Тексты книг принадлежат их авторам и размещены для ознакомления Кол-во книг: 2253

Разделы

Теория государства и права
Аграрное право
Государственное право зарубежных стран
Семейное право
Судебные и правоохранительные органы
Криминальное право
История государства и права России
Административное право
Гражданское право
Конституционное право России
История государства и права зарубежных стран
История государства и права Украины
Банковское право
Правовое регулирование деятельности органов ГНС
Юридическая психология
Финансовое право
Юридическая деонтология
Трудовое право
Предпринимательское право
Конституционное право Украины
Разное
История учений о государстве и праве
Уголовное право
Транспортное право
Авторское право
Жилищное право
Международное право
Международное право
Наследственное право
Налоговое право
Экологическое право
Медицинское право
Информационное право
Судебное право
Страховое право
Торговое право
Хозяйственное право
Муниципальное право
Договорное право
Частное право
загрузка...



§ 1. Административно-территориальное деление царской России

Новое территориальное устройство советских респуб­лик было установлено в результате ликвидации средне­векового казенно-бюрократического административно-территориального деления, существовавшего в царской России.

Это деление начало вводиться при Петре I, кото­рый впервые разделил Россию на 8 губерний. Губернии были созданы вместо 146 уездов, на которые раньше де­лилась территория России. Во главе губерний были по­ставлены губернаторы, облеченные широкими полномо­чиями и имевшие в своем распоряжении военную силу'.

Обширность этих губерний, бедность их учреждений личным составом и их немощность вызвали к жизни це­лый ряд экстраординарных органов, чрезвычайно много­численных и разнообразных по своему характеру. На места посылались офицеры и чиновники, призванные то «понуждать» губернаторов и воевод, то заменять их, то содействовать им. Наиболее деятельными и многочис­ленными были генералы и офицеры, направлявшиеся во главе воинских команд для борьбы с «воровскими и раз­бойничьими шайками», как называли помещики восстав­ших крестьян.

1 В дальнейшем число губерний было несколько увеличено за счет присоединения новых территорий и колонизации националь­ных окраин. В результате этих изменений были созданы губернии: Выборгская, Оренбургская, Иркутская (выделившаяся из Сибиоской губернии),  Азовская, Новороссийская,   Могилевская   и  Псковская.

45

 

Все эти команды имели чрезвычайно широкие полно­мочия и в ряде случаев могли контролировать действия местных властей. Посылка на места особых агентов центральной власти для подавления вспышек классовой борьбы, а также для обеспечения финансовых и хозяй­ственных нужд государства безусловно свидетельство­вала о слабости существовавших в то время местных губернских и провинциальных учреждений.

Не случайно поэтому начиная с 1730 года все чаще и чаще появляются различные проекты реорганизации местных учреждений и изменения в связи с этим адми­нистративно-территориального деления страны. В 1768 году Екатерина II создала четыре частные комиссии, из числа которых комиссия «о порядке государства и силе общего права» много занималась вопросами областного.. управления и, в частности, административно-террито­риального деления. Этой комиссии Екатерина II дала «наставление», изложенное в трех уроках. Второй из этих уроков, «касающийся до разделения частей целого общества», предусматривал разработку более целесооб­разного административно-территориального деления им­перии. В нем Екатерина II, в частности, писала:

«При разделении государства на наместничества, наместничества на области и областей на уезды встре­чаются следующие предлоги к рассуждению: 1. Для управления народа и для пользы оного, лучше ли быть наместничеством пространным и многолюдным, или для избежания медлительности от пространства земли и мно­жества дел происходящей полезнее дать каждой губер­нии величину умеренную дабы правительства безоста­новочно успевали в своей должности».

Комиссия работала с 1768 по 1771 год. Она состави­ла «опыт чертежа нынешнего России правления» и раз­работала план предполагаемого административно-тер­риториального деления государства.

Комиссия, состоявшая исключительно из дворян, счи­тала существующий порядок областного управления не­удовлетворительным. Она ясно высказалась за необхо­димость решительного изменения административно-тер­риториального деления исходя из одинакового количества населения в губерниях (450—600 тысяч душ населения), в провинциях (70—120 тысяч душ), в уездах (25—40ты­сяч    душ).    Увеличивая    несколько    число    губерний

46

 

(на 4), комиссия считала необходимым значительно увеличить число уездов. Что касается границ уездов, то они подробно не определялись.

Так, с конца 60-х годов началась непосредственная работа по подготовке областной реформы. Проведение ее в жизнь было самым тесным образом связано с кре­стьянской войной 1773—75 годов, которая потрясла дво­рянскую империю и заставила господствующий класс поспешно провести целый ряд мероприятий по укрепле­нию государственного аппарата.

В конце 1775 года было издано «Учреждение о гу­берниях». Подавив восстание Пугачева, дворяне всяче­ски стремились укрепить местные органы власти, приспо­собить административно-территориальное деление госу­дарства к тому, чтобы было легче и удобнее подавлять выступления угнетенных масс. Расширение территории русского государства за счет новых земель на юге, запа­де и востоке, размещение там вооруженной силы, строи­тельство пограничных населенных пунктов и создание органов власти также требовали проведения некоторых изменений в административно-территориальном делении.

Во введении к «Учреждению о губерниях» подчерки­валось, что основная задача реформы состоит в том, чтобы «...снабдить империю нужными и полезными уч­реждениями для умножения порядка всякого рода и для беспрепятственного течения правосудия»', а по сути дела речь шла о том, чтобы укрепить диктатуру дворян-крепостников. В соответствии с «Учреждением о губер­ниях» губернии являлись высшим звеном в системе ад­министративно-территориального деления, и их число было увеличено до 40. В свою очередь губернии дели­лись на провинции, уезды или округа 2. Правда, вскоре деление на провинции было упразднено и основными звеньями остались губернии и уезды. Особое место в этой системе занимали области, к которым относились от­дельные территории, обычно вновь присоединяемые, по размерам не уступавшие губерниям, -но с незначитель­ным числом населения.

При .образовании губерний в 1775 году в расчет при­нимались уже не пространственные размеры, а количество

1 Полное собрание узаконений о губерниях, С-Пб, 1918, стр. 3. 8 Там  же, стр. 6—7.

47

 

населения и удобство путей сообщения (в тех условиях преимущественно водных), позволяющее свя­зать административные центры с окраинами губерний или уездов. Для образования губернии считалось необходимым, чтобы на данной территории было в среднем 300—400 тысяч душ населения, а для уезда 20—30 тысяч душ. В отдельных случаях на окраинах две или три губернии объединялись под управлением особого представителя верховной власти — наместника или генерал-губернатора и составляли отдельную адми­нистративно-территориальную единицу с органами управ­ления, наделенными большими полномочиями, по срав­нению с губернскими.

Такое разделение страны на губернии и уезды в пол­ной мере способствовало проведению внутренней и внеш­ней политики дворянского государства: оно обеспечивало удобство полицейского управления; позволяя сосредото­чивать на местах необходимое количество полиции и чи­новников, создавало условия для быстрой переброски карательной военной силы, когда требовалось подавить организованное выступление восставших, и содействова­ло укреплению опорных пограничных пунктов, игравших важную роль в защите внешних рубежей страны.

В административно-территориальном делении Рос­сийской империи была ярко выражена колониальная политика царизма и русской империалистической бур­жуазии. Стремясь не допустить объединения отдельных народов, царское правительство разделило территории, населенные нерусскими национальностями, распределяя их между различными генерал-губернаторствами и гу­берниями. Так, после присоединения к России Казахста­на, завершившегося в 60—70 гг. XIX в., его территория согласно реформе 1867—68 гг. была разделена на обла­сти. Эти области были распределены по различным ге­нерал-губернаторствам, что приводило к искусственному расчленению территорий, населенных национальными меньшинствами. Территория Татарии в настоящих ее границах была раздроблена между пятью губерниями, территория Армении — между четырьмя и т. д.

Развитие капиталистических производственных отно­шений в России (особенно после реформы 1861 г.), рост старых и образование новых промышленных центров, строительство путей сообщения, перемещение населения

48

 

из одних районов в другие и т. п. привели к резкому не­соответствию административных границ экономическо­му развитию страны, что стало очевидным уже в конце прошлого столетия. Однако царское самодержавие не торопилось с реформой административного деления. Господствующие классы считали, что какие-либо серьез­ные изменения в государственном механизме и в связан­ном с ним административно-территориальном делении могут пошатнуть «основы» монархии.

Царизм особенно боялся создавать новые админи­стративно-территориальные единицы и перемещать ад­министративные центры во вновь возникшие в процессе капиталистического развития, торгово-промышленные города и фабрично-заводские поселки с преимуществен­но пролетарским населением. Например, город Царицын, получив железнодорожную связь с центральными райо­нами России и Донецким бассейном, превратился в крупный торгово-промышленный центр. Однако он про­должал оставаться уездным городом Саратовской губер­нии. Целый ряд поселений городского типа, крупные фабрично-заводские села, как Орехово-Зуево, Юзовка, Нижний Тагил и др., так и не получили прав города'.

К началу империалистической войны (1914 г.) Рос­сийская империя делилась на 80 губерний, 20 областей, 2 округа и 9 самостоятельных городов (градоначальств), подчиненных непосредственно центру, 817 уездов и 16 760 волостей. Из 50 губерний, образованных на осно­вании «Учреждения о губерниях» І775 года, 42 остались в неизменном виде, в некоторых губерниях изменились лишь центры и только несколько губерний были реорга­низованы путем их объединения с другими или путем разукрупнения. Общее же число губернских администра­тивно-территориальных единиц увеличилось главным образом за счет присоединения к Российской империи новых территорий.

Губернии являлись высшим звеном административ­но-территориальной организации царской России. В них сосредоточивались важнейшие отрасли государственно­го управления, а также органы местного дворянского самоуправления — губернские земства. Стоявший во главе губернии губернатор был наделен широкими пол-

1 Перечень  городов   (губернских   и   уездных)    был   утвержден  в конце XVIII века.

4.   Р.  С. Павловский,  М. А.   Шафир.           49

 

номочиями: он являлся представителем высшей прави­тельственной власти и вместе с тем органом Министер­ства внутренних дел. Ему подчинялась вся полиция в губернии.

Помимо областей и округов, не входили в губернии и являлись равнозначными с ними единицами 9 городов (Москва, Петербург, Одесса, Ялта, Севастополь, Керчь, Николаев, Баку, Ростов-на-Дону). Эти города были вы­делены в градоначальства в целях усиления власти местных административных органов.

Часть губерний и областей объединялась в генерал-губернаторства (на Кавказе — наместничество). К 1917 году существовало 8 таких генерал-губернаторств, соз­данных главным образом в окраинных районах страны.

Вторым звеном административно-территориальной организации царской России, .по общему правилу, были уезды. Как и губернии, уезды сохранились со времени губернской реформы Екатерины П. В них сосредоточи­валось, по преимуществу, полицейское управление, а также уездные земства, бывшие выборными органами цензового самоуправления, ведавшими под надзором губернатора мероприятиями, относящимися «к местным пользам и нуждам».

В уездах имелось подчиненное непосредственно гу­бернатору уездное полицейское управление, а сам уезд в полицейском отношении делился на полицейские станы. Для охраны «благочиния», общего спокойствия, безопас­ности и порядка в местностях, подведомственных уездной полиции, в 1903 году была создана специальная уездная полицейская стража.

В новых уездах границы строились исходя из удобств административного управления (в особенности из удобств собирания налогов). Естественно-географиче­ские и экономические условия, тяготение населения к определенным центрам и т. п., не принимавшиеся в учет при организации губерний, не играли никакой роли и при установлении уездных границ. Основное требование для образования уезда, предписанное еще «Учреждени­ем о губерниях» 1775 года и заключавшееся в том, что «...в уезде или округе считается от двадцати до трид­цати тысяч душ»', полностью сохранялось в силе.

 

 

50

 

1 Полное собрание узаконений о губерниях, С-Пб., 1918, стр. 7

 

Уезды, как правило, делились на волости, являвшие­ся первичным звеном системы административно-терри­ториального устройства. Волость, как территориальная единица, первоначально была создана лишь на землях государственных (великокняжеских) и монастырских для удобства собирания налогов с казенных (государ­ственных) крестьян. В 1861 году при «освобождении» крестьян волость превратилась в территориальную еди­ницу сословного крестьянского управления по всей цар­ской империи (за исключением некоторых окраинных районов, населенных национальными меньшинствами) и по существу стала общей административно-тер­риториальной единицей, первичным административ­но-фискальным звеном буржуазно-помещичьего госу­дарства.

Волости состояли из сельских обществ, объединяв­ших крестьян, которые принадлежали до реформы 1861 года одному помещику. Число сельских обществ не было учтено с достаточной полнотой. Примерно их нас­читывалось от 100 до 150 тысяч по всей стране. Основ­ное назначение волости состояло в сборе налогов и раз­личных платежей с крестьян. Применительно к этому и строились их границы. Сельские общества большей частью занимались вопросами общинного землеполь­зования.

В организации управления окраинами царили запу­щенность и хаос. Особое управление существовало для Финляндии, царства Польского, Прибалтийских губер­ний, Кавказского края, Закаспийской области, Турке­стана, степных областей, Сибири и земель казачьих войск. Так, Туркестанский край в целом и все казачьи области находились в ведении военного министерства. Степные области — Акмолинская и Семипалатинская состояли в ведении министерства внутренних дел. Кав­каз вообще не подлежал ведению министров, и послед­ние должны были каждое свое мероприятие проводить только через наместника. Управление «кочевыми и бро­дячими инородцами» Приморской и Амурской областей целиком представлялось усмотрению местных губерна­торов. Управление «самоедами» Архангельской губер­нии сосредоточивалось в ведении министерства земле­делия. Калмыки и киргизы состояли в ведении Астра­ханского    губернатора.      Обособленное        управление

4*            57

 

Имели также территории казачьих войск, как прави­ло, входившие в состав той или иной губернии (об­ласти).

Царская Россия отличалась значительным развитием сословно-территориальных органов. Дворянство было организовано по губерниям и уездам, духовенство в ка­честве основных звеньев, территориальной организации имело епархии, приходы, церковные общины и монасты­ри. Купцы составляли в городах купеческое общество, мещане — мещанское, ремесленники делились на цехи, сословие крестьян имело сельские и волостные звенья территориальной организации, которые одновременно являлись общими звеньями административно-террито­риальной системы.

С точки зрения ведомственного (отраслевого) управ­ления, установленная система административно-террито­риального деления не всегда была удобной. Поэтому она дополнялась большим числом различных межтерри­ториальных органов. Так, существовали различные окру­га: военные, учебные, почтово-телеграфные, горные, та­моженные и др., объединявшие каждый по нескольку губерний. В пределах губернии по нескольку уездов объединяли инспектуры народных училищ, участки по­мощников прокуроров окружных судов, помощников начальников губернских жандармских управлений, епи­скопства православной церкви и т. п.

Таким образом, на сетку административно-террито­риального деления накладывалась еще одна сетка орга­нов ведомственного и церковного управления.

Царское административно-территориальное деление было целиком сохранено Временным правительством. Империалистическая буржуазия считала царскую госу­дарственную машину вполне подходящей для обслужи­вания своих интересов. Созванное Временным правитель­ством в марте 1917 года «Особое совещание по реформе местного управления» категорически высказалось про­тив изменений административно-территориального деле­ния. 26 марта 1917 г. Временным правительством было вынесено официальное решение о том, что деление стра­ны на губернии, уезды и волости должно остаться без изменений. Под давлением мест были внесены лишь незначительные поправки - в территориальное деление некоторых губерний и уездов.

52

 

Лучшие книги

Введение в право - П. Сандевуар.
Господарське право України - В.С. Щербина.
Основи римського приватного права - Є.М. Орач, Б.Й. Тишик.
Жилищное право - О.А. Городов.
Государственное и региональное управление - Э.А. Уткин, А.Ф. Денисов.
Адвокат как субъект доказывания в гражданском и арбитражном процессе - А.А. Власов.
Защита в советском семейном праве - З.В. Ромовекая.
Использование специальных знаний при установлении фактических обстоятельств уголовного дела - В.Д. Арсеньев, В.Г. Заблоц
Идентификация при расследовании преступлений - В.Я. Колдин.
Правоохранительные органы. Конспекты лекций - Р.А. Беленков.
Государство и местное самоуправление в России. Теоретико-правовые основы взаимодействия - Е.М. Ковешников.
Организация управления оперативно-розыскной деятельностью - В.П. Хомколов.




 
polkaknig@narod.ru ICQ 474-849-132 © 2005-2009 Материалы этого сайта могут быть использованы только со ссылкой на данный сайт.