державного управління»), пере­бувають між собою у різноманітних зв’язках та відносинах і виконують основні завдання й функції держави шляхом здійснення повсякденної й оперативної владно-організуючої (яку прийнято характеризувати як «ви­конавчо-розпорядчу») діяльності.

Орган виконавчої влади як «елемент» системи. У числі суттєвих ознак поняття органу виконавчої влади, що зумовлені його приналежністю до управлінського апарату як системи органів, необхідно перш за все нагада­ти, що чи не найголовніша особливість системного бачення цього апара­ту полягає у співвіднесеності системних оцінок щодо нього.

Так, з одного боку, цей апарат входить як складова до більш загальної системи (так званої «метасистеми»), якою є державний апарат (механізм) загалом. Причому апарат управління є його найбільш численною й розга­луженою частиною, яка відіграє надзвичайно важливу роль у здійсненні всіх основних завдань і функцій держави.

З іншого боку, апарат управління об’єднує більш прості складові час­тини, які також є системами (а відносно управлінського апарату загалом – підсистемами). Останні, в свою чергу, складаються з іще простіших систем, і так далі.

При цьому максимальну межу поділу системи характеризує поняття елемент. Щодо апарату державного управління в ролі елементу виступає кожний самостійний орган виконавчої влади. Власне, тому цей апарат ви­значається саме як система органів виконавчої влади.

Проте сказане не означає, що в системній характеристиці апарату внутрішній зміст елементів не слід брати до уваги. Кожний орган управ­ління сам є системою і складається з власних елементів – структурних підрозділів та посад. Але це – елементи двох неоднакових рівнів: 1) апара­ту загалом (як системи органів)’, 2) окремого органу (як системи підрозділів і посад).

«Елемент» прийнято відрізняти від «частин» системи, якими виступа­ють певні сукупності елементів (або підсистеми), що є простішими щодо управлінського апарату загалом. Водночас, елементи не ототожнюються з «компонентами» системи. У загальносоціологічному плані розрізняються компоненти людського, речового, процесуального і духовного порядків. Зрозуміло, в апараті управління як соціальній системі головним компо­нентом завжди є люди, які займають певні посади і виконують відповідні повноваження.

Характеризуючи управлінський апарат як систему органів, доцільно спиратися на загальнонаукове тлумачення структури системи як її внут-

55

рішньої будови, що складається з елементів та взаємозв’язків між цими елементами1.

Між тим у науковій літературі часто-густо не враховується відмінність понять структури управлінського апарату (який є поєднанням конкретних суб’єктів управління) і структури системи управління (як поєднання суб’єктів і об’єктів управління). Але необхідність розмежування цих понять випли­ває з нетотожності самих явищ, що структуруються.

Наприклад, поняття структури системи управління звичайно застосо­вується як до керівної, так і до керованої підсистем (тобто до суб’єктів й об’єктів управління). Проте насправді поняття структури керівної підсис­теми є вужчим за обсягом, оскільки охоплює побудову лише суб’єктів уп­равління, яка об’єднує багато конкретних, локальних організаційних струк­тур (або інакше – структурних форм) цих суб’єктів.

Всупереч наведеному, доволі часто поширеним терміном «організаційна структура управління» визначають саме структури управлінського апарату. З огляду на це для більшої чіткості наукового аналізу в даному разі краще використовувати інше поняття – «управлінська (або керівна) структура». Причому бажано, щоб це поняття мало єдиний зміст стосовно:

а)            самостійних органів виконавчої влади;

б)            структурних підрозділів органів, які складаються з окремих посад –

первинних одиниць управлінського апарату;

в)            певних сукупностей органів (наприклад, так званих систем міністерств

чи інших центральних органів виконавчої влади).

Усі перелічені суб’єкти управління здійснюють конкретні владно-орга­нізуючі функції відповідно до суспільного розподілу праці в управлінсь­кому апараті. Збірне визначення цих суб’єктів можливе за допомогою узагальнюючого терміна «структурні одиниці» управлінського апарату. Се­ред них «базовою» структурною одиницею (на відміну від «первинної» – посади) є саме орган виконавчої влади, що виступає як елемент системи.

Але поряд з власне органами виконавчої влади в управлінському апа­раті діють такі нероздільно пов’язані з ними організаційні утворення, які прийнято називати «апаратом органу». Головним призначенням «апарату органу є створення усіх необхідних умов для ефективної реалізації орга­ном наданих йому повноважень, хоча й сам по собі «апарат» виконує певні владно-розпорядчі дії, які, однак, мають виключно внутрішньоорганізаційні спрямованість і характер.

Розглядуваний аспект наукового тлумачення поняття органу виконав­чої влади тривалий час мав суто академічне значення. Але він отримав певне загострення в контексті актуалізації проблеми співвідношення по­сад «керівник органу» і «керівник апарату» органу.

Практичне навантаження цій проблемі надав Указ Президента від 29.05.2001 р. «Про чергові заходи щодо дальшого здійснення адміністра­тивної реформи в Україні», де було визначено (частина п’ята ст. 3), що «державні секретарі міністерств, їх перші заступники та заступники нале­жать до числа керівників відповідних міністерств»‘.

‘ Хоча на цей час інститут державних секретарів скасовано, проте необхідність розв’язання зазначеної проблеми залишається.

56

Хто ж такі «керівники міністерства», і чи належить до них сам міністр?

Прискіпливий аналіз цього питання дає підстави стверджувати, що ні, не належить. «Керівник міністерства» – це науково некоректний термін, оскільки саме міністерство не є власне «органом».

До речі, цікаво відзначити, що Конституція України взагалі не вико­ристовує терміна «керівники міністерств». Натомість застосовуються або вислів «члени Кабінету Міністрів» (п. 10 ст. 106, частина друга ст. 115, частина перша ст. 120), або терміни «міністри», «міністр» (частина чет­верта ст. 106, частина третя ст. 131). Тобто наведена у згаданому Указі Президента конструкція поняття «керівники міністерств» не має в Кон­ституції України термінологічного аналога.

Але справа навіть не в конституційних формулюваннях.

Питання треба розглядати ширше – чи є підстави взагалі говорити про керівника так званого єдиноначального органу? Адже «керівник» у даному випадку сам і є органом. А те, що зараз прийнято називати «органом» (зокрема міністерство), – просто «апарат» відповідного органу.

За такого підходу все стає цілком зрозумілим. Зокрема, державний сек­ретар мав би бути визнаний керівником не «органу», а «апарату» органу. А «органом» у даному випадку має бути визначений власне міністр.

Пропонований підхід потребує насамперед доктринального визнання і поширення, оскільки зараз абсолютно переважає суттєво інше розуміння розглядуваної проблеми. Тому в даному контексті передбачається пере­важно наголосити на важливості подальших наукових зусиль у відповідно­му напрямку, враховуючи, до того ж, що окремому висвітленню особли­востей посади «керівника» органу виконавчої влади присвячено наступ­ний підрозділ цієї глави.

Орган у структурі управлінського апарату. Повертаючись до висвітлен­ня суттєвих рис органу виконавчої влади і певним чином підсумовуючи попередній виклад, слід визнати той об’єктивний факт, що управлінсь­кий апарат складається зі структурних одиниць, базовою серед яких ви­ступає кожний окремий орган виконавчої влади. І в цьому виявляється організаційна відокремленість органів виконавчої влади в апараті дер­жавного управління.

Водночас, іншою ключовою характеристикою їх становища в цьому апараті є їхня функціональна відокремленість. Вона зумовлена тим, що органи виконавчої влади розрізняються залежно від: характеру компетенції або змісту функцій – на органи загальної, галузевої, й функціональної, міжгалузевої, компетенції; сфери дії – на органи управління економікою (народним господарством), соціально-культурним розвитком, адмініст­ративно-політичної сфери; способів прийняття владних рішень – на ко­легіальні і єдиноначальні (одноособові) та ін.

За всієї важливості елементного складу управлінського апарату, все ж таки в реальній практиці складність внутрішньої побудови управлінського апарату оцінюється головним чином не за переліком його елементів, а за множинністю і різноманітністю їхніх фактичних взаємозв’язків2. Причому

57

в ході системного розгляду управлінського апарату слід говорити не про­сто про взаємозв’язки, взаємодії елементів, а саме про спосіб (порядок) цих взаємозв’язків і взаємодій.

Стосовно апарату управління специфічний спосіб взаємозв’язків, взає­модій структурних одиниць виражається, як вважаємо, у нормативне за­кріплених моделях (або схемах) відношень цих одиниць. З огляду на це доцільно розуміти структуру управлінського апарату як фіксований роз­поділ праці (функцій і повноважень) між його ланками, хоч це й не є, як зрозуміло, вичерпним визначенням поняття структури.

Самі нормативні моделі взаємовідносин в апараті управління неодно­значні за внутрішнім змістом. Зокрема, треба розрізняти у змісті кожної моделі щонайменше такі групи нормативне фіксованих схем.

Перша – схеми зв’язків організаційного (лінійного чи функціональ­ного) підпорядкування структурних одиниць.

Друга – схеми розподілу між останніми цілей, завдань, функцій і по­вноважень (в тому числі обов’язків нести юридичну відповідальність за результати діяльності; ці обов’язки, на відміну від звичайних «компетен-ційних», можна умовно визначити як «суб’юрисдикційні»).

Нарешті, третя – схеми інформаційних зв’язків між структурними одиницями, притаманних управлінським процесам.

Ключове місце у змісті будь-якої нормативної моделі відношень нале­жить, як свідчить досвід, схемам розподілу цілей, завдань, функцій і по­вноважень, оскільки відповідно передусім до них будуються фактичні сто­сунки структурних одиниць як по «вертикалі», так і по «горизонталі» (до­кладніше про основні види таких стосунків говориться у наступній главі книги). Тому їх можна скорочено позначити як «схеми взаємодії» в апа­раті управління.

Відносно самостійне виділення зазначених схем взаємодії має прак­тичне значення для потреб правового регулювання управлінських відно­син між самими органами виконавчої влади. Адже фіксація цих схем без­посередньо пов’язана із встановленням компетенції окремих органів. Влас­не кажучи, таким шляхом держава здійснює розподіл праці між ними, ви­значаючи конкретну роль кожного органу та забезпечуючи узгодженість їх дій.

Разом з тим, розподіл управлінської праці існує і всередині кожного органу виконавчої влади. Це пов’язано, зокрема, з особливим місцем по­сади «керівника», розгляду якого присвячено наступний підрозділ цієї глави.

Література

Афанасьев В.Г. Научное управление обществом. (Опмт системного

исследования). – М., 1973. – С. 10.

Докладніше про це див.: Аверьянов В.Б. Аппарат государственного

управлення: содержание деятельности й оріанизационнне структури. –

К., 1990. - С. 16-18.

58

Лучшие книги

Введение в право - П. Сандевуар.
Господарське право України - В.С. Щербина.
Основи римського приватного права - Є.М. Орач, Б.Й. Тишик.
Жилищное право - О.А. Городов.
Государственное и региональное управление - Э.А. Уткин, А.Ф. Денисов.
Адвокат как субъект доказывания в гражданском и арбитражном процессе - А.А. Власов.
Защита в советском семейном праве - З.В. Ромовекая.
Использование специальных знаний при установлении фактических обстоятельств уголовного дела - В.Д. Арсеньев, В.Г. Заблоц
Идентификация при расследовании преступлений - В.Я. Колдин.
Правоохранительные органы. Конспекты лекций - Р.А. Беленков.
Государство и местное самоуправление в России. Теоретико-правовые основы взаимодействия - Е.М. Ковешников.
Организация управления оперативно-розыскной деятельностью - В.П. Хомколов.




 
polkaknig@narod.ru ICQ 474-849-132 © 2005-2009 Материалы этого сайта могут быть использованы только со ссылкой на данный сайт.