Тексты книг принадлежат их авторам и размещены для ознакомления Кол-во книг: 2253

Разделы

Теория государства и права
Аграрное право
Государственное право зарубежных стран
Семейное право
Судебные и правоохранительные органы
Криминальное право
История государства и права России
Административное право
Гражданское право
Конституционное право России
История государства и права зарубежных стран
История государства и права Украины
Банковское право
Правовое регулирование деятельности органов ГНС
Юридическая психология
Финансовое право
Юридическая деонтология
Трудовое право
Предпринимательское право
Конституционное право Украины
Разное
История учений о государстве и праве
Уголовное право
Транспортное право
Авторское право
Жилищное право
Международное право
Международное право
Наследственное право
Налоговое право
Экологическое право
Медицинское право
Информационное право
Судебное право
Страховое право
Торговое право
Хозяйственное право
Муниципальное право
Договорное право
Частное право
загрузка...



§ 1. Место парламентского права в российской правовой системе

Парламентское право может быть определено как особая система норм и правил, регулирующих внутреннее устройство и процессуально-организационную деятельность парламента, его взаимоотношения с другими органами государственной власти и с избирательным корпусом. Если в конституционном праве первенство за статутно-институциональной группой норм и принципов, то в парламентском — за процессуально-организационной, технологической. Парламентское право — динамическое “я” конституционного. В этом качестве оно и должно занимать свое место в любой демократически выдержанной правовой системе, включая российскую.

Зачастую понятие парламентского права как бы растворяется в терминах типа “парламентские процедуры”, “парламентский процесс”, “парламентское производство” или отождествляется с ними. Между тем нормативный массив парламентского права, как бы велика ни была в нем доля процедурных правил, складывается под определяющим воздействием принципов и норм материального права, прежде всего из орбиты конституционного. При всей важности технологии парламентаризма главное, безусловно, в обеспечении устойчивых взаимосвязей, прежде всего, в его собственной среде как системе согласно нормам принятой модели разделения властей и данного класса формы правления, и само собой разумеется, между парламентом как высшим представительным органом государственной власти, с одной стороны, и народом как единственным источником власти, с другой.

В конституционной “чистоте” и определенности материальных норм — парламентская “чистота” и жизнеспособность норм процессуальных. Никакие даже ювелирно отделанные процедурные правила в лучшем случае не дадут для утверждения подлинного парламентаризма ничего, если не впитают в себя его основополагающих ценностей; в худшем могут стать тлетворным фактором его коррозии и разложения.

Как ни мало высказываний относительно места и роли парламентского права в правовой системе вообще, все же о целом ряде позиций говорить уже можно. Одна из них состоит в том, что парламентское право есть неотъемлемая часть конституционного, несущая в себе его динамические характеристики. С этим, пожалуй, можно было бы согласиться, если бы в отраслевой градации правовой системы конституционное процессуальное право занимало столь же определенное место, как общепризнанное конституционное право (наподобие “бинарных” отраслей: административное право — административный процесс, гражданское право — гражданский процесс и т.д.), правда, с термином “конституционное процессуальное право” или “конституционно-правовой процесс” встретиться можно, но лишь в смысле конституционно-судебного производства в конституционных или приравненных к ним судах. В Федеральном конституционном законе “О Конституционном Суде Российской Федерации” от 21 июля 1994 г.1 принципам конституционного судопроизводства уделена специально четвертая глава. Что же касается термина “конституционный процесс”, то он вообще выпадает из арсенала строго юридической лексики, будучи собирательно обращен ко всему демократическому ходу разработки, принятия и реализации конституции.

Согласно другой позиции, парламентское право решительно и твердо расценивается в качестве полноценной, самостоятельной отрасли права, рядоположенной наравне с конституционным. Она так же полноправна, как конституционная, все ее компоненты составляют единый слаженный комплекс.

Действительно, структура эта хорошо организована, хотя и в странах с мощно развитыми парламентскими традициями продолжает совершенствоваться, обогащаясь как изнутри, так и в порядке международного обмена опытом. Тем более в странах, где парламентское право только-только формируется, набирает “здоровье”, нормализует свой “пульс и ритм”. Надо было отмежеваться от пренебрежительных суждений вокруг парламентских процедур, уподобления их рутинной канцелярщине. И это сделано.

Но возникает вопрос: несет ли объективно в себе та правовая материя, которая именуется парламентским правом, все необходимые параметры и свойства именно отрасли права? То есть обладает ли парламентское право только ему присущими, так сказать, именными предметами, методами и механизмами регулирования?

Парламентское право выросло из конституционного, опирается вместе с ним на одну и ту же “корневую систему” — конституционализм, имеет, как и оно, в качестве своего главного юридического источника конституцию.

 

1 СЗ РФ. 1994. № 13. Ст. 1447.

 

Однако, во-первых, в едином как для конституционного, так и для парламентского права поле общественных отношений за парламентским “закреплен” свой специфический участок — организационно-технические отношения. Во-вторых, если в целом для конституционно-правового регулирования характерны методы, основанные на властно-императивных началах, то для парламентско-правового — прежде всего на началах координации и согласования. В-третьих, если в механизмах собственно конституционного права превалирует материальная сторона его нормативного состава, то в механизмах парламентского права — процессуальная, организационно-обеспечительная.

Вывод, думается, может быть таким: как ни виделось бы парламентское право в качестве особой отрасли, все же больше оснований считать его подотраслью конституционного права (однопорядковую в этом смысле с избирательным правом). Сформироваться в образование рядоположенных с конституционным норм и институтов парламентское право просто не в состоянии по существу, поскольку самой конституцией сориентировано на процедурное упорядочение отношений самого различного вида и на самых различных уровнях. Одно дело — внутрипарламентские отношения и процедуры (законодательные, контрольные, организационные); другое — меж-инстнтуциональные (Президент — Парламент — Правительство — судебная власть); третье — федеративно-институциональные (Федеральное Собрание — парламентские институты субъектов Федерации, местное самоуправление); четвертое — процедуры в сфере отношений публично-правовой ответственности (Парламент — избирательный корпус, электорат).

Множественность и разноплановость процедур затрудняет формализацию их в каком-либо едином кодифицированном акте парламентского права. Они разбросаны по самым различным источникам, притом не только права как такового.

Есть основания различать три блока источников парламентского права: собственно юридический, рекомендательно-процедурный и доктринальный.

В первом, собственно юридическом, только на общефедеральном уровне: Конституция, законы, указы и постановления Президента и Правительства, решения судов специальной и общей юрисдикции, регламенты палат Федерального Собрания и другие акты, несущие в себе преимущественно или частично правопроцессуальные установления. Специально должны быть оговорены здесь такие новые для современной российской правовой системы виды актов, как федеральные конституционные законы, внутрифедеративные договоры и соглашения, общепризнанные принципы и нормы международного права.

Свое особое место среди нормативных источников парламентского права занимают, конечно, парламентские регламенты. Это единые юридические акты, в которых объединены и систематизированы нормы и правила, устанавливающие и конкретизирующие на базе конституции правовой статус парламента, порядок его организации и формы деятельности. Парламентский регламент, по сути, парламентский кодекс, выстроенный по схеме: внутреннее устройство и органы парламента; права и обязанности депутатов (членов); депутатские объединения (комитеты, комиссии, группы); законодательные и контрольно-распорядительные процедуры; международное межпарламентское сотрудничество и др. По мировому конституционному опыту парламентские регламенты принимаются, как правило, самими парламентами или их палатами, причем не только под титулом “регламент”, но и в иных формах (например, во Франции — Органический закон, в США — Постоянные правила палат Конгресса, в Швеции — Акт о Риксдаге). Обе палаты российского парламента располагают своими регламентами. Согласно Конституции РФ каждая из палат Федерального Собрания принимает свой регламент и решает вопросы внутреннего распорядка своей деятельности (ч. 4 ст. 101).

Парламентский регламент стоит в особом ряду и актов типа регламентов, т. е. документов, детально определяющих внутреннюю структуру и порядок деятельности государственных и негосударственных организаций, их центральных и местных органов. Принимаются они, как правило, самими этими органами на основе и в соответствии с законами, определяющими правовой статус данных органов. Так, согласно ст. 27 Федерального конституционного закона о Правительстве РФ подготовка и проведение заседаний правительства осуществляется в соответствии с его регламентом.

Нельзя утверждать, что регламенты — документы исключительно внутрипарламентского пользования, не налагающие никаких обязательств на другие государственно-властные структуры. Причины многих сбоев в законотворческой и иной деятельности парламентов нередко лежат за их стенами.

С интересным предложением создания как бы сводного регламента обеих палат Федерального Собрания под титулом “Законодательный кодекс Российской Федерации” выступил проф. В.Б. Исаков. Это акт неофициальной систематизации законодательных актов, выявляющий “устройство российской "законодательной машины", ее особенности, технологию взаимодействия федеральных органов власти в процессе работы над законопроектом”1.

Конституция, в какой бы ипостаси она ни была (жесткой, мягкой), не должна превращаться в регламент, а регламент в конституцию, — императив конституционно-правового обеспечения государственно-общественного бытия страны. Как свидетельствует мировая конституционная практика, выдержать здесь абсолютно рассчитанные параметры в надлежащем размещении материально-процессуального массива достаточно трудно и далеко не всегда удается. Такого рода диспропорции и пробельности выявляются практикой очень скоро, подсказывая рациональные пути совершенствования как конституции, так и регламента путем внесения в них иерархически заданных в своем статуте поправок и пополнений (что в конституцию, а что в регламент).

В действующей российской Конституции, например, не определены предметы собственного ведения Федерального Собрания как такового; они замещены предметами ведения палат — Совета Федерации (ст. 102,106) и Государственной Думы (ст. 103). Регламентами этой проблемы не разрешить. С другой стороны, в регламентарном порядке вполне могло бы быть конкретизировано, например, положение п. “е” ст. 84 Конституции, согласно которому Президент Российской Федерации “обращается к Федеральному Собранию с ежегодными посланиями о положении в стране, об основных направлениях внутренней и внешней политики государства”. Ссылка на эту норму служит обоснованием “неконституционности” и юридической “ничтожности” возможных обращений Президента к Федеральному Собранию даже в тех случаях, когда такие обращения с точки зрения парламента и общественного мнения представляются в высшей степени важными. В регламентах палат ситуации подобного рода могли бы быть грамотно оговорены, тем более что за рамки формулы “об основных направлениях внутренней и внешней политики государства” они не выходят.

 

1 Исаков В.Б. Законодательный кодекс Российской Федерации (макет). // Подготовка и принятие законов в правовом государстве. Материалы международного семинара. Москва, Государственная Дума, 28-29 апреля 1997 г. Изд. Государственной Думы. М„ 1998. С. 419 517.

 

Уже в ходе самой законотворческой практики Федерального Собрания в обеих его палатах все чаще поднимались вопросы неопределенности понимания целого ряда конституционных установлении, получивших адекватное отражение и в регламентах палат. Конституционный Суд активно занимался этими делами, результатом чего явился целый ряд его решений. Принципиально практически и теоретически очень важно постановление Конституционного Суда от 31 октября 1995 г. по делу о толковании ст. 136 Конституции Российской Федерации. В п. 1 данного постановления говорится: “Из установленной Конституцией Российской Федерации процедуры принятия поправок к главам 3-8 Конституции Российской Федерации вытекает, что поправки в смысле статьи 136 Конституции Российской Федерации принимаются в форме особого правового акта — закона Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации”1.

Согласно Федеральному закону “О порядке принятия и вступления в силу поправок к Конституции Российской Федерации” от 4 марта 1998 г., поправки к главам 3-8 Конституции принимаются “в форме закона Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации” (ч. 1 ст. 2)2. Таким образом Законом указанная норма постановления Конституционного Суда была возведена в ранг нормы Федерального закона, что свидетельствует о принципиально точном видении Конституционным Судом в данном конкретном случае самой сущности Конституции и конституционно адекватных форм актов о поправках к ней.

Во втором, рекомендательно-процедурном, блоке источников: парламентские традиции, обычаи, обыкновения, прецеденты.

Парламентские обычаи — это правила установительного характера, сложившиеся за многие годы мировой и собственно российской парламентской практики. Сюда относятся, например, способы обычного, неэлектронного голосования: вставанием, поднятием рук, расхождением в разные стороны, даже аккламацией — перекрикиванием одной группой другой и т.д. Будучи инкорпорированы в регламенты, они обретают форму парламентских прецедентов, т. е. актов, обязательных к исполнению. Парламентские прецеденты надо отличать от судебных как решений судов высоких и других инстанций, служащих основой для разрешения другими судами аналогичных дел. В странах англосаксонской системы права судебные прецеденты являются органической составной частью источников конституционного и, следовательно в известном аспекте, парламентского права (образуют, в частности, важный блок так называемой “Практики” Парламента Великобритании).

Сведением в некий общий “кодекс” этих традиций, обычаев, прецедентов кропотливо занимался в конце XIX — начале XX в. видный американский общественный деятель Генри М. Роберт. В 1915 г. он увенчал свой труд обширной книгой “Правила парламентской процедуры” (на русский язык переведена в 1992 г.). Работу эту американские исследователи называют “сводом парламентских законов”, “моделью парламентского поведения”, а автора ее — “отцом современной парламентской процедуры”. Как писал сам Г.М. Роберт, “Крайне важно, чтобы каждый почтенный общественный орган действовал на основе порядка, благопристойности и единообразия”.

 

1 СЗ РФ. 1995. № 45. Ст. 4408.

2 СЗ РФ. 1998. № 10. Ст. 1146.

 

Особенность “Правил” Роберта состоит в том, что они приспособлены для любой “ассамблеи”, где принимаются решения, — будь то палата парламента, клуб избирателей или религиозная община. Скрупулезно разбираются процедуры ведения дел на собраниях (от внесения предложений при их классификации на главные, побочные и привилегированные до этикета прений и порядка голосования), права собраний, их рабочих органов (комитеты, комиссии), должностных лиц (председатель, секретарь, казначей) и т.д. Многие из них, будучи привнесены от английского и американского опыта парламентаризма, представляют то, что можно назвать азами собственно парламентской культуры. Именно в них процессуальная сердцевина той особой юридической структуры каждого конституционно организованного государства, которую теперь называют парламентским правом1.

Вековой парламентской практикой выработано немало и таких “правил”, которые в регламенты не вошли, но применяются довольно активно в личных и групповых интересах, а то и просто в целях прямой обструкции. Вот некоторые из них:

“Кенгуру” — прием, который применяется в английской Палате общин для ограничения свободы прений по законопроекту. Решением большинства Палаты спикер получает право выбрать из общего числа поправок, предложенных депутатами к законопроекту, те, которые будут поставлены на обсуждение, а все остальные поправки голосуются без всякого обсуждения.

“Флибустьерство” — способ, практикуемый в Сенате США. Заключается в произнесении длинных и не относящихся к обсуждаемому вопросу речей, с тем чтобы затянуть заседание и не допустить принятия неугодных законопроектов.

“Коровий шаг” (Япония) — действия, направленные на отсрочку или вообще срыв поименного голосования по законопроектам. Каждый участвующий в “коровьем шаге” депутат всячески замедляет движение к избирательной урне, останавливаясь, переминаясь с ноги на ногу, роясь в карманах, протирая очки и т.д.

Что касается доктриналъного блока, то в западной юриспруденции в его состав включаются прямо или косвенно, помимо прочего, толкования смысла правовых норм и категорий признанными авторитетами законоведения. Применительно к нашей действительности об этом блоке можно пока говорить, видимо, только в гипотетическом плане. Хотя в доктринально-источниковедческом смысле уже теперь могут рассматриваться предложения, вносимые рядом научных центров в порядке реализации Указа Президента Российской Федерации “О разработке концепции правовой реформы” от 6 июля 1995 г. Согласно Указу, в качестве основных элементов концепции установлены вопросы законодательного обеспечения системы прав человека в обществе, упрочение основ конституционного строя, реформирование государственного управления. Еще ранее Институтом государства и права РАН, на который были возложены функции Аналитического центра по правовой политике Президента Российской Федерации, было проведено по его инициативе, одобренной указом Президента от 29 апреля 1994 г., большое комплексное политико-правовое исследование “Пути и формы укрепления российского государства”.

 

1 Роберт Г.М. Правила парламентской процедуры. Проблемы Восточной Европы. Вашингтон. 1992.

 

Особое значение приобретают теперь послания Президента Российской Федерации Федеральному Собранию. Формулируя основные направления внутренней и внешней политики страны, они являются документами, обязательными для исполнительной власти и задающими ориентиры для деятельности иных ветвей власти. Начиная с 1997 г., вводятся в практику меры, призванные обеспечить выполнение задач, поставленных в посланиях.

В особо тщательном “уходе” нуждается сейчас процедурно-этическая сторона нашего парламентаризма. Нуждается и с точки зрения так называемого “человеческого фактора” — ведь парламент это прежде всего люди с их индивидуальным характером и темпераментом, разной степенью правовой и общей образованности. Нуждается и с точки зрения совершенствования процессуальной стороны путем наполнения ее хорошо работающими традициями в органической связи с новыми институциональными формами народовластия. Есть, в частности, прямая необходимость в законах о лоббизме и парламентских слушаниях. И вообще, разворачивая позитивный опыт парламентской работы и отсекая негативный, настало время отработать кодекс депутатской этики (как, впрочем, кодекс этики журналистской и кодекс этики, чести государственного служащего).

Придет время и персональных правовых доктрин, и так называемых “частных кодификаций права” — своих, российских. Дело только за тем, чтобы российская государственность стала государственностью полнокровного парламентаризма, чтобы политический режим навсегда и окончательно утвердился во всеобщем осознании абсолютов конституционализма: свободы, законности и чести.

 

 

Лучшие книги

Введение в право - П. Сандевуар.
Господарське право України - В.С. Щербина.
Основи римського приватного права - Є.М. Орач, Б.Й. Тишик.
Жилищное право - О.А. Городов.
Государственное и региональное управление - Э.А. Уткин, А.Ф. Денисов.
Адвокат как субъект доказывания в гражданском и арбитражном процессе - А.А. Власов.
Защита в советском семейном праве - З.В. Ромовекая.
Использование специальных знаний при установлении фактических обстоятельств уголовного дела - В.Д. Арсеньев, В.Г. Заблоц
Идентификация при расследовании преступлений - В.Я. Колдин.
Правоохранительные органы. Конспекты лекций - Р.А. Беленков.
Государство и местное самоуправление в России. Теоретико-правовые основы взаимодействия - Е.М. Ковешников.
Организация управления оперативно-розыскной деятельностью - В.П. Хомколов.




 
polkaknig@narod.ru ICQ 474-849-132 © 2005-2009 Материалы этого сайта могут быть использованы только со ссылкой на данный сайт.